加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控

祝喜正,葉 玲

(1.四川省雅安市農(nóng)科所，四川 雅安 625000；2.四川省雅安市農(nóng)業(yè)局，四川 雅安 625000)

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控

祝喜正1,葉 玲2

(1.四川省雅安市農(nóng)科所，四川 雅安 625000；2.四川省雅安市農(nóng)業(yè)局，四川 雅安 625000)

農(nóng)村土地由家庭承包經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的必然結(jié)果和客觀要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)志，是大勢所趨。同時(shí)，也要警覺并把控各類風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)其健康發(fā)展。更應(yīng)避免好大喜功，把控不嚴(yán)，草率簽約，或簽約后監(jiān)管不力，對履約不到位，甚至違約行為視而不見，埋下和積累隱患，進(jìn)而引發(fā)以土地流轉(zhuǎn)租金、勞動(dòng)力工資支付、土地復(fù)耕等問題為主的各種矛盾和糾紛。

土地；流轉(zhuǎn)；風(fēng)險(xiǎn)；管控

農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。與此相隨的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村土地由改革開放之初單家獨(dú)戶的家庭承包經(jīng)營向適度規(guī)模的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的必然結(jié)果和客觀要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)志。據(jù)2007年全省農(nóng)村經(jīng)營管理工作會(huì)議信息，截止2016年底，四川省農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)33.8%，其中規(guī)模經(jīng)營率占20.6%。數(shù)據(jù)反映了目前農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)已是大勢所趨。但值得注意的是，在促進(jìn)農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程中，也要警覺并把控各類風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)其健康發(fā)展。更應(yīng)避免好大喜功，把控不嚴(yán)，草率簽約，或簽約后監(jiān)管不力，對履約不到位，甚至違約行為視而不見，埋下和積累隱患，進(jìn)而引發(fā)以土地流轉(zhuǎn)租金、勞動(dòng)力工資支付、土地復(fù)耕等問題為主的各種矛盾和糾紛。

省外一家從事特色水果種植生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)萬畝果園管理工作。這家農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營的果園，是把數(shù)個(gè)村的土地集中成片流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃改土建園，統(tǒng)一規(guī)格栽培定植而成。經(jīng)幾年管護(hù)后，幼樹成林掛果，漫山遍野，層林盡染，確有令人賞心悅目的視覺效果，由此引來各地?zé)o數(shù)參觀者。初來乍到的人們都會(huì)臆測，有如此規(guī)模的果園，企業(yè)效益一定不差?？蓪?shí)際情況并非如此。這家農(nóng)業(yè)公司建果園7年，連年虧損，負(fù)債累累，已到了難以為繼的地步。不僅支付流轉(zhuǎn)土地租金、發(fā)放人員工資十分困難，一拖再拖；而且對果園農(nóng)資投入嚴(yán)重不足，因此帶來水果產(chǎn)量不高、品質(zhì)不佳，雖有特色，但仍沒有市場競爭力。如此年復(fù)一年，惡性循環(huán)，導(dǎo)致果園經(jīng)營每況愈下。

正常情況下，果樹經(jīng)7年管護(hù)，已進(jìn)入盛果期，贏利正當(dāng)時(shí)。萬畝果園，由于規(guī)模效應(yīng)，理當(dāng)效益更好。但這家農(nóng)業(yè)公司怎么會(huì)有如此結(jié)果呢？當(dāng)初地方政府通過招商引進(jìn)該企業(yè)發(fā)展特色水果產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，不但提供了發(fā)展特色水果產(chǎn)業(yè)基地道路、電力、水源、排灌等基礎(chǔ)設(shè)施條件，而且還對投產(chǎn)前3年水果幼樹階段，提供了資金扶持的優(yōu)惠政策。應(yīng)該說，當(dāng)?shù)卣o予的支持力度是相當(dāng)大的，并對之通過發(fā)展特色水果產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)村脫貧致富寄以厚望。但這家企業(yè)在拿到流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后，并沒有嚴(yán)格按照合同約定執(zhí)行，只把政府提供的項(xiàng)目扶持資金部分用于果園建設(shè)，由此帶來前期果園幼樹長勢弱，掛果后產(chǎn)量低、品質(zhì)差的結(jié)果。企業(yè)在此過程中，實(shí)際只是墊付了前期項(xiàng)目啟動(dòng)資金，并沒有或很少把企業(yè)自有資金投入到項(xiàng)目中去，此其一。其二，企業(yè)管理無方，不具備規(guī)?；?jīng)營能力。萬畝果園分布于各區(qū)縣，由數(shù)個(gè)66.67～133.33hm2基地組成。各基地負(fù)責(zé)人都是年過半百、精力不濟(jì)、沒有管理經(jīng)驗(yàn)，只懂得一定水果種植技術(shù)的農(nóng)民工。在管理方式上，各基地仍沿襲上世紀(jì)六七十年代吃大鍋飯的辦法，效率很低，技術(shù)措施很難落實(shí)到位，企業(yè)缺乏土地流轉(zhuǎn)履約經(jīng)營能力。

近年來，各地均有類似情況出現(xiàn)。當(dāng)然，產(chǎn)生原因可能還包括工商資本假借投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目之名，惡意套取政府扶持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金，或假借產(chǎn)業(yè)融合，違反國家政策將流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”，也有受自然災(zāi)難如氣候?yàn)?zāi)害、動(dòng)物疫情、嚴(yán)重植物病害或農(nóng)產(chǎn)品市場供求關(guān)系變化產(chǎn)生的產(chǎn)量、品質(zhì)、價(jià)格影響，帶來涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營困難，造成履約不到位或違約。因此，對在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的違法違約行為，應(yīng)加以區(qū)別對待。

1 鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)

充分肯定工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，帶來資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營模式，對加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做出積極貢獻(xiàn)。但對工商資本假借投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目之名，惡意套取政府扶持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金，或假借產(chǎn)業(yè)融合，違反國家政策將流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”，造成不良后果的，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。

2 加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程控制

在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系中，要全程做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作，掌握動(dòng)態(tài)，充分發(fā)揮監(jiān)管職能，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。在有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意愿的地方和項(xiàng)目上，提前主動(dòng)介入，同時(shí)為土地流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策服務(wù)，指導(dǎo)(但不干預(yù))土地流轉(zhuǎn)合同訂立。建立土地流轉(zhuǎn)合同備案審查制度，對集中成片大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)其履約經(jīng)營能力資格審查，甄別真?zhèn)危乐挂驐l件不具備者進(jìn)入而埋下隱患。對上述外表乍看起來很光鮮、實(shí)已身患重病的企業(yè)，不要被其表象所迷惑，應(yīng)多方了解企業(yè)經(jīng)營狀況，把風(fēng)險(xiǎn)控制在事前。特別是對少數(shù)借土地流轉(zhuǎn)之名，想急切套取政府項(xiàng)目扶持補(bǔ)助資金者，更要注意防范。對已簽約土地流轉(zhuǎn)合同的，應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，發(fā)現(xiàn)問題和矛盾及時(shí)解決消除，重點(diǎn)加強(qiáng)對政府有扶持資金項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合同履約情況的監(jiān)督檢查。防止其弄虛作假，冒領(lǐng)補(bǔ)助資金。

但對真真切切投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工的企業(yè)，當(dāng)其在資金、生產(chǎn)技術(shù)管理、產(chǎn)品市場銷售、遭受自然災(zāi)害、發(fā)生疫情等遇到重大困難時(shí)，或其合法利益受到不法侵害(如邊界、道路、溝渠、水源、電力矛盾、農(nóng)產(chǎn)品被盜等)時(shí)，也當(dāng)雪中送炭，給予政策、法律和管理服務(wù)上的支持。使其擺脫一時(shí)困境，渡過難關(guān)。