治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究評(píng)述

侯恩賓，劉建文

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南250100；2.山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博 255000)

治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究評(píng)述

侯恩賓1，劉建文2

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南250100；2.山東理工大學(xué) 法學(xué)院，山東 淄博 255000)

治理體系與治理能力現(xiàn)代化是當(dāng)前黨和國(guó)家治國(guó)理政的新方略，既為全面深化改革明確了目標(biāo)和方向，也豐富了馬克思主義政治學(xué)發(fā)展的新內(nèi)容。作為政治學(xué)的新議題，該論斷引起學(xué)術(shù)界廣泛討論，取得了豐碩成果。以治理理論為視角，從治理的核心、主體、目標(biāo)出發(fā)，對(duì)已有成果進(jìn)行總結(jié)，并在評(píng)述中指出當(dāng)前研究中存在著理論適用性、理論焦點(diǎn)模糊等問(wèn)題。

治理； 治理體系；治理能力

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”而“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”則從執(zhí)政黨治國(guó)理政的角度創(chuàng)新和豐富了“社會(huì)主義如何治理”的問(wèn)題，這既是對(duì)新時(shí)期多元化社會(huì)群體利益訴求的回應(yīng)，也是我們黨和國(guó)家對(duì)馬克思政治學(xué)發(fā)展理論的豐富，集中反應(yīng)了我們黨進(jìn)一步深化改革的決心與勇氣。

作為社會(huì)主義政治學(xué)發(fā)展的新論斷，治理體系與治理能力現(xiàn)代化首次在中國(guó)這樣一個(gè)大型的社會(huì)主義國(guó)家提出，把治理體系化作為深化改革、推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，并把提升國(guó)家治理能力當(dāng)做全面解決社會(huì)矛盾的途徑與方式。從理論產(chǎn)生角度來(lái)看，任何理論的創(chuàng)新、發(fā)展，既是基于黨和國(guó)家對(duì)世情、國(guó)情、社情的準(zhǔn)確理解與把握，也是對(duì)之前社會(huì)發(fā)展理論的繼承與創(chuàng)新，從而在理論上表現(xiàn)出一種繼承與發(fā)展相結(jié)合的特點(diǎn)。因此，治理體系與治理能力現(xiàn)代化雖然是馬克思主義政治學(xué)的新論斷，但并不意味著治理體系與治理能力現(xiàn)代化與之前的國(guó)家治理理論沒(méi)有關(guān)聯(lián)；相反，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化既是對(duì)之前國(guó)家治理理論的繼承，也從新視角重新深化了國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。

這一改革目標(biāo)一經(jīng)推出，引起了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的熱議，眾多學(xué)者從不同角度論述治理體系與治理能力現(xiàn)代化，取得了豐碩成果。在黨的十九大來(lái)臨之際，對(duì)既有治理體系現(xiàn)代化理論進(jìn)行回顧，并對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述，既是對(duì)前期學(xué)術(shù)研究的總結(jié)，也有助于推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的拓展與深化。

一、內(nèi)涵：法治、制度本質(zhì)論

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性，增強(qiáng)社會(huì)參與的合法性，黨和國(guó)家適應(yīng)變化的時(shí)代要求，提出了治理體系與治理能力現(xiàn)代化。這是國(guó)家在新時(shí)期以規(guī)則的制度化為核心，規(guī)范并動(dòng)員社會(huì)多元主體參與國(guó)家治理過(guò)程，同時(shí)采用法治思維方式和途徑提升國(guó)家治理能力的新提法。治理理論是從20世紀(jì)末、21世紀(jì)初傳入我國(guó)的理論新范式，它在彌補(bǔ)國(guó)家與市場(chǎng)治理能力不足的同時(shí)，也有利于社會(huì)主體參與政治生活，緩解制度化參與渠道不足的問(wèn)題，從而形成主體多元化、參與動(dòng)態(tài)化以及結(jié)構(gòu)網(wǎng)狀化的治理模式。但要在多元、動(dòng)態(tài)中形成網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，達(dá)成治理的共識(shí)，關(guān)鍵要形成規(guī)則治理。規(guī)則既是對(duì)治理主體行為范圍的約束，防止治理主體的溢出效應(yīng)，同時(shí)也是對(duì)參與主體長(zhǎng)期行為的規(guī)范，以達(dá)到預(yù)期性與穩(wěn)定性統(tǒng)一。而法治是一種規(guī)則的明確化、高級(jí)化，“法治規(guī)則文明是規(guī)則文明的最高形態(tài)”[1]188，同時(shí)制度則是規(guī)則的實(shí)體化、常規(guī)化、長(zhǎng)效化，是規(guī)則從意識(shí)上升到文本的階段，因此，法治說(shuō)與制度說(shuō)都是從治理理論內(nèi)含的規(guī)則這一角度來(lái)論述國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

學(xué)者喻中認(rèn)為，國(guó)家治理方式經(jīng)歷了從禮治到法治的歷史性變遷，法治型國(guó)家治理模有助于提升國(guó)家治理的合法性和有效性，“法治體系是國(guó)家治理體系的另一種表達(dá)”[2]5，二者是“一體兩面”的關(guān)系。陳洪玲認(rèn)為，法治中國(guó)建設(shè)要求“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]130，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則要求社會(huì)各主體的行為方式法治化，因此，二者具有本質(zhì)一致性。

既然法治對(duì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有根本意義，那么推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力建設(shè)的關(guān)鍵與核心就是建設(shè)法治中國(guó)、構(gòu)建完善的中國(guó)特色的有社會(huì)主義法治體系。張文顯認(rèn)為：“在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，中國(guó)法治建設(shè)的中心任務(wù)應(yīng)當(dāng)升級(jí)為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化對(duì)法治建設(shè)必然提出的新任務(wù)”[4]5。莫紀(jì)宏則認(rèn)為，法治不能僅僅停留在法律文本階段，所以呼吁現(xiàn)代化國(guó)家治理體系與治理能力不僅應(yīng)完善靜態(tài)的法律文本，更需要推進(jìn)動(dòng)態(tài)的法治體系建設(shè)，這就要求“建立符合法治原則的規(guī)則體系、公共權(quán)力配置體系、公民的基本權(quán)利體系和基本義務(wù)體系、國(guó)家責(zé)任體系和政府責(zé)任體系以及公民的‘普遍責(zé)任體系’”[5]15。

將國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)歸結(jié)為制度，大多人認(rèn)為：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”[6]。辛向陽(yáng)認(rèn)為，治理體系現(xiàn)代化意味著國(guó)家治理的基本制度符合國(guó)情和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，其治理目標(biāo)是達(dá)到善治的理想效果，在此基礎(chǔ)上“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[7]5。鄭言、李猛認(rèn)為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目的是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，國(guó)家治理體系是指“黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系和各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)，日趨合理”，國(guó)家治理能力是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”[8]58，二者是“骨骼與血肉”的關(guān)系，治理能力是治理體系發(fā)揮作用的途徑與方法，從而將治理體系與治理能力兩者聯(lián)系起來(lái)，形成頂層設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)能力相匹配的模式。

因此，推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)就要改革不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的行政體制，實(shí)現(xiàn)政治制度現(xiàn)代化。王浦劬認(rèn)為:“以創(chuàng)新優(yōu)化體制機(jī)制的問(wèn)題解決為導(dǎo)向，通過(guò)國(guó)家治理制度體系的改革、創(chuàng)新和優(yōu)化，推動(dòng)國(guó)家治理體系本質(zhì)內(nèi)容的調(diào)整、改革、創(chuàng)新和優(yōu)化。”[9]4胡鞍鋼將國(guó)家治理現(xiàn)代化定義為國(guó)家治理制度以及治理能力現(xiàn)代化，整個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程反映制度創(chuàng)新進(jìn)程，因此“國(guó)家治理現(xiàn)代化在未來(lái)的中國(guó)實(shí)踐中關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”[10]4。

從治理理論的核心規(guī)則出發(fā)，揭示國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的法治、制度本質(zhì)，是深刻地看到了以規(guī)則為核心的法治、制度論是治理體系和治理能力的關(guān)鍵一環(huán)，二者所具有的工具性與規(guī)范性價(jià)值是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的理論支撐與方法依據(jù)。同時(shí)二者既是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。而將規(guī)則法治化、制度化，實(shí)際上也意味著治理體系和治理能力現(xiàn)代化承接了我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)政治體制改革制度化、法治化趨勢(shì)，內(nèi)蘊(yùn)著全面深化改革中發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定作用的現(xiàn)實(shí)需要。

因此，治理體系與治理能力現(xiàn)代化的法治、制度論是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)在本性相一致的論述。同時(shí)，治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的法治、制度論也是從不同視角處理主體間以及主體與權(quán)力體系之間的關(guān)系問(wèn)題。法治論更多關(guān)注的是行為個(gè)體在治理過(guò)程中權(quán)力行使的界限，解決的是人與人之間互動(dòng)的空間問(wèn)題，而制度論突出的是治理主體進(jìn)入國(guó)家政治體制的規(guī)范問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力體系的開(kāi)放性、包容性。亨廷頓認(rèn)為，國(guó)家之間的區(qū)別不在于政府形式，而是政府的有效程度，其取決于政治參與政治制度化之間的張力。而制度論就是將多元主體參與國(guó)家政治生活制度化，形成多元互動(dòng)的局面，以此推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、治理主體現(xiàn)代化:黨、政府、民主黨派等

治理理論并不僅僅強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治，任何國(guó)家、社會(huì)要想實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，都要形成一定規(guī)則、規(guī)范以約束權(quán)力主體。弗朗西斯·福山認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的使命就是“對(duì)國(guó)家權(quán)力施加制約，把國(guó)家活動(dòng)引向它所服務(wù)的、人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下”[11]1。但治理更意味著利益多元化，主體參與意識(shí)的增強(qiáng)，因此，其與之前國(guó)家統(tǒng)管模式最大的不同就是建基于權(quán)力共享之上的多元主體參與，因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是形成多主體權(quán)力行使方式。這既反映了隨著社會(huì)發(fā)展，各種社會(huì)團(tuán)體、組織的政治功效意識(shí)增強(qiáng)，也意味著以公共性為特征的公權(quán)力回歸社會(huì)、公民的趨勢(shì)。從這個(gè)角度看，治理體系與治理能力現(xiàn)代化其實(shí)就是要?jiǎng)訂T、發(fā)動(dòng)社會(huì)多主體參與國(guó)家治理過(guò)程，增強(qiáng)國(guó)家治理的合法性與有效性。

現(xiàn)有研究中，一般將政府作為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主要主體，唐興軍、齊衛(wèi)平認(rèn)為，在現(xiàn)有政治體系下，政府既是公共權(quán)力的執(zhí)行者也是政策、制度的執(zhí)行者，同時(shí)還是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)者，因此，在國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中要轉(zhuǎn)變政府職能，將“促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治作為價(jià)值取向”，構(gòu)建“公民、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的治理型政府”[12]83。李軍鵬認(rèn)為，政府建設(shè)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和核心，推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求推進(jìn)“政府職能現(xiàn)代化、公共組織與政府結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化”，完善“現(xiàn)代政府制度體系、現(xiàn)代政府運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)代政府管理方式”[13]58。

按照治理理論，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是多元主體參與的規(guī)則之治，但這種模式容易因主體太多元而達(dá)不到治理目標(biāo)，產(chǎn)生治理失敗。這就是說(shuō)治理并不是全能的，治理也會(huì)出現(xiàn)治理失靈?？朔卫硎〉年P(guān)鍵是找到治理網(wǎng)絡(luò)的核心，毋庸置疑，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，黨要在治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)核心，從而實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。因此，推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是改變黨治國(guó)理政的方式、方法，這既保證了社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)主義現(xiàn)代化改革、發(fā)展與穩(wěn)定的大局，也適應(yīng)了治理體系與治理能力現(xiàn)代化對(duì)黨和國(guó)家的要求，是革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要。王海峰認(rèn)為，治理體系與治理能力現(xiàn)代化既是我國(guó)在現(xiàn)代化與民主化建設(shè)過(guò)程中的重要理論創(chuàng)新，也意味著對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力更大的挑戰(zhàn)，因此， 必須實(shí)現(xiàn)“黨的建設(shè)科學(xué)化、黨執(zhí)政的科學(xué)化和黨的治理能力現(xiàn)代化”[14]76。

從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求來(lái)看，二者強(qiáng)調(diào)的是治理體系化、現(xiàn)代化。體系化意味著治理機(jī)構(gòu)縱向的整體性、多樣化，從而使機(jī)構(gòu)內(nèi)部各個(gè)層次互相配合、互相影響;現(xiàn)代化則是一種歷時(shí)維度，強(qiáng)調(diào)治理方式、方法轉(zhuǎn)變，力圖實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享層次上的善治。因此，體系化與現(xiàn)代化的治理體系與治理能力的核心是多元參與的規(guī)則之治。這就要求，現(xiàn)階段的治理主體不能僅局限于黨和國(guó)家，還要調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體。民主黨派是我國(guó)社會(huì)主義民主政治參與的重要組成部分，其界別類型豐富，本身代表著不同利益群體，發(fā)揮著參政議政、民主協(xié)商的重要功能。而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度，在推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，一方面要拓寬民主黨派的政治參與范圍，推進(jìn)政治協(xié)商廣泛、多層、制度化發(fā)展，鼓勵(lì)他們就國(guó)家大政方針建言獻(xiàn)策，真正發(fā)揮代表、協(xié)商功能；另一方面要深刻認(rèn)識(shí)各級(jí)政協(xié)會(huì)議既是民主黨派參政議政的平臺(tái)，更是我們黨和國(guó)家凝聚人心、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這就要求，在推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，在堅(jiān)持國(guó)家基本制度、政策的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商多樣性與一致性統(tǒng)一。

王學(xué)儉認(rèn)為，協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要組成部分，要在治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵在于認(rèn)清協(xié)商民主內(nèi)涵的雙重意味，即制度建構(gòu)與制度認(rèn)同。因此，“在協(xié)商民主制度化過(guò)程中既要進(jìn)行黨內(nèi)協(xié)商、政治協(xié)商、行政協(xié)商和社會(huì)協(xié)商的程序性機(jī)制建構(gòu)，也要通過(guò)構(gòu)建參與型政治文化、增強(qiáng)協(xié)商民主制度權(quán)威和發(fā)揮人民政協(xié)示范效應(yīng)，加強(qiáng)協(xié)商民主制度的認(rèn)同與內(nèi)化”[15]56。

從治理主體角度論述治理體系化、現(xiàn)代化，實(shí)際上是治理體系與治理能力的法治本質(zhì)論與制度本質(zhì)論的延伸，二者是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、形式與執(zhí)行的統(tǒng)一。分開(kāi)來(lái)看，法治不能停留在文本意義上靜態(tài)的法治，法治實(shí)行的關(guān)鍵是要在公權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中貫穿法治的思維方式與方法。因此，法治視野下的治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是靜態(tài)法治文本與動(dòng)態(tài)法治過(guò)程的統(tǒng)一。在當(dāng)前我國(guó)已基本建成完善的中國(guó)特色法律體系前提下，當(dāng)務(wù)之急就是增強(qiáng)公權(quán)力掌握者的法治意識(shí)，真正在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化。而治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度本質(zhì)論，是現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì)與要求?，F(xiàn)代化是一個(gè)內(nèi)涵深刻的政治意蘊(yùn)，但現(xiàn)代化從政治發(fā)展的角度來(lái)看，實(shí)際上意味著政治參與的擴(kuò)大化、政治權(quán)威的理性化以及結(jié)構(gòu)的分化。而“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”[16]31，這就要求治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中要形成完善的政治參與制度，這在多元主體社會(huì)參與意識(shí)高漲的現(xiàn)代政治背景中尤為重要。

因此，要以開(kāi)放性、公開(kāi)性、服務(wù)性精神推進(jìn)政治體制改革，建設(shè)服務(wù)政府、有效政府，加強(qiáng)黨自身建設(shè)的科學(xué)性、民主性，向建設(shè)世界上最偉大政黨的目標(biāo)前進(jìn)。同時(shí)完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，發(fā)揮民主聯(lián)盟的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用，使其更好服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)大局。

三、治理目標(biāo)：善治

作為一種國(guó)家治理模式的新范式，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與之前的統(tǒng)管模式具有完全不同的內(nèi)在價(jià)值屬性。建國(guó)后，為了在有限時(shí)間內(nèi)完成國(guó)家建構(gòu)、社會(huì)整合的政治使命，黨和國(guó)家通過(guò)取消社會(huì)與國(guó)家界分的方式，采用了全能主義的國(guó)家治理模式，以利益資源壟斷為后盾，在城市與農(nóng)村分別實(shí)行單位制、公社制的形式進(jìn)行資源分配、提取，從而使這個(gè)時(shí)期的國(guó)家治理模式帶有一種濃厚的政治色彩，即一切個(gè)體與集體都要服從于國(guó)家，政治權(quán)力的目的首先是滿足國(guó)家需要，具有典型的國(guó)家中心主義色彩。改革開(kāi)放后，由于把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在國(guó)家發(fā)展的中心位置，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也使得社會(huì)各利益主體紛紛涌現(xiàn)，一定程度上解放了原先被國(guó)家束縛的社會(huì)，釋放了社會(huì)發(fā)展活力，這使得權(quán)力運(yùn)行的邏輯從自上而下的國(guó)家中心主義向社會(huì)的方向轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)了社會(huì)中心主義的治理模式，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家存在的目的是為了更好滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，國(guó)家是社會(huì)利益得以實(shí)現(xiàn)的保證，而社會(huì)是聯(lián)系國(guó)家與公民的根基與紐帶。但無(wú)論是國(guó)家中心主義還是強(qiáng)調(diào)社會(huì)優(yōu)于國(guó)家的治理模式，其實(shí)質(zhì)都是一種片面、簡(jiǎn)單的二元對(duì)立模式，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的控制與服從關(guān)系，而沒(méi)有看到二者之間具有內(nèi)在深刻一致性，從而割裂了國(guó)家與社會(huì)間的聯(lián)系。這就造成了建國(guó)后，一元化領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)主義危害，典型表現(xiàn)形式就是文革，國(guó)家主義肆意踐踏人權(quán)，人民生產(chǎn)與生活得不到應(yīng)有保障；改革開(kāi)放后，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民覺(jué)悟提升所帶來(lái)的并不是社會(huì)的有序發(fā)展，反而是一個(gè)充滿群眾運(yùn)動(dòng)與利益分化的斷裂型社會(huì)。因此，黨十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是為了從根本上杜絕國(guó)家中心主義或社會(huì)中心的弊病，建立起一個(gè)真正良好有序的國(guó)家治理模式。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出既是對(duì)前期國(guó)家中心主義的矯正，也試圖從制度與體制入手解決社會(huì)中心主義過(guò)分強(qiáng)調(diào)參與權(quán)利的傾向，通過(guò)治理體系制度化、法治化，為社會(huì)多元主體政治參與提供制度化渠道，推動(dòng)國(guó)家治理科學(xué)化、民主化。而這樣一種體系化、現(xiàn)代化國(guó)家治理模式，實(shí)際上打破了國(guó)家與社會(huì)截然對(duì)立的二元主義模式，嘗試從拓寬參政渠道入手，將社會(huì)多元主體的權(quán)利需求納入國(guó)家公權(quán)力議程范圍，使公權(quán)力深深扎根于人民生產(chǎn)、生活實(shí)際，而這實(shí)際上一方面使得公民權(quán)利真正通過(guò)制度化的公權(quán)力得到保障，為多元主體找到一條進(jìn)入國(guó)家政治生活的方式與方法；從另一個(gè)方面看，公權(quán)力扎根于人民的現(xiàn)實(shí)利益需要，也在無(wú)形中明確了權(quán)力與人民之間的關(guān)系，權(quán)力產(chǎn)生來(lái)源于人民的現(xiàn)實(shí)需要，權(quán)力的目標(biāo)也是為滿足人民利益，權(quán)力行使要在保證人民權(quán)利基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人利益統(tǒng)一，從而增強(qiáng)公權(quán)力的責(zé)任性與回應(yīng)性。由此可以得出，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要在溝通國(guó)家、社會(huì)的基礎(chǔ)上突破之前的權(quán)力政治性與效率主義，實(shí)現(xiàn)治理的最高目標(biāo)“善治”，它力圖在國(guó)家與社會(huì)之間尋找一種平衡點(diǎn)，使得公共利益最大化，“善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[17]40。

楊冠瓊認(rèn)為：“國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是國(guó)家治理體系與其面臨的公共問(wèn)題之間的不斷契合過(guò)程。作為化解公共問(wèn)題的工具，國(guó)家治理體系與其面臨的公共問(wèn)題復(fù)雜性的契合度越高，國(guó)家治理能力越大?！盵18]15公共問(wèn)題實(shí)際上就是指社會(huì)多元群體賴以關(guān)心、關(guān)注的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，這種問(wèn)題的公共性要求治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)必須以社會(huì)公共利益為目標(biāo)，滿足人民對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)要求，這實(shí)際上從問(wèn)題產(chǎn)生這一角度指出了以公共利益為依歸的善治是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。而治理體系與治理能力現(xiàn)代化在實(shí)際運(yùn)行中，是價(jià)值、制度與能力的統(tǒng)一。價(jià)值屬性是制度與能力的內(nèi)在屬性，而制度與能力則是價(jià)值的外在表現(xiàn)形式，而這種價(jià)值是多重屬性的統(tǒng)一，即“國(guó)家治理的目標(biāo)價(jià)值是追求善治，國(guó)家治理的秩序價(jià)值是追求規(guī)則公平，國(guó)家治理的邊界價(jià)值是追求權(quán)力的有限與法治化”[19]252。

毋庸置疑，無(wú)論是秩序價(jià)值還是邊界價(jià)值，都服從與服務(wù)于國(guó)家治理的目標(biāo)價(jià)值即善治，并且規(guī)則的公平、權(quán)力行使的有限性與法治性實(shí)際上都是善治內(nèi)涵的要求，三者是有機(jī)聯(lián)系的整體。

從善治這一目標(biāo)角度論述治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實(shí)際上是從價(jià)值屬性這一角度指出了全面深化改革的目的與歸宿。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)家、社會(huì)之間的聯(lián)系日益緊密，各種公共問(wèn)題層出不窮，并日益復(fù)雜、尖銳，這要求我們以體系化的角度看待這些公共問(wèn)題，找出這些問(wèn)題之間的聯(lián)系與紐帶，并嘗試以現(xiàn)代化的方式尋找有效的公共治理方式、方法，從而最大程度保證社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。并且，善治的治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也與法治、制度本質(zhì)論有內(nèi)在契合性，是深藏于法治與制度的內(nèi)在價(jià)值。法治的目的是通過(guò)建立良法之治，從而規(guī)范權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系進(jìn)而達(dá)到公共利益最大化，而制度論則是為了在國(guó)家與社會(huì)之間打造政治參與渠道，從而實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)商治理，這種制度化的治理體系與治理能力現(xiàn)代化的最終歸宿也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

四、評(píng)述

治理理論在2000年左右被介紹到我國(guó)，隨之作為一種國(guó)家—社會(huì)治理理論的新范式在中國(guó)產(chǎn)生了熱議。伴隨理論的產(chǎn)生、引入以及應(yīng)用，國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了關(guān)于治理適應(yīng)性分析，即將一種從西方產(chǎn)生的理論完全應(yīng)用于中國(guó)社會(huì)是否符合嚴(yán)格的學(xué)術(shù)要求[20]。

治理理論產(chǎn)生于西方，作為一種彌補(bǔ)國(guó)家與市場(chǎng)作為單一管制主體在管理過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的替代性方案，其目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理過(guò)程中國(guó)家、社會(huì)的最大利益，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)多元主體之間的互動(dòng)，打破了以往單一主體在國(guó)家治理過(guò)程中的地位與作用，通過(guò)構(gòu)建治理的網(wǎng)狀化結(jié)構(gòu)消解權(quán)威的意義，實(shí)際上是一種強(qiáng)調(diào)多元參與、互動(dòng)的網(wǎng)狀化結(jié)構(gòu)，因此被視為一種新理論范式。但必須指出的是，這種國(guó)家—社會(huì)的理論范式，由于更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)多主體的參與治理，實(shí)際上消解了原先的國(guó)家絕對(duì)主權(quán)。郁建興等認(rèn)為，治理理論“試圖全面消解現(xiàn)代性的絕對(duì)主權(quán)觀念,從而表現(xiàn)出較明顯的后現(xiàn)代性傾向”[21]5，因此，治理理論具有濃厚的西方中心主義色彩，強(qiáng)調(diào)權(quán)威的消解以及多中心的網(wǎng)狀化結(jié)構(gòu)。

但更要看到的是，西方治理理論隱含的兩個(gè)前提條件：一個(gè)是以代議制為為核心的民主政治體制；一個(gè)是國(guó)家與社會(huì)的二元分離。這是因?yàn)?，西方治理理論一方面是為了彌補(bǔ)國(guó)家治理的不足，這種不足主要體現(xiàn)在代議制民主的弊病。代議制民主通過(guò)程序上的選舉解決了直接民主無(wú)法在大國(guó)得以實(shí)現(xiàn)的不足，從而使得人民主權(quán)真正得以落實(shí)，但是代議制民主將人們的政治參與局限在定期選舉上，實(shí)際上限制了人民參與的范圍，從而消解了民主的參與性，使得代議制民主成為精英政治的產(chǎn)物。而治理理論的產(chǎn)生，實(shí)際上解決的就是傳統(tǒng)代議制民主的精英主義傾向，在西方代議制民主制度框架內(nèi)通過(guò)多元主體直接參與治理過(guò)程，溝通國(guó)家政權(quán)與社會(huì)之間的聯(lián)系，從而恢復(fù)代議制民主的人民性，因此，這一理論內(nèi)含的前提就是西方代議制民主體制；另一方面，治理理論要形成社會(huì)多元主體參與局面，就必須首先在現(xiàn)實(shí)世界里存在一個(gè)以公共利益為依歸的市民社會(huì)，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的自我發(fā)展，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)秩序逐漸形成了一個(gè)穩(wěn)定的市民社會(huì)，而這也構(gòu)成治理理論存在的前提。

通過(guò)回顧治理理論的內(nèi)涵及產(chǎn)生過(guò)程，我們清晰看到，治理理論具有西方中心主義色彩，這警示我們治理理論在中國(guó)生根、發(fā)芽必須適應(yīng)中國(guó)國(guó)情。換句話說(shuō)，在當(dāng)前推進(jìn)治理體系治理能力與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，我們要深刻意識(shí)到自己是一個(gè)后發(fā)的發(fā)展中國(guó)家，不能超越現(xiàn)有發(fā)展階段而去盲目追求治理現(xiàn)代化，要在順應(yīng)世界治理變革的同時(shí)，注意平衡好治理理論現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性。這就是胡偉所認(rèn)為的，“在中國(guó)，目前最需要的不是破除現(xiàn)代性，直接按照國(guó)際上的治理概念進(jìn)入到后現(xiàn)代，而是要解決現(xiàn)代性的問(wèn)題”[22]2。因此，治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展，從國(guó)家建構(gòu)、政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代性出發(fā)，融合后現(xiàn)代性的社會(huì)多元主體需要，通過(guò)權(quán)力規(guī)范化和制度體系化深化全面改革的總目標(biāo)。

還需要注意的是，治理理論從20世紀(jì)90年代產(chǎn)生、發(fā)展到現(xiàn)在，無(wú)論在西方還是在中國(guó)都引起學(xué)術(shù)界廣泛討論，這一理論已經(jīng)成為具有自足性、內(nèi)涵豐富的學(xué)術(shù)資源。作為一種新的治理范式，它在內(nèi)涵、主體以及善治目標(biāo)上具有強(qiáng)大的理論解釋能力，這就導(dǎo)致了以治理理論去研究時(shí)下治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，往往會(huì)陷入治理理論的窠臼中，表現(xiàn)出一種理論嵌套的簡(jiǎn)單主義，從而消解治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為黨和國(guó)家新時(shí)期新論斷的理論意義，導(dǎo)致研究中出現(xiàn)理論錯(cuò)位和研究焦點(diǎn)模糊的問(wèn)題。因此，在研究治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，一方面要吸收、借鑒治理理論的學(xué)術(shù)資源；另一方面要結(jié)合我國(guó)國(guó)情需要，突出我國(guó)社會(huì)發(fā)展的特殊性。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。”[23]這提醒我們治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)既要考慮到國(guó)家治理的普遍性問(wèn)題，也要立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情。理論研究要體現(xiàn)中國(guó)特點(diǎn)，符合中國(guó)特色，照顧中國(guó)關(guān)切。

在當(dāng)前的研究中，以治理理論去闡釋治理體系與治理能力現(xiàn)代化，從語(yǔ)詞上分析，也僅僅是把國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的“治理”當(dāng)作動(dòng)詞使用，因此強(qiáng)調(diào)的是治理過(guò)程、目的與主體。而如果將這里的“治理”看作一個(gè)形容詞，那么治理體系與治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是體系化與能力現(xiàn)代化，突出的是政治發(fā)展的整體化、一體化，內(nèi)含的是對(duì)國(guó)家治理方式、方法的深刻變革，既從頂層設(shè)計(jì)的角度指出了治理的體系化，也從基礎(chǔ)能力出發(fā)，看到了政治治理能力從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的變化，體現(xiàn)了整體性、動(dòng)態(tài)性統(tǒng)一。而這種頂層設(shè)計(jì)的體系化與基礎(chǔ)能力現(xiàn)代化無(wú)疑更符合中國(guó)當(dāng)代政治發(fā)展的國(guó)情需要。

現(xiàn)階段，以治理理論去推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須首先完成中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型，建構(gòu)起現(xiàn)代政黨、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代國(guó)家，推進(jìn)政治發(fā)展現(xiàn)代化，合理界定政府職能，建構(gòu)職能有限、權(quán)力有效的政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)政府的責(zé)任性與回應(yīng)性。而這種現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政黨建構(gòu)的關(guān)鍵就是健全權(quán)力運(yùn)行與制約監(jiān)督體制，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)建設(shè)，以法治思維與方式行使公共權(quán)力，促使公權(quán)力制度化、法治化，明確權(quán)力來(lái)源、性質(zhì)與權(quán)力行使規(guī)范，真正落實(shí)權(quán)力的人民性，最終形成“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究”的局面。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，要對(duì)治理的后現(xiàn)代性有清醒認(rèn)識(shí)，也就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致主體、利益多元的現(xiàn)實(shí)情況下，一方面要注意培養(yǎng)社會(huì)多元主體，并通過(guò)制度化方式吸納政治參與。因?yàn)槿绻卫碇黧w仍舊停留在黨和政府，那么治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)只是對(duì)之前統(tǒng)管模式的升級(jí)與改造，無(wú)非實(shí)現(xiàn)了公權(quán)力運(yùn)行的法治化、制度化，并沒(méi)有深刻意識(shí)到治理理論背后蘊(yùn)含著深刻的權(quán)力公共性。權(quán)力公共性不僅要求黨和國(guó)家為社會(huì)、人民提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，權(quán)力的公共性要求黨和國(guó)家要深刻意識(shí)到權(quán)力來(lái)源于人民，權(quán)力服務(wù)人民，所以權(quán)力使用的目的、途徑都只能是而且必須是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，那么最根本的做法就是創(chuàng)造方式、方法促進(jìn)人民參與政治生活，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系，這就要求治理體系與治理能力現(xiàn)代化要在實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享基礎(chǔ)上的社會(huì)多主體參與。

因此，要推動(dòng)社會(huì)多主體進(jìn)入國(guó)家治理過(guò)程并在其中發(fā)揮重要作用，才能形成真正意義上的治理體系與治理能力。這就要求黨和國(guó)家要以自覺(jué)、自愿方式，有力塑造一個(gè)以公共利益為依歸的市民社會(huì)，培育多元主體的政治參與意識(shí)。另一方面，在促進(jìn)社會(huì)多元主體以制度化的政治參與渠道進(jìn)入國(guó)家權(quán)力體系過(guò)程中，黨和國(guó)家要以綜合、平衡、有序的原則把握好政治參與政治制度化之間的關(guān)系，防止政治參與的溢出效應(yīng)，保證改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，從而更好推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

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2017-05-23

山東省高校人文社會(huì)科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“山東省社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制研究”(J16WA20)。

侯恩賓，男，山東泰安人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生；劉建文，女，山東濰坊人，山東理工大學(xué)法學(xué)院講師，管理學(xué)碩士。

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1672-0040(2017)05-0027-07

(責(zé)任編輯魯守博)