《基本法》與“一國兩制”實(shí)施的回顧與反思

陳弘毅

（香港大學(xué)法學(xué)院，香港）

《基本法》與“一國兩制”實(shí)施的回顧與反思

陳弘毅

（香港大學(xué)法學(xué)院，香港）

1990年由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》賦予了香港特區(qū)政府高度的自治權(quán)，同時中央政府也保留了若干重要的權(quán)力，以確保國家主權(quán)得以體現(xiàn)和在必要時得以行使。在香港特別行政區(qū)的政改或民主化過程中，中央政府和特區(qū)的行政和立法機(jī)構(gòu)都有其各自的角色，體現(xiàn)出“一國”和“兩制”、國家主權(quán)原則和香港特別行政區(qū)民主自治原則的某種平衡。但由于“一國兩制”中“兩制”的差異和潛在的矛盾，關(guān)于《基本法》的爭議也很激烈，“反對派”的立場與中央和“建制派”的立場迥異?！耙粐鴥芍啤钡牡缆啡绾纬晒Φ刈呦氯?，主要決定于“兩制”中的兩種不同政治體制和政治文化能否在“一國”的框架內(nèi)維持比較和諧的關(guān)系?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)的成功和“可持續(xù)發(fā)展”，有賴于在“一國”和“兩制”之間走出一條兼顧及平衡國家主權(quán)原則和特別行政區(qū)高度自治原則的中庸之道或中道，以達(dá)至香港繁榮穩(wěn)定的局面。

香港特別行政區(qū)基本法；一國兩制；主權(quán)；自治；民主；解釋；爭議

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》在1990年由全國人大通過，它是1997年香港回歸祖國后香港特別行政區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和其他制度的法律基礎(chǔ)?！痘痉ā凡捎玫暮诵母拍钍恰耙粐鴥芍啤盵1]，這個概念最初是由鄧小平先生在20世紀(jì)80年代初提出的[2]，我國政府在與英國就香港前途展開談判時便主張以此作為香港回歸祖國后香港的管治的基本方針政策，后來“一國兩制”的構(gòu)想便體現(xiàn)于中英兩國在1984年簽署的《關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》。1990年通過的《基本法》，便以國內(nèi)法的形式把《聯(lián)合聲明》的條文轉(zhuǎn)化為中華人民共和國的法律[3]。《基本法》乃根據(jù)我國的“八二憲法”第三十一條而制定，它體現(xiàn)了第三十一條的立法原意，就是在中國境內(nèi)設(shè)立一個或多個特別行政區(qū)①，其經(jīng)濟(jì)、社會以至政治體制可以有異于中國的主體區(qū)域（即中國內(nèi)地），也就是“一國兩制”的具高度創(chuàng)意的構(gòu)想。

現(xiàn)在到了2017年，距離《基本法》頒布已經(jīng)27年，《基本法》在香港特別行政區(qū)的實(shí)施也將近20年。在這個歷史性時刻，讓我們對《基本法》和“一國兩制”的基本構(gòu)想予以重溫和反思，并回顧《基本法》制定以來的一些重大爭議，從而吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為面對未來的挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備。

一、國家主權(quán)與高度自治

雖然《基本法》規(guī)定香港特別行政區(qū)在成立后保留其原有的資本主義制度和生活方式，但這并不是說香港在回歸祖國后所有方面都原封不動或一成不變。需要改變的其中一個重要方面便是香港的政治體制，因?yàn)橄愀墼瓉硎怯趁竦?，殖民地式的政治體制當(dāng)然不適用于作為中國的一個特別行政區(qū)的香港。于是《基本法》便為香港特別行政區(qū)設(shè)計(jì)了一套獨(dú)特的政治權(quán)力安排：一方面規(guī)劃香港特別行政區(qū)政府與中國中央政府的關(guān)系；另一方面規(guī)定香港特別行政區(qū)政府的行政、立法和司法等機(jī)關(guān)如何產(chǎn)生和運(yùn)作，以至特別行政區(qū)政府與居民的關(guān)系，包括居民的基本權(quán)利和自由的保障。

在處理中央和香港特別行政區(qū)政府的關(guān)系時，《基本法》特別重視“一國”與“兩制”的適當(dāng)平衡，亦即國家主權(quán)原則與特別行政區(qū)高度自治原則的適當(dāng)平衡。基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在1990年向全國人大說明《基本法》的草案時指出：“在基本法中既要規(guī)定體現(xiàn)國家統(tǒng)一和主權(quán)的內(nèi)容，又要照顧到香港的特殊情況，賦予特別行政區(qū)高度的自治權(quán)。”[4]我國已故憲法學(xué)學(xué)者許崇德教授也曾寫道：“維護(hù)國家主權(quán)與保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)相結(jié)合是中央與特別行政區(qū)關(guān)系的精髓[5]。”因此，我認(rèn)為《基本法》建基于兩個大原則：一是國家主權(quán)原則，另外便是特別行政區(qū)的高度自治原則。國家主權(quán)原則體現(xiàn)的是“一國兩制”中的“一國”，高度自治原則就反映“一國兩制”中的“兩制”。

更具體來說，《基本法》所規(guī)定的以下由中央政府機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力，反映出“一國兩制”中的“一國”和“國家主權(quán)”原則：（1）中央人民政府對香港特別行政區(qū)行政長官和主要官員的任命權(quán)（雖然行政長官在香港由選舉委員會選舉產(chǎn)生，或在日后由市民普選產(chǎn)生，但必須獲得中央的任命才能成為特首）；（2）中央人民政府有權(quán)管理香港的防務(wù)和外交事務(wù)；（3）全國人大常委會有權(quán)決定在香港實(shí)施某些有關(guān)國防、外交或其他不屬于香港自治范圍的全國性法律；（4）在某些情況下，全國人大常委會可否決它認(rèn)為是違反《基本法》的香港立法機(jī)關(guān)的立法；（5）全國人大常委會有權(quán)頒布對《基本法》的解釋；（6）全國人大有權(quán)修改《基本法》。

除了中央政府機(jī)構(gòu)有權(quán)就香港行使權(quán)力的以上情況以外，香港特別行政區(qū)政府對管治香港享有廣泛的權(quán)力，以下是其中比較重要的幾方面：（1）“港人治港”，香港特別行政區(qū)的行政、立法、司法等機(jī)關(guān)的職位均由本地人出任，中央不派官員擔(dān)任香港政府的職位（中央駐港機(jī)構(gòu)如中央政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室并不行使任何香港政府權(quán)力）；（2）香港特別行政區(qū)享有其行政管理權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)（包括司法獨(dú)立）和終審權(quán)；（3）香港財(cái)政獨(dú)立，不用向中央繳稅；（4）香港可發(fā)行港幣；（5）香港實(shí)行自己的出入境管制制度；（6）香港可簽發(fā)特區(qū)護(hù)照；（7）香港是獨(dú)立的關(guān)稅地區(qū)；（8）香港可在一定范圍內(nèi)處理其對外事務(wù)，包括以“中國香港”的名義參加有關(guān)國際組織和會議以及簽訂國際協(xié)議。

由此可見，《基本法》在處理中央政府機(jī)構(gòu)和香港特別行政區(qū)政府就香港的管治的權(quán)力安排時，賦予香港特區(qū)政府十分高度的自治權(quán)，但中央政府同時保留了若干重要的權(quán)力，以確保國家主權(quán)得以體現(xiàn)和在必要時得以行使。

二、香港的政制發(fā)展

在處理香港特別行政區(qū)政治體制的發(fā)展這個問題上，《基本法》和全國人大常委會的有關(guān)決定也體現(xiàn)了國家主權(quán)原則和自治原則。

《基本法》所規(guī)定的香港特別行政區(qū)政治體制不是靜態(tài)的，而是有其發(fā)展規(guī)律和方向的。《基本法》第四十五條規(guī)定，“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至”由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。第六十八條就立法會的產(chǎn)生辦法也有類似的規(guī)定，“最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”。

至于如何對現(xiàn)有的政治體制及其選舉安排進(jìn)行改革，以達(dá)到《基本法》規(guī)定的最終發(fā)展目標(biāo)，《基本法》附件一和附件二作出了規(guī)定。2004年，全國人大常委會對這些規(guī)定作出了解釋，建立了香港政治體制改革（“政改”）的“五部曲”的程序：（1）由特首就是否需要進(jìn)行政改向全國人大常委會提交報(bào)告；（2）全國人大常委會審議報(bào)告并作出決定；（3）特區(qū)政府向立法會提出政改的具體方案；（4）方案得到立法會以三分之二的多數(shù)通過及特首的同意；（5）方案由全國人大常委會批準(zhǔn)（關(guān)于特首選舉辦法的方案）或備案（關(guān)于立法會選舉辦法的方案）[6]。

由此可見，在香港特別行政區(qū)的政改或民主化過程中，中央政府和特區(qū)的行政和立法機(jī)構(gòu)都有其各自的角色，在有關(guān)角色和權(quán)能的設(shè)計(jì)上，體現(xiàn)出“一國”和“兩制”、國家主權(quán)原則和香港特別行政區(qū)民主自治原則的某種平衡。政改的啟動的建議權(quán)在香港特首，特首在咨詢香港民意后可向中央提交報(bào)告，建議在香港啟動政改的程序。決定是否啟動政改的權(quán)力屬于中央，人大常委會就特首的報(bào)告作出決定，便是決定是否啟動政改，以及這次政改的范圍和條件。至于政改最后能否落實(shí)，便要看特區(qū)政府提出的政改方案的具體內(nèi)容，以及這個方案能否在香港立法會獲得三分之二的多數(shù)票的支持通過。政改能否實(shí)行并不是中央或特區(qū)單方面可以決定的，它有賴于雙方的配合和合作。這便是國家主權(quán)原則和自治原則的平衡。大致來說，“一國兩制”的成功實(shí)施，有賴于“一國”和“兩制”之間的適當(dāng)平衡。

三、《基本法》頒布以來的重大爭議

《基本法》是香港特別行政區(qū)的根本大法，是特區(qū)的政制和法制的根基，是特區(qū)政府的權(quán)力來源，是特區(qū)法律的淵源，也是作為“子法”的所有香港本地立法的“母法”。但《基本法》不是一部憲法，因?yàn)橄愀鄄皇仟?dú)立的主權(quán)國家；在中華人民共和國的法律秩序中，《基本法》是一部“子法”，其“母法”則是《中華人民共和國憲法》。

我們可以把《基本法》理解為一部“憲法性”或“憲制性”的法律，因?yàn)樗P(guān)乎香港特別行政區(qū)的“憲制”，也就是特區(qū)政府機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)和權(quán)力、特區(qū)政府與中央的關(guān)系、特區(qū)政府與香港居民的關(guān)系、特區(qū)居民的人權(quán)與自由、特區(qū)的基本經(jīng)濟(jì)、社會及其他方面的制度和政策，以至特區(qū)在國際社會的參與以及其在國際層面處理對外事務(wù)的權(quán)限。

從世界各國及各地區(qū)的憲法和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，憲法和憲法性法律是政治成分很高的法律，它不像法律的其他部門法（如民商法、刑法、社會法等），其政治性較少。正因?yàn)閼椃ê蛻椃ㄐ苑傻恼涡?，所以它們的?shí)施和解釋所涉及的爭議通常特別重大，不單涉及其他部門法的實(shí)施和解釋時所遇到的較為技術(shù)性的法律解釋問題，也常常涉及不同的基本政治理念和政治思想的沖突的問題。這種情況在外國是常見的。在香港，由于“一國兩制”中“兩制”的差異和潛在的矛盾，關(guān)于《基本法》的爭議也很激烈，“反對派”的立場與中央和“建制派”的立場迥異。讓我們回顧《基本法》在1990年頒布以來的關(guān)于《基本法》的一些重大爭議。

1.彭定康的“政改”之爭?！痘痉ā吩?990年頒布后，雖然要等到1997年香港特別行政區(qū)成立時才正式實(shí)施，但在此以前《基本法》已經(jīng)開始發(fā)揮作用。這是因?yàn)樽詮?0世紀(jì)80年代中期以來，港英政府已經(jīng)接受中方提出的“銜接論”，就是說在香港（1997年前）的過渡時期，港英政府對香港原有政制所實(shí)行的改革必須與1997年香港特別行政區(qū)的政制相銜接，而后者將由《基本法》予以規(guī)劃。此外，1990年《基本法》制定時，中英兩國已經(jīng)通過外交上的通信就香港回歸時立法機(jī)關(guān)的“直通車”安排達(dá)成共識，即是說1995年香港立法局的選舉辦法將與1997年特區(qū)第一屆立法會的選舉辦法相同，以便1995年選出的議員可自動成為特區(qū)第一屆立法會的議員。

1992年，新任港督彭定康在沒有事先咨詢中方的情況下，提出激進(jìn)的“政改”方案，建議在1995年立法局選舉安排上大幅度改變香港原有的“功能界別”選舉制度?！痘痉ā分贫〞r雖然規(guī)定特區(qū)立法會將像1990年時的立法局一樣，設(shè)有功能團(tuán)體選舉的議席，但這是指原有的或類似原有的功能組別選舉，而非彭督建議的、性質(zhì)與原有功能團(tuán)體大為不同的所謂“新九組”功能組別。因此，中方指出彭督建議的政改方案是違反《基本法》及1990年中英兩國已達(dá)成的關(guān)于“直通車”安排的共識和《聯(lián)合聲明》的精神的，絕對不能接受。另一方面，當(dāng)時的“民主派”卻大力支持彭督的政改方案，認(rèn)為它有助于香港的民主化。這便是《基本法》頒布后的首次重大爭議。

2.“臨時立法會”之爭。由于“直通車”安排被英方一手破壞，中方不得不“另起爐灶”，即在1997年香港回歸時另外設(shè)立“臨時立法會”，并在其后一年內(nèi)選舉產(chǎn)生第一屆立法會。由于《基本法》以及相關(guān)的人大決定沒有提到可以設(shè)立臨時立法會，所以“反對派”聲稱臨立會的設(shè)立是違憲（違反《基本法》）的，并大肆抨擊。但是，臨立會的設(shè)立是為勢所迫的，在《基本法》制定時原意是采用“直通車”安排，該安排既然無法運(yùn)作，則以臨立會作為應(yīng)急措施，避免香港回歸時出現(xiàn)立法真空，其實(shí)是符合《基本法》所希望達(dá)至的順利過渡的。設(shè)立臨立會的合理性和合憲性，最終在訴訟中得到香港終審法院的確認(rèn)（1999年的《吳嘉玲案》）。

3.“人大釋法”之爭。雖然《吳嘉玲案》肯定了臨立會的法理地位，但該案對于港人在內(nèi)地所生子女的居港權(quán)的擴(kuò)大解釋，卻導(dǎo)致《基本法》實(shí)施后首次的“人大釋法”。香港終審法院在1999年1月判決《吳嘉玲案》和《陳錦雅案》后，特區(qū)政府估計(jì)如果該等判決對《基本法》有關(guān)條文的解釋是對的話，則在未來十年將有160多萬內(nèi)地居民有權(quán)陸續(xù)來港行使其居留權(quán)，這對香港來說將構(gòu)成難以承受的人口壓力。香港終審法院對有關(guān)條文的解釋是有爭議性的，例如曾審訊本案的高等法院上訴法庭以至特區(qū)籌委會對有關(guān)條文便有截然不同的解釋。最后，特首董建華把有關(guān)《基本法》解釋問題提請全國人大常委會解釋。常委會在1999年6月行使我國《憲法》和香港《基本法》第一百五十八條所賦予它的權(quán)力，對《基本法》的有關(guān)條款進(jìn)行解釋[7]，糾正了香港終審法院對有關(guān)條文的錯誤理解。

“反對派”猛烈批評這次人大釋法，認(rèn)為《基本法》第一百五十八條只規(guī)定了香港終審法院提請人大釋法的情況，所以特首無權(quán)提請釋法，又指人大釋法有損香港的法治、司法獨(dú)立和人權(quán)保障[8]。但正如香港終審法院在1999年底的《劉港榕案》所指出，全國人大常委會解釋《基本法》的權(quán)力的行使，不局限于香港終審法院提請釋法的情況。人大常委會在它認(rèn)為有需要時頒布對《基本法》的解釋，這是它憲制性的權(quán)力。1999年的人大釋法不但有其法理依據(jù)，而且符合廣大香港市民的利益。因?yàn)槿绻愀劢K審法院對《基本法》的理解有所偏差，而它的相關(guān)判決對香港社會整體造成不利的影響，那么由人大常委會行使它的釋法權(quán)予以糾正，其實(shí)是有利于港人的。此外，必須留意，1999年的釋法并沒有在推翻香港終審法院就有關(guān)案件的裁決或案中勝訴的當(dāng)事人根據(jù)香港終院判決所取得的權(quán)益，它只對香港法院日后處理的案件有約束力。

4.“二十三條”立法之爭?！痘痉ā返诙龡l要求特區(qū)立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機(jī)密等行為，并禁止外國政治組織在香港進(jìn)行政治活動、禁止香港政治組織與外國政治組織聯(lián)系。在港英時代，香港法律中已有關(guān)于叛國、煽動叛亂、保障官方機(jī)密的規(guī)定，但沒有處理分裂國家和顛覆的問題。1997年回歸時，臨時立法會已修訂原有《社團(tuán)條例》和《公司條例》，處理上述關(guān)于外國政治組織的問題。2003年，特區(qū)政府向立法會提出《國家安全（立法條文）條例草案》，建議修改若干原有法律，并設(shè)立分裂國家和顛覆等新的罪名，以實(shí)施《基本法》第二十三條。特區(qū)政府強(qiáng)調(diào)，草案的內(nèi)容符合國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，草案中的叛國、顛覆和分裂國家罪都限于以戰(zhàn)爭、嚴(yán)重暴力或恐怖活動作為手段以達(dá)成其目標(biāo)的情況，而煽動叛亂則限于煽動他人進(jìn)行上述叛國、顛覆或分裂國家等活動或進(jìn)行嚴(yán)重危害中華人民共和國的穩(wěn)定的暴亂。草案中最具爭議性的，包括其中有條文授權(quán)特區(qū)政府取締從屬于危害國家安全的內(nèi)地社團(tuán)組織的香港社團(tuán)[9]。

“反對派”對《基本法》第二十三條立法建議的大力反對，導(dǎo)致了2003年的“七一大游行”。其后，部分“建制派”議員建議政府押后表決該法案，特區(qū)政府后來暫緩就第二十三條立法。此后，“反對派”不時在其言論中制造市民對第二十三條立法的恐懼。其實(shí)，市民應(yīng)客觀了解2003年的立法建議的內(nèi)容，并認(rèn)識到第二十三條的原意是授權(quán)香港自行訂立符合人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)的國家安全立法。

5.“特首普選”之爭。2007年，全國人大常委會根據(jù)上述2004年的釋法所確立的政改“五部曲”程序，訂出香港可于2017年實(shí)現(xiàn)行政長官的普選，并可在其后實(shí)現(xiàn)立法會全部議席的普選的這個時間表[10]。2014年8月31日，常委會又根據(jù)此“五部曲”程序作出決定（“八三一決定”），確認(rèn)香港特首可于2017年由普選產(chǎn)生，然后由中央任命，并根據(jù)《基本法》第四十五條規(guī)定特首候選人的提名安排[11]。2015年4月，特區(qū)政府進(jìn)行“五部曲”程序的第三步，提出具體普選方案，交立法會表決。

“反對派”議員大力反對人大常委會的“八三一決定”，并最終于2015年6月18日在立法會否決政府提出的普選方案。然而他們批評中央政府背信棄義、不讓香港實(shí)現(xiàn)符合“國際標(biāo)準(zhǔn)”的“真普選”，這個指控是難以成立的。中英《聯(lián)合聲明》只規(guī)定特首“通過選舉或協(xié)商產(chǎn)生”后由中央任命，并沒有規(guī)定要普選產(chǎn)生特首?！痘痉ā返谒氖鍡l規(guī)定特首的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港的“實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)?！薄鞍巳粵Q定”中的候選人提名安排，符合第四十五條的規(guī)定。反而“反對派”要求的“公民提名”、“政黨提名”，并非第四十五條規(guī)定的特首普選提名安排?！胺磳ε伞闭J(rèn)為“八三一決定”違反《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第二十五條關(guān)于普選的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，但正如特區(qū)政府一再指出，在港英時代英國從未將該條文全面適用于香港，因此，該條文在回歸后對香港是不具約束力的。

6.立法會議員“宣誓風(fēng)波”的爭議。2016年9月，香港特別行政區(qū)第五屆立法會選舉產(chǎn)生，10月12日，立法會其中兩位剛當(dāng)選的、屬于新政黨“青年新政”的議員在其就職宣誓時展示主張“港獨(dú)”的標(biāo)語并作出辱華言行，其宣誓無效，然而立法會主席準(zhǔn)許并安排他們在立法會的下一次（在10月19日舉行的）會議重新進(jìn)行宣誓。10月18日，香港行政長官及律政司司長向法院提出針對立法會主席的決定的司法復(fù)核訴訟，并要求法院根據(jù)《宣誓及聲明條例》第二十一條和《立法會條例》第七十三條裁定，該兩名議員已因違反就職宣誓的法定要求而喪失其議員資格。高等法院原訟庭即時批出司法復(fù)核申請的許可，但同時拒絕原告人所申請的臨時禁制令?！胺磳ε伞比耸看罅εu政府提出的司法復(fù)核訴訟干預(yù)立法會的運(yùn)作有違“三權(quán)分立”原則；而支持政府的行動的論者指出，立法會議員是否喪失其資格不是立法會的內(nèi)部事務(wù)，理應(yīng)由法院處理。

在10月19日的立法會會議上，過半數(shù)議員在該兩位議員準(zhǔn)備宣誓時離開會場以示抗議，立法會因法定人數(shù)不足而流會，兩位議員未能宣誓。10月25日，立法會主席在考慮了立法會多數(shù)議員的意見后，決定在高等法院原訟庭就本案作出判決前，暫不安排兩位議員重新宣誓。11月3日，法院就本案進(jìn)行了為期一天的聆訊，押后頒布裁決。11月4日，全國人大常委會公布已將對香港《基本法》第一百零四條的解釋案列入議事日程。11月7日，第12屆全國人大常委會為期一周的第24次會議結(jié)束，通過并公布常委會關(guān)于《基本法》第一百零四條的解釋。11月15日，高等法院原訟庭就“宣誓案”作出判決，裁定兩位議員在10月12日因拒絕作出法律要求的宣誓而喪失其議員資格②。

正如以往每次人大釋法一樣，“反對派”對本次人大釋法大肆抨擊，認(rèn)為它是對于香港司法獨(dú)立、法院獨(dú)立行使審判權(quán)的粗暴干預(yù)；一些法律界人士更組織了1999年以來的第四次“靜默游行”，以示抗議。但正如人大法工委副主任張榮順就釋法草案向人大常委會作出的說明中指出，由于香港社會以至立法會內(nèi)部對有關(guān)宣誓問題“產(chǎn)生了意見分歧和爭議，并由此影響到立法會的正常運(yùn)作”，而且有需要“打擊和遏制‘港獨(dú)’活動”，因此進(jìn)行是次人大釋法，對《基本法》第一百零四條的就職宣誓要求進(jìn)行解釋。根據(jù)《基本法》第一百五十八條，全國人大常委會及香港法院兩者均享有解釋《基本法》的權(quán)力，如案件涉及《基本法》中關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款，則香港終審法院在判案前必須提請常委會解釋?！痘痉ā返谝话倭闼臈l乃涉及中央與特區(qū)的關(guān)系，本應(yīng)由人大常委會解釋，故是次釋法可理解為人大常委會為了盡快恢復(fù)香港立法會的正常秩序而在案件終審階段以前提早行使其解釋權(quán)，一方面為法院提供指引，另一方面為就職宣誓的要求建立長遠(yuǎn)適用的規(guī)則。

四、“一國兩制”的前路

《基本法》頒布以來，雖然關(guān)于《基本法》的爭議不斷，但廣大香港市民風(fēng)雨同路，同舟共濟(jì)，成為“一國兩制”下的一個命運(yùn)共同體?！痘痉ā返幕居靡馐敲篮玫?，其基本設(shè)計(jì)是正確的，中央對香港的“一國兩制”舉措是善意的。但由于“反對派”單方面的不信任，部分“反對派”人士的敵視和“妖魔化”心態(tài)，也給“一國兩制”的前途蒙上陰影。

《基本法》和“一國兩制”背后有一個重要的概念，就是中國內(nèi)地和香港特別行政區(qū)“雙贏”。我們可以從鄧小平先生的這段話了解到這點(diǎn)，鄧小平先生說：“對香港的政策，我們承諾了1997年以后50年不變，……為什么說50年不變？這是有根據(jù)的，不只是為了安定香港的人心，而是考慮到香港的繁榮和穩(wěn)定同中國的發(fā)展戰(zhàn)略有著密切的關(guān)聯(lián)?！盵2]（P63-64）所以，“一國兩制”的設(shè)計(jì)，原意是實(shí)現(xiàn)“兩制”之間的一種互惠互利的“雙贏”安排。也就是說，由于香港原有的資本主義經(jīng)濟(jì)制度、法律制度和其他社會制度和政策是有利于香港的繁榮安定的，所以在1997年后維持這些原有制度，既有利于維持香港的繁榮安定，又能使香港對中國內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)，這便是香港和中國內(nèi)地的“雙贏”。

但是值得留意的是，“一國兩制”是20世紀(jì)80年代形成的理念，當(dāng)時中國內(nèi)地還處于“文革”浩劫后“改革開放”的初期，當(dāng)時在中國內(nèi)地實(shí)行的社會主義與香港的資本主義有天壤之別，香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平也遠(yuǎn)超于中國內(nèi)地。今天，中國內(nèi)地已經(jīng)轉(zhuǎn)化為社會主義市場經(jīng)濟(jì)，成為世界上數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，“一國兩制”中“兩制”的差異主要已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)上的差異，而是政治體制和政治文化上的差異。香港特別行政區(qū)與中國內(nèi)地的不同的政治體制和政治文化，如何能在“一國”的框架內(nèi)維持和諧的關(guān)系，互相尊重和互相接受，這便是“一國兩制”的實(shí)踐在現(xiàn)階段面對的重要課題。

筆者認(rèn)為“一國兩制”1997年后在香港的實(shí)踐，到目前為止大致上是成功的。但在未來，“一國兩制”的路如何順利和成功地走下去，主要決定于“兩制”的兩種不同政治體制和政治文化能否在“一國”的框架內(nèi)維持比較和諧的關(guān)系，而非互相對立和對抗。“一國兩制”的事業(yè)的成功和“可持續(xù)發(fā)展”，有賴于在“一國”和“兩制”之間走出一條兼顧及平衡國家主權(quán)原則和特別行政區(qū)高度自治原則的中庸之道或中道，以達(dá)至香港和祖國的雙贏的局面。但愿在未來的日子，香港社會能通過理性討論，就《基本法》的理解縮小分歧、凝聚共識，至少是求同存異、互諒互讓，從而找到“一國兩制”的光明前路。

注：

①除了1997年成立的香港特別行政區(qū)以外，澳門特別行政區(qū)也于1999年根據(jù)1993年由全國人大制定的《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》成立。

②《香港特別行政區(qū)行政長官及律政司司長訴立法會主席、梁頌恒、游蕙禎案》，HCAL 185/2016,HCMP 2819/2016,香港高等法院原訟法庭2016年11月15日的判決（見http://www.judiciary.gov.hk/chs/index/index.htm）；高等法院上訴法庭在2016年11月24-25日聆聽了該案的上訴，并在11月30日頒布其判詞，維持原判（CACV 224/ 2016）。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室編.一國兩制重要文獻(xiàn)選編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997.

[2]鄧小平.鄧小平論“一國兩制”[M].香港：三聯(lián)書店，2004.

[3]肖蔚云.一國兩制與香港基本法律制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，1990；王叔文.香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論（第三版）[M].北京：中國民主法制出版社、中共中央黨校出版社，2005.

[4]中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法及相關(guān)文件[M].香港：三聯(lián)書店，2007.53.

[5]許崇德.港澳基本法教程[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1994.92.

[6]全國人民代表大會常務(wù)委員會.關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋[R].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào).2004，（17）：44.

[7]全國人民代表大會常務(wù)委員會.關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)的解釋[R].中國人大，1999，（13）：7-8.

[8]佳日思等.居港權(quán)引發(fā)的憲法爭論[M].香港：香港大學(xué)出版社，2000.

[9]FuHualingetal.NationalSecurityandFundamental Freedoms:Hong Kong’s Article 23 under Scrutiny[M].Hong Kong University Press,2005.

[10]全國人民代表大會常務(wù)委員會.關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定[R].人大公報(bào)，2008，（1）.

[11]全國人民代表大會常務(wù)委員會.關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產(chǎn)生辦法的決定[R].新華社，2014-08-31.

【責(zé)任編輯：林莎】

Reflection upon the Implementation ofthe Basic Law of HKSARand the Policy of“One Country,Two Systems”

CHEN Hong-yi
(Law School of Hong Kong University,Hong Kong)

The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Regionpassed at National People’s Congress grants Hong Kong high degree of autonomy.At the same time,the central government retains some important powers to ensure the administration of Hong Kong is in accordance with the principles of state sovereignty and exercise the state sovereignty when necessary.In the political reform and democratization of HKSAR,the central government and the administrative and legislative branches of HKSAR play their own roles,revealing a balance between“one country”and“two systems”,between state sovereignty and the democratic autonomy of HKSAR.However,due to the differences and the underlying contradictions between the“two systems”,there have been very heated debates overthe Basic Law of HKSARin which the opposition’s position is completely different from that of the establishment.The successful implementation of“one country,two systems”policy depends on the harmonious relationship between the two different political systems and cultures rather than opposition to each other under the framework of“one country,two systems”.The success and sustainable implementation of“one country, two systems”policy depends on finding a middle ground between“one country”and“two systems”which balances the principle of state sovereignty and the high degree of autonomy of HKSAR so as to achieve a win-win situation for Hong Kong and mainland.

the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region;“one country,two systems”; sovereignty;autonomy;democracy;interpretation;dispute

D 676.58；D 909

A

1000－260X（2017）01-0031-06

2016-12-08

陳弘毅，香港大學(xué)法學(xué)院鄭陳蘭如基金憲法學(xué)教授，哈佛大學(xué)法學(xué)碩士，香港律師資格，全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會委員，主要從事憲法學(xué)、法理學(xué)研究。