淺談國(guó)際投資中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的適用

（華東政法大學(xué)，上海市 200042）

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資關(guān)系取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)用也日益廣泛和深入。目前我國(guó)諸多國(guó)際法學(xué)者對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則進(jìn)行了大量的研究、闡釋，使得我國(guó)法學(xué)界普遍接受了這一原則。研究用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的意義在于在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、國(guó)際爭(zhēng)端層出不窮的今天，利用其更加順利地解決國(guó)際爭(zhēng)端以維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。

【關(guān)鍵詞】用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)；華盛頓公約；卡爾沃主義；國(guó)際投資

在國(guó)際私人直接投資領(lǐng)域中，東道國(guó)和私人投資者之間的投資爭(zhēng)端，一向是國(guó)際法學(xué)界研究的重點(diǎn)。究其原因，主要是雙方在國(guó)際法上的地位不同，一般情況來(lái)說(shuō)，個(gè)人不是國(guó)際法的主體，無(wú)法平等地同東道國(guó)商討爭(zhēng)議的解決。因此，如何才能保證公平公正地解決投資爭(zhēng)端，往往是東道國(guó)和私人投資者雙方都最為關(guān)心的事項(xiàng)。出于自身利益的考慮，投資雙方往往都傾向于通過(guò)己方的司法途徑來(lái)解決爭(zhēng)端。例如，發(fā)展中國(guó)家曾基于屬地管轄原則，提出了“卡爾沃主義”，即主張所有的投資爭(zhēng)議，必須由其國(guó)內(nèi)的司法機(jī)關(guān)運(yùn)用其國(guó)內(nèi)的司法程序予以解決，無(wú)論是投資者母國(guó)還是國(guó)際社會(huì)，都無(wú)權(quán)處理爭(zhēng)端；而投資者母國(guó)（往往是發(fā)達(dá)國(guó)家）認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際法，基于屬地管轄權(quán)，東道國(guó)有權(quán)對(duì)投資爭(zhēng)端進(jìn)行處理，但是，基于屬人管轄原則，投資者母國(guó)對(duì)爭(zhēng)端也應(yīng)當(dāng)享有管轄權(quán)，也就是“外交保護(hù)”。最終，為了保護(hù)雙方的利益，保證國(guó)際投資的順利進(jìn)行，東道國(guó)和投資者母國(guó)都做了一定的讓步，規(guī)定投資者母國(guó)行使外交保護(hù)權(quán)，必須滿足兩個(gè)條件，即一方面投資者持續(xù)擁有母國(guó)的國(guó)籍；另一方面投資者已經(jīng)用盡東道國(guó)國(guó)內(nèi)的所有救濟(jì)而得不到公平的、合理的處理結(jié)果。這一措施也最終確立了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。

二戰(zhàn)后，國(guó)際社會(huì)在華盛頓公約確立的體制下創(chuàng)立了解決投資爭(zhēng)議國(guó)際中心（International Center for Settlement of Investment Dispute），簡(jiǎn)稱ICSID。該中心確立了一種有節(jié)制的仲裁機(jī)制，即東道國(guó)即使加入了華盛頓公約，也有權(quán)決定是否將相關(guān)爭(zhēng)議交由仲裁中心予以解決。

一、華盛頓公約體制下的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

（一）傳統(tǒng)國(guó)際法理論中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

《奧本海國(guó)際法》認(rèn)為：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)外國(guó)人的待遇不符合它的國(guó)際義務(wù)，但是仍然可以通過(guò)以后的行動(dòng)為該外國(guó)人提供所要求的待遇（或者同等待遇）時(shí)，國(guó)際法庭將不會(huì)受理代表該外國(guó)人提出的求償。除非該外國(guó)人已經(jīng)用盡有關(guān)國(guó)家內(nèi)可以利用的一切法律救濟(jì)方法，這是一項(xiàng)公認(rèn)的規(guī)則?！币簿褪钦f(shuō)，當(dāng)外國(guó)人和東道國(guó)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)該首先將爭(zhēng)議提交到東道國(guó)的行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，通過(guò)東道國(guó)的實(shí)體法和程序法來(lái)解決。在該外國(guó)人未用盡所有的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)之前，不能尋求自己母國(guó)的外交保護(hù)，也不能尋求國(guó)際救濟(jì)。

由此可以看出，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的含義主要有以下兩點(diǎn)：

（1）有效性：《奧本海國(guó)際法》認(rèn)為：“如果可以利用的救濟(jì)方法不適合國(guó)際求償?shù)膬?nèi)容，或者實(shí)際上已表明對(duì)于被指控的實(shí)效不發(fā)生實(shí)效，或者已清楚地確定在該案的情況下，訴諸較高的國(guó)內(nèi)當(dāng)局也不會(huì)有什么效果，那么，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)方法未用盡，并不妨礙求償?shù)奶岢觥薄?/p>

（2）充分性：第一，實(shí)質(zhì)上的充分性，即要求該外國(guó)人必須用盡其在東道國(guó)所有可能得到的救濟(jì)措施，包括地方和中央政府所有能采取的行政措施和司法審判，并拿到最終的判決結(jié)果。第二，程序上的充分性，即一方面要求該外國(guó)人正當(dāng)?shù)厥褂脰|道國(guó)國(guó)內(nèi)法中所有的訴訟程序上的救濟(jì)措施，如傳喚證人等；一方面要求該外國(guó)人在東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施中陳述了所有的論點(diǎn)和法律陳述而不能有所隱瞞。

（二）《華盛頓公約》中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的適用規(guī)則變?yōu)椤耙笮杳魇尽?/p>

《華盛頓公約》第26條規(guī)定：“除非另有規(guī)定，雙方同意根據(jù)本公約交付仲裁，應(yīng)該視為同意排除任何其他補(bǔ)救方法而交付上述仲裁。締約國(guó)可以要求用盡當(dāng)?shù)馗鞣N行政或者司法救濟(jì)方法，作為其同意根據(jù)本公約交付仲裁的一個(gè)條件。”由此可以得出，該第26條把用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則在傳統(tǒng)國(guó)際法當(dāng)中的適用情況“顛倒”過(guò)來(lái)，即成員方在沒(méi)有“明確要求”訴諸ICSID仲裁之前需要用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的話，視為成員方放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求。很顯然，這樣的規(guī)定在許多情況下將導(dǎo)致東道國(guó)的“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”得不到適用，將導(dǎo)致在東道國(guó)“稍有疏忽”的情況下即構(gòu)成“默示同意”放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求。

二、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則面臨的挑戰(zhàn)：岔路口條款

（一）“岔路口條款”的含義

在世界各國(guó)所簽訂的BITs（雙邊投資協(xié)定）中，有一種條款非常典型。這種條款規(guī)定，在有關(guān)爭(zhēng)端產(chǎn)生后，投資者必須在東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際仲裁之間作出選擇，一旦作出選擇，即為終局。也就是說(shuō)，投資者如果選擇了東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)，就不得就該爭(zhēng)端尋求國(guó)際仲裁；相應(yīng)地，如果選擇了國(guó)際仲裁，則不得再向東道國(guó)國(guó)內(nèi)尋求司法救濟(jì)。這種條款被形象地稱之為“岔路口條款”。究其原因，一方面是投資者和其母國(guó)不信任東道國(guó)國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)，認(rèn)為其判決會(huì)導(dǎo)致處理不公；另一方面是東道國(guó)希望將爭(zhēng)議在其力所能及的范圍內(nèi)予以解決，維護(hù)自身的國(guó)家利益。而為了平衡各方利益，保證爭(zhēng)端能夠順利地解決，只能由投資者自己做出決定，選擇由東道國(guó)國(guó)內(nèi)司法解決或是國(guó)際仲裁。

（二）“岔路口條款”的實(shí)踐

在國(guó)際私人直接投資領(lǐng)域，外國(guó)投資者往往既想獲得東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)，又想在東道國(guó)處理不妥時(shí)保留尋求國(guó)際仲裁的權(quán)利。投資者的這一想法，得到了ICSID仲裁庭的理解并在實(shí)踐中給予了支持。仲裁庭的支持表現(xiàn)在對(duì)“岔路口條款”觸發(fā)條件的認(rèn)定上。ICSID仲裁庭認(rèn)為，要適用“岔路口條款”，必須同時(shí)符合以下條件：

（1）爭(zhēng)端當(dāng)事人相同。例如，在杰尼案（Genin v. Estonia）中，仲裁庭認(rèn)為 EIB（創(chuàng)新銀行）作為一個(gè)法人同他的股東杰尼是兩個(gè)不同的訴訟主體，EIB 向愛(ài)沙利亞政府提起的訴訟不應(yīng)視作股東杰尼就“岔路口條款”作出了選擇向愛(ài)沙尼亞法院訴訟的結(jié)果。杰尼仍可以就此爭(zhēng)端再次作出選擇，無(wú)論是選擇向愛(ài)沙尼亞政府提起訴訟還是向 ICSID 仲裁庭申請(qǐng)仲裁，才會(huì)真正地觸發(fā)“岔路口條款”。

（2）國(guó)際仲裁爭(zhēng)端和東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)爭(zhēng)端相同。仲裁庭認(rèn)為，觸發(fā)“岔路口條款”必須要求國(guó)際仲裁爭(zhēng)端和東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)爭(zhēng)端相同。而在是否屬于相同爭(zhēng)端的認(rèn)定上，仲裁庭采取了嚴(yán)格主義。也即，如果基于東道國(guó)的同一行為，投資者既可以在東道國(guó)國(guó)內(nèi)訴東道國(guó)違反了投資者和東道國(guó)之間的特殊協(xié)議；而后又向仲裁庭訴稱東道國(guó)違反了其和投資者母國(guó)之間簽訂的雙邊投資協(xié)定。如此以來(lái)，“岔路口條款”實(shí)際上形同虛設(shè)，并無(wú)原先提高解決投資糾紛效率的作用。

三、我國(guó)在涉外投資爭(zhēng)端中關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的規(guī)定

（一）國(guó)內(nèi)法的規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法中關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的規(guī)定，主要是在《中華人民共和國(guó)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)合作勘探開(kāi)發(fā)自然資源法》中。這三部法律規(guī)定，凡是中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、中外合作勘探開(kāi)發(fā)自然資源的過(guò)程中對(duì)合同產(chǎn)生了爭(zhēng)議或糾紛，都只能依照上述法律的規(guī)定，向我國(guó)法院進(jìn)行訴訟。

（二）我國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定中的規(guī)定

我國(guó)和外國(guó)簽訂的BIT中普遍包含有用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的規(guī)定，主要有以下兩類：①要求用盡行政復(fù)議程序，如2002年“中國(guó)——科特迪瓦 BIT”中第9條第3款就規(guī)定：“締約雙方應(yīng)在將爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁程序之前，用盡該締約方的法律和法規(guī)所規(guī)定的國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序。”由于這一規(guī)定并未規(guī)定行政復(fù)議的行使期限，理論上就應(yīng)該依據(jù)《維也納條約法公約》的原則進(jìn)行解釋，即視為用盡我國(guó)國(guó)內(nèi)所有的行政復(fù)議程序；②要求一定期限內(nèi)的行政復(fù)議程序，從中國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定來(lái)看，這一期限一般是三個(gè)月，如中國(guó)——芬蘭BIT，中國(guó)——德國(guó)BIT中都規(guī)定了三個(gè)月的行政復(fù)議期限，如果在提交行政復(fù)議后三個(gè)月內(nèi)爭(zhēng)議仍然未得到解決，投資者才能向ICSID仲裁庭申請(qǐng)仲裁。

（三）我國(guó)加入的多邊投資協(xié)定中的規(guī)定

我國(guó)政府批準(zhǔn)加入的《華盛頓公約》規(guī)定，除非有特別約定，雙方提交中心管轄的仲裁案件，不得再提交其他任何程序解決，但是一方可以要求把首先用盡當(dāng)?shù)馗鞣N行政和司法補(bǔ)救辦法作為先決條件?？梢?jiàn)，一旦東道國(guó)同意將爭(zhēng)端上交到仲裁庭進(jìn)行仲裁，那就喪失了要求外國(guó)投資者用盡東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的權(quán)利。

四、對(duì)我國(guó)適用用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的若干建議

對(duì)我國(guó)而言，還是應(yīng)該堅(jiān)持當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。因?yàn)椋覈?guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，吸引外資來(lái)促進(jìn)發(fā)展也是我國(guó)政府一向不遺余力的政策。而為了吸引外資，不少地方政府對(duì)外商進(jìn)行虛假承諾，提供的條件華而不實(shí)，因此引發(fā)的投資爭(zhēng)端并不少見(jiàn)。如果我國(guó)放棄當(dāng)?shù)鼐葷?jì)要求，則投資者在產(chǎn)生投資爭(zhēng)端時(shí)就會(huì)直接訴諸中心仲裁，我國(guó)政府就喪失了處理這些爭(zhēng)端的機(jī)會(huì)。從另一方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)外投資企業(yè)的投資規(guī)模并不大，選擇耗時(shí)耗力的國(guó)際投資仲裁也未必是最優(yōu)選擇；而且發(fā)達(dá)國(guó)家法制較為完善，通過(guò)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)也能保護(hù)投資者的利益。因此，我國(guó)在BIT中應(yīng)該堅(jiān)持當(dāng)?shù)鼐葷?jì)對(duì)我國(guó)較為有利。

對(duì)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的具體措施，用盡行政復(fù)議程序與規(guī)定一定期限的先行利用行政復(fù)議程序兩種措施相比，筆者認(rèn)為，要求用盡行政復(fù)議程序的操作性并不強(qiáng)。雖然根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，但是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)以各種理由予以拖延，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議遲遲得不到解決。此外，復(fù)議法還規(guī)定，如果當(dāng)事人對(duì)于復(fù)議決定不服，可以在收到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)提起行政訴訟。但我國(guó)與別國(guó)簽訂的BIT中并未規(guī)定外國(guó)投資者有提起行政訴訟的權(quán)利。所以，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)不作或不及時(shí)作出決定時(shí)，外商的權(quán)益往往得不到保護(hù)。因此，兩相比較，要求一定期限的行政復(fù)議操作性更強(qiáng)，也更容易為外國(guó)投資者接受。

五、結(jié)語(yǔ)

如前所述，在《華盛頓公約》的制定中，發(fā)達(dá)國(guó)家就把用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)從傳統(tǒng)國(guó)際公法中“放棄需明示”的公認(rèn)適用規(guī)則顛倒為“放棄可默認(rèn)”的規(guī)則，以削弱用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的作用。在實(shí)踐中，許多發(fā)展中國(guó)家在BIT中并沒(méi)有明確提出要求而失去了要求用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的權(quán)利。而對(duì)于“岔路口條款”，如果仲裁庭從嚴(yán)解釋觸發(fā)條件的話，就可能使得投資者先向東道國(guó)請(qǐng)求救濟(jì)，再向ICSID仲裁庭申請(qǐng)仲裁。因此，新時(shí)期我國(guó)為了保護(hù)自身利益，就必須在解決國(guó)際私人直接投資爭(zhēng)議中堅(jiān)持一定期限的行政復(fù)議。

作者簡(jiǎn)介：李福婷（1990—），女，漢族，河南淮濱縣人，碩士研究生在讀，現(xiàn)在華東政法大學(xué)，專業(yè)：國(guó)際法，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

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