“稀土案”一般例外可適用性問(wèn)題研究

（上海大學(xué)，上海市 200444）

【摘 要】中國(guó)在“原材料”案、“稀土案”接連敗訴，使得GATT第20條“一般例外”對(duì)加入議定書的可適用性之爭(zhēng)在“稀土案”推向了高潮，而上訴機(jī)構(gòu)在“稀土案”中所采用的文本解釋，欠缺對(duì)條約目的和宗旨的考慮，使國(guó)家以推動(dòng)公共健康方式規(guī)則貿(mào)易的固有權(quán)利被扭曲，而我國(guó)在之后的案件又該采取何種策略予以應(yīng)對(duì)，本文將在分析稀土案的基礎(chǔ)上予以討論。

【關(guān)鍵詞】一般例外；入世議定書；稀土案

2012年6月30日，美歐日三國(guó)對(duì)中國(guó)稀土、鎢、鉬相關(guān)出口限制措施向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出了對(duì)中國(guó)稀土出口限制進(jìn)行調(diào)查、審判、裁決的設(shè)立專家組的申請(qǐng)，“稀土案”就此拉開(kāi)了序幕，雖然中國(guó)就《中國(guó)入世議定書》、GATT第20條的適用做了積極的應(yīng)對(duì)，但最終該案的專家組報(bào)告認(rèn)定中國(guó)對(duì)稀土鎢鉬的出口稅措施、出口配額措施和貿(mào)易權(quán)管理措施違反了中國(guó)的WTO義務(wù)，且不能依據(jù)GATT第20條一般例外獲得正當(dāng)性，在該案中專家組首次以系統(tǒng)論觀點(diǎn)對(duì)適用性問(wèn)題作了分析。所以本文主要以稀土案為例對(duì)一般例外規(guī)定的適用性進(jìn)行了探討。

一、稀土案中一般例外條款的適用分析

（一）GATT第20條（g）款的適用性

首先，稀土等自然資源是屬于可用竭自然資源（exhaustible natural sources），這一點(diǎn)上基本沒(méi)有異議；其次，通過(guò)對(duì)進(jìn)口汽油標(biāo)準(zhǔn)案與美國(guó)海龜保護(hù)案的回顧，要證明限制措施與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)，必須證明兩者之間存在實(shí)質(zhì)（substantial elation ship）。中國(guó)商務(wù)部發(fā)言人姚堅(jiān)曾強(qiáng)調(diào)，稀土出口限制的主要目的為保護(hù)環(huán)境，保護(hù)可用竭自然資源。中國(guó)也頒布了與稀土有關(guān)的政策法規(guī)來(lái)強(qiáng)調(diào)保護(hù)的重要性，例如，國(guó)務(wù)院1991 年將稀土和鎢列為國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，2011出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確提出“有效保護(hù)和合理利用稀土資源”的目標(biāo)。但是這些書面的文字并不能完全證明限制措施與保護(hù)稀土資源有實(shí)質(zhì)聯(lián)系，相比形式審查，專家組往往更注重實(shí)施效果的實(shí)質(zhì)審查，通過(guò)大量的數(shù)據(jù)分析來(lái)尋求限制措施與保護(hù)資源目標(biāo)之間存在密切和真實(shí)的聯(lián)系。事實(shí)上，中國(guó)確實(shí)無(wú)法證明出口限制措施在保護(hù)目的上的實(shí)際作用，國(guó)務(wù)院于2012年5月20日公布的《中國(guó)的稀土狀況與政策》顯示，國(guó)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國(guó)進(jìn)口的稀土進(jìn)口數(shù)據(jù)是中國(guó)統(tǒng)計(jì)的稀土出口數(shù)據(jù)的 1.2 倍，其中的差額主要是走私。一些國(guó)內(nèi)的企業(yè)野蠻開(kāi)采后利用不法手段走私稀土到國(guó)外，這是對(duì)中國(guó)出口限制措施的重大打擊，政府的監(jiān)管不力是走私的重要原因。因此，想要證明于出口限制與保護(hù)資源的實(shí)質(zhì)聯(lián)系是極為困難的；最后，要證明同國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施，也就是所謂國(guó)內(nèi)外措施“不偏不倚，同時(shí)實(shí)施”，因?yàn)?GATT 第 20 條一般例外要求成員方在采取限制措施時(shí)，以非歧視方式實(shí)施。評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)征稅，只是在出口環(huán)節(jié)征稅，無(wú)法減少國(guó)內(nèi)對(duì)可用竭自然資源的使用，達(dá)不到保護(hù)環(huán)境的目的。雖然在形式上中國(guó)有嚴(yán)格限制稀土開(kāi)采和生產(chǎn)的文件，但是在實(shí)質(zhì)上是否真正做到了限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和消費(fèi)呢？筆者在國(guó)土資源部的官網(wǎng)中查詢到過(guò)去每年下達(dá)的稀土礦、鎢礦、銻礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)，2010年稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)為 8.92 萬(wàn)噸，2011 年稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo)為 9.38 萬(wàn)噸，上限增加了4600噸，同比去年增幅達(dá)到了5.15%。2013年的通知文件顯示全國(guó)稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)味 9.38 萬(wàn)噸。從一系列數(shù)字中，可以看出開(kāi)采指標(biāo)在逐年上漲之后趨于穩(wěn)定，但并未下降。所以，在限制出口措施上，中國(guó)也無(wú)法證明做到了不偏不倚，一同實(shí)施。綜上所述，在對(duì)（g）款內(nèi)容和具體措施的相符性分析后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)實(shí)質(zhì)上是不符合具體規(guī)定的要求的，不能適用。

（二）GATT第20條對(duì)《入世議定書》第11.3段的可援引性

在“稀土案”中，中國(guó)針對(duì)于第11.3段提出了四個(gè)理由：文字省略的問(wèn)題；文書間的體制性聯(lián)系（systemic relationship）問(wèn)題；對(duì)GATT第20條序言中“nothing in thisAgreement”的理解；《WTO協(xié)定》目的和宗旨的理解。評(píng)審團(tuán)對(duì)此進(jìn)行了逐一審查。

首先，中國(guó)接受“原材料案”中上訴機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，在《入世議定書》第11.3段的條文中沒(méi)有明確的文字表述將GATT 1994聯(lián)系起來(lái)，但是即使這樣，中國(guó)認(rèn)為文字的“沉默”（silent）并不意味著它是成員的本意。評(píng)審團(tuán)通過(guò)交叉援引發(fā)現(xiàn)《入世議定書》第11.1段和第11.2段都有文字的指向，而第11.3段卻沒(méi)有，而中國(guó)主張《入世議定書》第11.3段和GATT 1994有著體制性聯(lián)系（systemic relationship）。中國(guó)以此為基礎(chǔ)闡述了其觀點(diǎn)。中國(guó)發(fā)現(xiàn)兩處文本可以說(shuō)明《入世議定書》是《WTO協(xié)定》下的附件的組成部分（這個(gè)案子中，為GATT 1994）：第一處文本依據(jù)為《入世議定書》第1.2段“議定書是《WTO協(xié)定》的組成部分”，第二處文本依據(jù)為《WTO協(xié)定》第12.1條“中國(guó)由此加入?yún)f(xié)定，并適用于本協(xié)定及其所附的多邊貿(mào)易協(xié)議”。

對(duì)于中國(guó)提出的證據(jù)鏈，評(píng)審團(tuán)在分析第一項(xiàng)前提時(shí)不同意中國(guó)的觀點(diǎn)。《WTO協(xié)定》第2.2條也提到作為其附件的多邊貿(mào)易協(xié)定為《WTO協(xié)定》的組成部分，但這并不意味著多邊貿(mào)易協(xié)定彼此都是互相的組成部分，也并不意味著多邊貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)規(guī)定是另一個(gè)規(guī)定的組成部分?！皌his protocol”為單數(shù)，用語(yǔ)表明議定書整體才是《WTO協(xié)定》的組成部分。如果接受中國(guó)的解釋，那么《入世議定書》和工作組報(bào)告中明確援引第20條的語(yǔ)言就顯得多余了。

評(píng)審團(tuán)在分析第二項(xiàng)前提也不同意中國(guó)的觀點(diǎn)?！度胧雷h定書》第11.3段與GATT1994第2條和第11條存在“內(nèi)在聯(lián)系”，但GATT 1994中沒(méi)有條款要求成員取消出口稅，GATT 1994第2.7條規(guī)定減讓表時(shí)其組成部分，成員可以將出口稅問(wèn)題納入減讓表，但中國(guó)未將出口稅寫入中國(guó)減讓表。中國(guó)認(rèn)為《入世議定書》第11.3段提到了GATT 1994第8條，那么如果限制出口的措施違反了GATT 1994第8條，就可以通過(guò)援引GATT第20條一般例外來(lái)獲得合法性。然而，GATT 1994第8條明確排除關(guān)稅，征收出口關(guān)稅與GATT 1994第8條并沒(méi)有直接關(guān)系，故無(wú)法通過(guò)GATT 1994第8條間接指向GATT 1994第20條。此外，在評(píng)審團(tuán)看來(lái)，《入世議定書》第11.3段取消出口稅費(fèi)的規(guī)定是有“明確條約語(yǔ)言”的，該條文本身包含了例外條款，即附件6中有明確規(guī)定或GATT 1994第8條，所以在既沒(méi)有直接指向也沒(méi)有間接指向的情形下，例外中找例外，顯得過(guò)于牽強(qiáng)。

綜上所述，評(píng)審團(tuán)的結(jié)論是《入世議定書》第11.3段不能援引一般例外條款作為抗辯，根本原因第11.3段是沒(méi)有明確的規(guī)定和明確的援引。

二、我國(guó)在援引一般例外條款時(shí)的策略

（一）調(diào)整國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策，規(guī)范貿(mào)易法律法規(guī)，有效管理資源開(kāi)發(fā)與利用

1、積極制定法規(guī)。我國(guó)《對(duì)外貿(mào)易法》對(duì)資源進(jìn)出口規(guī)范較寬，未能與GATT第20條規(guī)定相協(xié)調(diào)，這種規(guī)定極易導(dǎo)致我國(guó)在實(shí)施資源限制措施時(shí)與WTO規(guī)則相沖突，違背中國(guó)入世承諾。因此，我國(guó)有必要將GATT第20條相關(guān)規(guī)定，完整、確地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，促使我國(guó)立法符合GATT的規(guī)定。

2、調(diào)整國(guó)內(nèi)資源管理政策。雖然在“中國(guó)原材料”案中我們對(duì)美國(guó)等國(guó)家的申訴主張不滿，但在國(guó)內(nèi)自然資源開(kāi)采、利用的管理措施上，我國(guó)確實(shí)存在很大漏洞。因此，我國(guó)應(yīng)先從國(guó)內(nèi)做起，嚴(yán)格控制資源的開(kāi)采使用，加強(qiáng)監(jiān)督管理和處罰力度，并對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級(jí)，降低資源開(kāi)采率，優(yōu)化資源市場(chǎng)，保護(hù)環(huán)境。

3、實(shí)施符合GATT義務(wù)的具體貿(mào)易措施。中國(guó)為加入WTO在貿(mào)易措施時(shí)做出了特殊讓步，在美國(guó)等可以采取出口關(guān)稅措施限制自然資源出口時(shí)，我國(guó)只能采取比較溫和的限制措施，盡可能的采取符GATT義務(wù)的出口措施，避免采取出口關(guān)稅等無(wú)法適用例外條款的貿(mào)易措施并做好程序公開(kāi)透明。

（二）謀求超WTO義務(wù)援引GATT條款的權(quán)利

力爭(zhēng)援引第20條例外的權(quán)利。貿(mào)易權(quán)本來(lái)就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的體現(xiàn)，我國(guó)入世時(shí)為配合WTO的相關(guān)規(guī)定，過(guò)渡部分權(quán)利給WTO，簽訂入世承諾書。在這種情況下，《中國(guó)加入議定書》中的“超WTO義務(wù)”便應(yīng)運(yùn)而生。而專家組及上訴機(jī)構(gòu)在對(duì)WTO條款進(jìn)行解釋時(shí)，嚴(yán)格適用文本解釋原則，使“超WTO義務(wù)”無(wú)法適用第20條例外。我國(guó)應(yīng)通過(guò)談判，尋求適用“超WTO義務(wù)”的解釋方法，力求在談判中修改現(xiàn)行WTO協(xié)議的具體規(guī)定，以適應(yīng)不斷發(fā)展的國(guó)際社會(huì)和不斷呈現(xiàn)的國(guó)際環(huán)境問(wèn)題。

（三）努力研習(xí)WTO規(guī)定，提高WTO規(guī)則的運(yùn)用能力

充分研讀WTO規(guī)則，培養(yǎng)解決國(guó)際貿(mào)易糾紛的優(yōu)秀人才，全面提高貿(mào)易爭(zhēng)端解決能力。在原材料案中，我們之所以敗訴，也存在我們應(yīng)對(duì)WTO規(guī)則不熟練的原因，因此，除了在貿(mào)易措施上做好防范工作，我國(guó)還應(yīng)培養(yǎng)一批人才，熟練掌握WTO相關(guān)規(guī)則的具體操作方法，以便高效解決爭(zhēng)端問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：魏萍，女，漢族，河南人，上海大學(xué)碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

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