“一把手”權力監(jiān)督五大關系探析

楊雄

摘要近幾年來，從中央到地方查處的貪腐案件來看，“一把手”已成為貪污腐敗、瀆職犯罪的重災區(qū)。對此，各級黨組織就如何監(jiān)督“一把手”進行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面臨不少現(xiàn)實困惑和棘手問題。本文擬從如何處理“一把手”權力監(jiān)督的五大關系來深化認識“一把手”監(jiān)督規(guī)律，尋找有效監(jiān)督的多種途徑。

關鍵詞一把手腐敗權力監(jiān)督關系

近幾年來，黨政“一把手”違法違紀的案件數(shù)量不斷增加。從中央到地方查處的貪腐案件來看，“一把手”已成為貪污腐敗、瀆職犯罪的重災區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，“一把手”犯案比例已超過了50%。對此，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上的講話中強調，要強化監(jiān)督，著力改進對領導干部特別是“一把手”行使權力的監(jiān)督。各級黨組織就如何監(jiān)督“一把手”進行了深入的研究，也做了大量的工作，取得了一定的成效，但仍面臨不少現(xiàn)實困惑和棘手問題。筆者認為，要解決好“一把手”的監(jiān)督難題必須要處理好五大關系。

一、選拔任用與日常監(jiān)督的關系

我國現(xiàn)行干部選用機制基本上沿用過去委任制的方法，決定性機制在于自上而下任免，本質要求是自下而上對上負責。這種制度的根本缺陷在于造成上級監(jiān)督不到，同級不能監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督的狀況，使監(jiān)督缺位，容易導致用人上的暗箱操作，出現(xiàn)“一把手”說了算的問題。

而正是這種干部選拔機制在某種程度上導致了重選拔、輕管理、弱監(jiān)督的現(xiàn)象。一方面，重選拔輕管理。各級組織對選用“一把手”是比較慎重的，但干部任職后管理很難跟上，對“一把手”任職后的日常思想動態(tài)、道德品質、民主作風、廉潔自律情況難以進行全面的、動態(tài)的掌握。另一方面，重使用弱監(jiān)督。有的黨組織及領導在對下級“一把手”的監(jiān)督上往往只注重經濟指標完成情況，忽視對其思想、作風的監(jiān)督。在這種情形下，“一把手”的權力活動往往處在封閉運行狀態(tài)，透明度很低，外部很難進行監(jiān)督，甚至出現(xiàn)監(jiān)督“真空”。

針對這種狀況，各級監(jiān)督主體必須要認識并處理好“一把手”的選拔任用和日常監(jiān)督的關系，既要形成科學的用人機制，切實按照德才兼?zhèn)?、注重實績、群眾公認的原則選人用人，把對“一把手”的監(jiān)督超前到位；又要切實做好日常監(jiān)督工作，通過厘權、“曬”權、行權、制權、評權等方式，進一步明確“一把手”的權力內容、權力邊界、權力行使方式和程序、與權力對等的責任等，實現(xiàn)權力在陽光下運行。

二、強化權威與約束權力的關系

根據(jù)我國國情看，辦好一件事情，關鍵是看“一把手”?！耙话咽帧钡奶厥獾匚缓妥饔?，決定了必須賦予其很大的權力。而這種“一把手”賦權過重，權力過分集中于個人手里的情形必然造成官僚主義，難免發(fā)生“拍腦袋”犯錯誤的情況。對此，有些地方試圖用“限權”“分權”和“禁權”的辦法，對“一把手”權力進行分解。但這種向“一把手”分權在某個層面來理解的話就是對其權威的挑戰(zhàn)，必須會引發(fā)抵觸，需要注意掌握好尺度和分寸，否則可能會影響其個人權威性和工作積極性，甚至會影響整體工作的推進。因此，強化權威與約束權力的分寸需要拿捏把握好，這也是當前探索“一把手”權力監(jiān)督所面臨的一個難題。

三、監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的關系

有效的監(jiān)督機制應是以監(jiān)督客體處于監(jiān)督主體的有效監(jiān)督下為前提，監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和約束。從對“一把手”監(jiān)督的方式看，現(xiàn)行監(jiān)督主要是以同級監(jiān)督為主，上級監(jiān)督與下級監(jiān)督、黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制，這種監(jiān)督機制往往難以達到監(jiān)督的目的：一是在目前雙重領導體制下，同級監(jiān)督機構無法進行有效監(jiān)督，班子成員不敢監(jiān)督，從而使同級監(jiān)督流于形式；二是作為監(jiān)督主體的上級紀檢監(jiān)察機關，由于受時間和空間限制，無法及時了解和掌握下級黨政“一把手”活動情況和問題，也難以實施有效監(jiān)督；三是黨員群眾對本地區(qū)、本部門和本單位的重大決策鮮有機會參與和了解，對“一把手”的“一支筆”這類權力運作情況知之甚少，從而導致黨員群眾因不知情而無法進行監(jiān)督，形成了較為普遍的群眾監(jiān)督缺位的狀況。

面對這種狀況，我們在不斷強化監(jiān)督力度的同時，應該更多的考慮如何正確處理好監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的關系，而進一步增強監(jiān)督主體的獨立性應是解決辦法的首選。

獨立性原則本是權力制約的一條基本規(guī)律。如果權力制約主體沒有相對獨立的權力而依附于被監(jiān)督者，就不可能以權力制約權力，權力制約的目的就會落空。要真正抓好對“一把手”權力的監(jiān)督，必須增強監(jiān)督主體的獨立性，其途徑主要有二：一是建立垂直的監(jiān)督領導體制，二是保障和落實黨員民主權利，對“一把手”進行有效監(jiān)督。

四、思想教育與制度懲處的關系

從近幾年各地查處的腐敗案件看，“一把手”在其中占有相當?shù)谋戎兀簧儆|目驚心的大案要案多數(shù)系“一把手”所為，一些串案窩案的發(fā)生更是少不了“一把手”的參與和主導。對此，黨中央及各級黨委、紀委專門針對“一把手”權力監(jiān)督問題出臺了一系列預防腐敗和懲治腐敗的制度規(guī)定，也重點查處了一批腐敗分子，但“一把手”的腐敗現(xiàn)象仍在一些地方和領域不斷滋生蔓延。

面對這種尷尬局面，筆者以為，我們要妥善處理好思想教育和制度懲處的關系，一方面，要不斷加強對違反制度行為的懲罰力度，形成不敢違反制度的懲戒機制，促進制度意識價值理性的形成。就象對待行人闖紅燈，如果加大懲罰力度，闖一個罰一個，行人就不敢闖紅燈了，久而久之就會養(yǎng)成一種遵守交通規(guī)則的習慣，規(guī)則意識也會養(yǎng)成。另一方面，也應大力進行以權利為核心的法治教育和以誠信為核心的道德教育，提高公民的權利意識、維權意識、守法意識和自律能力、道德約束，養(yǎng)成一種以遵守制度為榮，以違反制度為恥的精神文化，形成制度意識的價值理性。

中國百年來對法制中國的建設，是選擇法律的工具性作用，而不是選擇法律信仰。目前，我國尚處于制度的工具理性階段，遵守制度的道德還沒有養(yǎng)成，對于“一把手”權力的制約與監(jiān)督還沒有達到應有的監(jiān)督效果，一些制度甚至形同虛設，這歸根結底是沒有形成對制度的價值理性，特別是一些“一把手”視自己為特殊人群，甚至認為自己能夠超越于制度之外。因此，在進行“一把手”權力制約與監(jiān)督籠子的頂層設計之外，還有待在培育制度的價值理性上下功夫。

五、約束權力與工作積極性的關系

針對賦權過重的問題，一些地方試圖對“一把手”權力進行分解，對“一把手”權力進行干預。但這種向“一把手”“開刀”分權或用權干預，如果處理不好可能會引發(fā)“一把手”的抵觸甚至反對情緒，還可能直接影響其工作積極性，甚至可能出現(xiàn)干脆“撂挑子”不管的局面。因此，約束權力與工作積極性的關系處理和分寸把握，是探索“一把手”權力監(jiān)督所面臨的一個兩難選擇，需要慎重對待。

不可否認，在市場經濟條件下，形勢千變萬化，機會稍縱即逝，一個強有力的“一把手”所發(fā)揮的作用應該是巨大的，有時甚至是決定性的。因此，對“一把手”的監(jiān)督約束也必須與時俱進，絕對不能從條條到框框，處處掣肘，盡量不要挫傷其工作積極性。筆者認為，既要健康引導，提高自身免疫力；防患未然，提高預防控制力；規(guī)范用權，提高制度約束力；有效監(jiān)督，提高紀委監(jiān)督力；廣泛參與，提高社會聯(lián)防力；強化巡視，提高懲治威懾力，約束好、監(jiān)督好“一把手”的用權，又要加強思想教育，提高“一把手”的自律意識。通過開展理想信念教育、官德教育、宗旨教育、勤政廉政教育、民主集中制等學習教育，使“一把手”懂得工作只有分工不同，沒有高低貴賤之分，自覺并樂于接受監(jiān)督。

參考文獻：

[1]杜曉，任雪.學者總結09年腐敗現(xiàn)象：涉案人級別高向基層滲透[OB/BE].中國共產黨新聞網.

[2] 習近平在十八屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話[R]，北京：人民日報，2014-01-15.