落實(shí)供銷社集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體促進(jìn)供銷社改革發(fā)展

王俊華

一、供銷社及社屬企業(yè)出資主體的現(xiàn)狀及問題

供銷社到底是怎樣的單位？這是一個(gè)貌似簡單卻令人困惑的問題。從上海市供銷合作總社的工商登記信息來看，好像很明確：集體所有制企業(yè)法人。但是真那么簡單嗎？仔細(xì)看會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的問題，上海市供銷合作總社的出資主體也是上海市供銷合作總社，也就是說企業(yè)是自己的股東。那么再來看看，上海市供銷合作總社所屬的區(qū)縣社的股東登記情況。上海市18個(gè)區(qū)縣供銷社中三家的工商登記出資主體為上海市供銷合作總社，而市社賬面及工商登記稅務(wù)登記資料中并無出資記錄；6家登記為自身出資，情況與市社一樣，另外3家企業(yè)登記出資主體為市或所屬區(qū)商委，其他的區(qū)縣社雖然登記股東為其他企業(yè)，但卻是其自身所投資的企業(yè)。所以認(rèn)真追究的話，市社及區(qū)縣社的工商登記與公司法的規(guī)定存在著一定的抵觸。那么這種情況是因?yàn)樯虾Ｊ泄╀N社系統(tǒng)較早地脫離政府序列原因造成的嗎？恐怕未必，其他的省級供銷社的身份也都存在著模糊之處。甚至嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)界定的有關(guān)規(guī)定，由作為政府部門或事業(yè)單位的省級供銷社出資設(shè)立的企業(yè)，應(yīng)該被確認(rèn)為國有企業(yè)而非集體企業(yè)。

讓我們從上海市供銷合作總社的歷史沿革來看看，到底是如何演變到今天的現(xiàn)狀的。1950年初，組建成立上海市供銷合作總社，同年底，成立了上海市合作社聯(lián)合社。1958年10月，上海市供銷合作經(jīng)濟(jì)組織被撤銷，原服務(wù)職能并入上海市第一、二商業(yè)局（集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄疲?1962年7月，恢復(fù)建立上海市供銷合作社和郊區(qū)基層供銷合作社，重新發(fā)揮供銷合作社擴(kuò)大城鄉(xiāng)物資交流的作用。 1966年，受“文革”影響，供銷合作社事業(yè)遭受嚴(yán)重破壞，1971年上海市供銷合作社再次被撤銷。1978年6月，經(jīng)上海市委、市政府批準(zhǔn)恢復(fù)重建上海市供銷合作社。1982年，上海市供銷合作社實(shí)行體制改革，由全民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。1989年，上海市、區(qū)縣兩級供銷合作社退出政府序列。2007年10月，上海市供銷合作社實(shí)行理事會(huì)制。2012年5月，上海市供銷合作社設(shè)立監(jiān)事會(huì)。

現(xiàn)在問題出現(xiàn)的原因清楚了，上海市供銷社經(jīng)歷了從集體所有制單位到政府機(jī)關(guān)、全民所有制單位，然后重新成為集體所有制單位，幾經(jīng)撤并重新從全民所有制變更回集體所有制。由于供銷合作社在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)了一定政府職能，其組織機(jī)構(gòu)先后多次與國有商業(yè)合并，資產(chǎn)性質(zhì)也幾經(jīng)改變，當(dāng)初的社員群體也發(fā)生了很大改變，這些原因都導(dǎo)致今天對供銷合作社集體資產(chǎn)歸屬的認(rèn)識(shí)變得模糊不清。在這個(gè)過程中，原來的出資主體國家身份不再適合，而新的出資主體又缺位，造成了上海供銷社出資主體是自身的奇怪現(xiàn)象。那么從國家的法律法規(guī)上能否找到供銷社的出資主體呢？

答案是不能。無論是《國務(wù)院關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》（國發(fā)[1999]5號(hào)），還是《國務(wù)院下發(fā)關(guān)于加快供銷社改革發(fā)展的意見》乃至《供銷合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》都只是明確了供銷社對其集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，而供銷社本身屬于誰的問題并沒有解決，而只是模糊地表述為“各級供銷合作社理事會(huì)是本社集體財(cái)產(chǎn)（包括所屬企事業(yè)財(cái)產(chǎn)）的所有權(quán)代表和管理者”，至于理事會(huì)代表誰在行使財(cái)產(chǎn)權(quán)，仍然未予以明確。有關(guān)法規(guī)文件中，對于社有資產(chǎn)有明確的規(guī)定：社有資產(chǎn)，是指供銷合作社控制并擁有的各種形式的資產(chǎn)，供銷合作社對企業(yè)的各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為供銷合作社所有的其他權(quán)益。但是對于社有資本缺乏明確的規(guī)定。

那么供銷社沒有出資主體或者是出資主體模糊的現(xiàn)狀是否到了必須要明確的地步呢？這是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求使然，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。供銷合作社作為合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。社有資產(chǎn)只有實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)形態(tài)的、無限責(zé)任的向價(jià)值形態(tài)的、有限責(zé)任的轉(zhuǎn)變，才能具備市場要素應(yīng)有的特質(zhì)，在市場經(jīng)濟(jì)中無障礙流動(dòng)，來完成轉(zhuǎn)化為“資本”的歷史使命。供銷社要改革發(fā)展，產(chǎn)權(quán)需要明晰，就如同農(nóng)村改革是在明確了集體土地所有基礎(chǔ)上的聯(lián)產(chǎn)承包制，國企的改革是在明確了國企全民所有基礎(chǔ)上的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。隨著國家法律法規(guī)的完善，依法治國理念的深入人心，供銷社的產(chǎn)權(quán)是系統(tǒng)全面改革繞不過去的一個(gè)問題。非獨(dú)上海，事實(shí)上總社、其他省級社乃至各級聯(lián)社本部財(cái)產(chǎn)的集體性與政府部門、事業(yè)單位舉辦資產(chǎn)的國有性之間存在著法理上的矛盾。

供銷社出資主體不明已經(jīng)給企業(yè)的經(jīng)營管理帶來了極大的困擾。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營，客觀上要求將企業(yè)所有權(quán)的安排具體化，對企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態(tài)下實(shí)施控制、如何控制、如何分配風(fēng)險(xiǎn)和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機(jī)構(gòu)、高級執(zhí)行人員（即高級經(jīng)理人員）組成的組織結(jié)構(gòu)，形成三者間一定的制衡關(guān)系。由于出資主體缺位，造成供銷社無法形成符合公司法規(guī)定的決策機(jī)構(gòu)，對企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營（對外投資、企業(yè)并購等多方面）產(chǎn)生限制；由于所有權(quán)人缺位，供銷社產(chǎn)生的經(jīng)營收益無法象國有企業(yè)一樣形成完善的收益收繳機(jī)制，供銷社及所屬企業(yè)形成的收益無法象國有資產(chǎn)一樣向所有權(quán)人分配。由于所有權(quán)人缺位，缺乏符合公司法規(guī)定的公司治理結(jié)構(gòu)，供銷社通過資本市場直接間接融資的能力受到一定的限制。由于所有權(quán)人缺位，無法保證供銷社財(cái)產(chǎn)不受其他部門和單位的侵占。由于所有人缺位，供銷社社有資產(chǎn)保值增值的管理不盡完善，而只能參照國有資產(chǎn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

供銷社出資主體不明給供銷社的改革造成了一定的障礙。隨著國家財(cái)政扶持政策的變化，新網(wǎng)工程補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)為政府投資方式實(shí)現(xiàn)。國家財(cái)政資金的股權(quán)投入法理上只能作為國有資產(chǎn)而無法作為集體資產(chǎn)，而且財(cái)政資金的投入、投后管理與退出還存在如國有資產(chǎn)保值增值等一系列的問題。由于所有權(quán)性質(zhì)不明，存在師出無名的顧慮，供銷合作發(fā)展基金、歷史債務(wù)解決等需要各級財(cái)政配合和投入的工作推進(jìn)緩慢。供銷合作社進(jìn)入了新一輪全面深化改革的新階段，既是難得的歷史機(jī)遇，又是嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要做好全方位的準(zhǔn)備。其中一個(gè)重要方面就是要盡快確立供銷社的出資主體，以適應(yīng)全面深化改革的新要求。

二、從供銷社資產(chǎn)的形成來看，產(chǎn)權(quán)所有人可以確定為國家（各級政府）以及作為轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民整體

從供銷社財(cái)產(chǎn)的來源來看有以下幾方面：一個(gè)是社員股金。社員股金是建國也是建社初期供銷合作社資金的主要來源，入股者主要是農(nóng)民，初期雖然每個(gè)農(nóng)民入股金額不多，但入股面大，股金總額占供銷合作社資金比重較大。但隨著時(shí)間的推移，目前在社有資產(chǎn)構(gòu)成當(dāng)中，社員股金所占比重非常少，從上海供銷系統(tǒng)來看，市社、區(qū)縣社的社員股金已經(jīng)清退完畢。二是國家優(yōu)惠政策扶持，主要是各級政府為幫助供銷社發(fā)展無償劃撥國有土地以及給予各種政策支持和財(cái)政補(bǔ)助。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，供銷合作社一直享受國家專營政策，如擁有農(nóng)資、棉花、日雜、煙花爆竹、農(nóng)副產(chǎn)品收購專營權(quán)等；現(xiàn)階段，如“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)供銷合作社專項(xiàng)資金等。三是經(jīng)營積累，它在資產(chǎn)構(gòu)成中占有絕大部分，情況也比較復(fù)雜。既有農(nóng)民社員原始股金所成的積累，也有國家優(yōu)惠政策的收益和各級政府的扶持，還有廣大職工的長期勞動(dòng)積累。四是上級社的投入和支持、接收捐贈(zèng)和資助資金等。

根據(jù)國有資產(chǎn)界定的有關(guān)文件規(guī)定，凡是國家機(jī)關(guān)及國有企業(yè)單位創(chuàng)辦的或者所屬的事業(yè)單位，其占有使用的資產(chǎn)全部屬于國有資產(chǎn)；非國家機(jī)關(guān)及非國有企業(yè)單化創(chuàng)辦的事業(yè)單化，凡是由國家投入的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)。國家對集體企業(yè)的投資及其收益形成的所有者權(quán)益，其產(chǎn)權(quán)歸國家所有。那么是否就可以簡單地把供銷社的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人認(rèn)定為國有呢？顯然這又和國家對供銷合作事業(yè)長期以來的支持的初衷不相吻合。解決的思路是可以借鑒目前國家在土地所有權(quán)制度中實(shí)行的城市土地國有，農(nóng)村土地集體所有的二元制思路。

供銷社的財(cái)產(chǎn)來源為國家（各級政府）投入以及轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體勞動(dòng)積累。如果將各級政府投入視同各級政府代表轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民集體的投入，那么供銷社財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人就可以界定為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體，這種所有權(quán)可以稱之為農(nóng)有國資，由各級政府代表轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體行使所有權(quán)。這樣既解決了政府投入和歷史積累的歸屬問題，又不與供銷社集體所有的屬性沖突。

三、農(nóng)有國資由政府授權(quán)各級供銷社管理，落實(shí)供銷社出資主體

如果供銷社的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)可以界定為轄區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民所有，而由政府部門代表轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體行使所有權(quán)。那么各級政府部門就有責(zé)任落實(shí)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)代表并負(fù)擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。如果可以從法理上明確供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，那么總社作為政府部門，完全可以擔(dān)負(fù)起代表國家行使對農(nóng)有國資的監(jiān)管責(zé)任，而不需要另行設(shè)置類似國資委的行政部門。各地的省級供銷社、區(qū)縣供銷社如果是參公管理的事業(yè)單位屬性，也完全可以由各級政府授權(quán)代行所有權(quán)。至于類似上海市供銷社這類已經(jīng)進(jìn)行企業(yè)化改造的單位，則可以由當(dāng)?shù)卣跈?quán)國資委代為管理。我國的國有資產(chǎn)管理已經(jīng)形成了較為完善的管理體系和法律、法規(guī)，明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，完全可以參照有關(guān)國有資產(chǎn)的管理與考核方式，從而提高供銷社資產(chǎn)的管理水平。

明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，有助于供銷社系統(tǒng)完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理理念到市場經(jīng)濟(jì)管理理念的轉(zhuǎn)變。從管資產(chǎn)發(fā)展為管資本，其性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化。資本投入產(chǎn)出的運(yùn)營，必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，牢固樹立向市場要資源、向市場要規(guī)模、向市場要效益的觀念，這對于供銷合作社徹底摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，實(shí)現(xiàn)思想轉(zhuǎn)軌、體制機(jī)制和經(jīng)營轉(zhuǎn)型意義重大。

長期以來，各級供銷合作社的所屬企業(yè)大多是按行政區(qū)建立的，不適應(yīng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展的需要。明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，打通了全國、各省市間社有企業(yè)間投融資的限制，明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，為發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，改革經(jīng)營體制提供了可能性，可以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的多形式、多層次的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，發(fā)展多種流通方式，也為社有企業(yè)公司化改造乃至引入社會(huì)資本清除了法理上的障礙。明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，可以完成社有資產(chǎn)從封閉運(yùn)行到社有資本參與和支配社會(huì)資本的轉(zhuǎn)變。長期以來，由于供銷合作社出資主體不明確，無法發(fā)揮供銷合作社社有資產(chǎn)作為市場要素的功能，資產(chǎn)帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，缺乏法律保障。隨著出資主體的明確，通過工商注冊登記等方式取得合法地位，可以平等地與社會(huì)資本相融合，既可以“走出去”，也可以“引進(jìn)來”，推動(dòng)了社有資本新的實(shí)現(xiàn)形式。

明確了供銷社財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為農(nóng)資國有之后，解決了經(jīng)營積累的分配問題。根據(jù)資本的來源與屬性，供銷社以及社屬企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)營收益可以逐級分配，作為農(nóng)有國資產(chǎn)權(quán)代表的供銷社也可以對收益進(jìn)行二次投入和分配。參考國有資產(chǎn)收益收繳的有關(guān)規(guī)定，可以完善供銷社社有資產(chǎn)收益的收繳制度，從而對政府的投入形成良好的回饋機(jī)制，當(dāng)然為了體現(xiàn)這部分國資的農(nóng)有性質(zhì)，完全可以將收繳的收益定向使用于相關(guān)區(qū)域內(nèi)涉農(nóng)財(cái)政支出和農(nóng)村、農(nóng)民的社會(huì)福利支出，從而充分體現(xiàn)供銷社的集體屬性和國家指導(dǎo)、扶持下的合作屬性。

綜上所述，定性供銷合作社產(chǎn)權(quán)出資主體為農(nóng)資國有，實(shí)現(xiàn)社有資產(chǎn)向社有資本的轉(zhuǎn)變，在理論上存在合理性，在實(shí)踐上具備操作性，而且對供銷社綜合改革具有積極作用。（編輯/可敬）

（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，現(xiàn)為上海市供銷合作總社財(cái)務(wù)總監(jiān)）