供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：重視和完善競爭政策是重點

張林山

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和今后一個時期我國全面深化改革和推進經(jīng)濟新常態(tài)下的持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。從政策研究的角度來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包含了產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策、貿(mào)易政策以及制度和體制改革等內(nèi)容，涵義比較寬泛。但從政策提出的背景和我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從根本上說，是要在正確處理好政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究如何在未來更好地處理產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系，推進我國政府的政策結(jié)構(gòu)和政策手段轉(zhuǎn)型，進而進一步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，以競爭性創(chuàng)新機制促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高供給效率。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策

（一）政府干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策是當(dāng)前產(chǎn)能過剩問題產(chǎn)生的深層原因

當(dāng)前，我國產(chǎn)能過剩問題的一個根本原因就在于政府與市場的關(guān)系沒有理清，政府過度干預(yù)經(jīng)濟導(dǎo)致市場競爭不足。應(yīng)當(dāng)說，產(chǎn)能過剩問題是市場經(jīng)濟的伴生產(chǎn)物，市場競爭機制導(dǎo)致企業(yè)優(yōu)勝劣汰，產(chǎn)能最終也能在一定條件下達(dá)到市場均衡。在國外發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家，產(chǎn)能主要依靠市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)。而在我國，由于社會主義市場經(jīng)濟體制仍不成熟，產(chǎn)能過剩問題與政府的市場干預(yù)行為有著千絲萬縷的聯(lián)系。政府通常通過制定產(chǎn)業(yè)政策將財稅、土地、金融等要素資源向特定行業(yè)和企業(yè)傾斜，損害了公平競爭的市場機制。在經(jīng)濟過熱時，極易形成產(chǎn)能過剩問題。因此，政府干預(yù)對市場機制的扭曲是我國產(chǎn)能過剩問題的根本原因所在。

（二）完善競爭政策體系是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，就是要加大“制度供給”，進一步推進市場化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力，不斷激發(fā)微觀主體活力。從這點上看，競爭政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)在內(nèi)涵上具有高度統(tǒng)一性，都是強調(diào)要理順政府與市場的關(guān)系，減少政府市場干預(yù)，矯正要素資源配置的扭曲現(xiàn)象，建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這一內(nèi)容實際上是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的反思與革新，強調(diào)發(fā)揮競爭政策的作用。供給側(cè)改革中的政府是“有所為，也有所不為”。在營造公平競爭環(huán)境、查處壟斷行為、放松管制、降低制度性交易成本、釋放市場主體創(chuàng)新能力方面要積極有為，而在企業(yè)經(jīng)營和行政管理等方面要“有所不為”，通過激發(fā)市場主體的內(nèi)生動力，提高供給體系的質(zhì)量和效率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路正是競爭政策的核心內(nèi)涵。

（三）我國對競爭政策的認(rèn)識和實踐不斷深入

我國的競爭政策的實施也經(jīng)歷了一個從無到有不斷發(fā)展完善的過程。建國以后一直到改革開放之前，計劃經(jīng)濟體制下基本沒有競爭政策。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，市場競爭機制得到政策層面的支持，我國逐步加強了市場競爭法制和政策。1980年，我國出臺了最早地保護市場競爭的行政性法規(guī)——《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，對市場競爭秩序進行初步探索和規(guī)范。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)后，市場競爭方面的立法也逐步確立和完善，如1993年出臺了《反不正當(dāng)競爭法》，2007年通過了《反壟斷法》。在《反壟斷法》中，競爭政策首次被明確提出。

近年來，我國政府對競爭政策的認(rèn)識提高到了一個新的階段，競爭政策不斷出臺。2014年6月，國務(wù)院發(fā)布實施《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，提出建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布實施《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，提出清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。2015年3月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化體制機制改革、加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出“探索實施公平競爭審查制度”。2016 年10 月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》則明確要求“實施公平競爭審查制度”。2016 年 6 月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，標(biāo)志著期待已久的公平競爭審查制度落地。2016 年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護的頂層設(shè)計。

雖然競爭政策在我國經(jīng)濟政策體系中的地位越來越高，其基礎(chǔ)性地位已經(jīng)得到初步確立，但由于我國長期倚重產(chǎn)業(yè)政策，市場競爭機制還常常受到行政力量的干擾，與建立完善的市場經(jīng)濟體制的要求相比，還有較大差距?！斗床徽?dāng)競爭法》、《反壟斷法》等競爭法律法規(guī)還有很多不完善的地方，整理也比較零散，尚未形成完善的競爭政策體系。從政策執(zhí)行效果來看，其積極作用也較為有限，市場壟斷和不正當(dāng)行為依然存在，一些地方保護限制競爭政策也大行其道。

（四）競爭政策比產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整貢獻(xiàn)更大、更為持久

長期以來，盡管競爭政策在國外已有成功實踐，但我們對競爭政策重要性的認(rèn)識還很不夠。建國以來，我國政府一直習(xí)慣于用產(chǎn)業(yè)政策來發(fā)展經(jīng)濟和調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，特別是在經(jīng)濟下行時期，就更加倚重產(chǎn)業(yè)政策，以達(dá)到快速提振經(jīng)濟的目的。盡管從短期看，產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟的恢復(fù)和增長有一定刺激作用，但是，長期來看，產(chǎn)業(yè)政策的過度使用，不僅不會帶來經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，還會導(dǎo)致很多權(quán)力尋租和資源浪費現(xiàn)象。與之不同的是，競爭政策可能短期內(nèi)不會迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下行局面，但作為一項市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)性制度，競爭政策的實施可以充分發(fā)揮市場競爭機制的作用，充分釋放市場競爭活力，增強經(jīng)濟增長動力，進而促進經(jīng)濟的長期發(fā)展和繁榮。20世紀(jì)70年代末期，美國、英國、日本等國紛紛改造本國的自然壟斷行業(yè)，強化市場競爭，最終這些行業(yè)的效率得以大大提升，價格水平和服務(wù)質(zhì)量也明顯提高。20世紀(jì)90年代后，澳大利亞通過對國內(nèi)主要行業(yè)的競爭性改革，對1700部含有限制競爭內(nèi)容的法律法規(guī)進行競爭審查和修訂。這項改革推動GDP增長了2.5%，進入近40年來的經(jīng)濟繁榮期。

二、更加重視發(fā)揮競爭政策在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用

（一）減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，切實糾正政府濫用行政權(quán)力、排除和限制市場競爭的行為

化解產(chǎn)能過剩問題的長效機制就是要政府轉(zhuǎn)型，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加大對行政部門的權(quán)利約束，加強行政透明度，深入推進行政審批制度改革，加快推進產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和理念創(chuàng)新，盡可能減少對經(jīng)濟活動直接干預(yù)的政策措施。在規(guī)范行政行為的同時，更重要的是今后要更加突出競爭政策的基礎(chǔ)性地位，并對政府或其他行使公共職能的組織濫用行政權(quán)力、排除和限制市場競爭的行為進行重點整治，開展專項文件清理工作。并對縣級以上政府出臺的規(guī)章制度、政策文件等盡快實施公平競爭審查制度。加強反壟斷執(zhí)法，強化事中事后監(jiān)管職能，平等保護各類產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，努力營造公平競爭的市場環(huán)境，不斷激發(fā)各類市場主體的活力。

（二）加快推進國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，塑造競爭型市場主體

推進國有企業(yè)和壟斷行業(yè)改革不僅是我國當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，同時也是實施競爭政策的重點領(lǐng)域。當(dāng)前，我國國有企業(yè)的產(chǎn)能過剩問題、經(jīng)濟績效不高等問題，從根本上說，是因為一些國企在行政性保護下的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致企業(yè)普遍缺乏市場競爭意識，市場競爭機制和價格機制發(fā)揮失靈，企業(yè)的盈利能力、創(chuàng)新活力和市場競爭能力不足。因此，要加快推進國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和機制，切實解決國企普遍存在的預(yù)算軟約束問題，不斷將其改造成適應(yīng)市場競爭的真正的市場主體。同時，還要對沒有競爭力的“僵尸”國企采取斷然措施，讓其退出市場，加快國有企業(yè)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

（三）運用競爭機制促進企業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置

市場競爭機制是促進企業(yè)創(chuàng)新的必要條件和基本保障。因此，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，必須健全科技創(chuàng)新的競爭機制，改革科技管理體制，將競爭政策和科技政策有機融合，充分釋放科技人員和其他資源的創(chuàng)新動能。要不斷放寬創(chuàng)新要素在人員流動、商事登記、產(chǎn)權(quán)交易等方面的制度限制。要加快推進科技成果管理體制改革，改革成果的使用處置和受益管理辦法，鼓勵涌現(xiàn)出越來越多的創(chuàng)新主體。要不斷探索科技政策與金融政策的結(jié)合，鼓勵和支持各類天使投資、風(fēng)險投資發(fā)展，同時鼓勵做好融資擔(dān)保制度等金融服務(wù)模式創(chuàng)新。運用競爭性科技政策，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置，對支持企業(yè)創(chuàng)新的財政資金的實施進行第三方評估，進一步完善科技資金獎補機制，盡可能實施項目后期獎勵制度，減少政府審批行為。加大政府對企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度。

（四）打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，促進全國統(tǒng)一市場建設(shè)

我國分權(quán)制的財政體制安排使得地方政府片面追求GDP和財政的增長。其結(jié)果，一方面是地方都實行了某種程度上的地方保護主義政策，人為設(shè)置行業(yè)進入門檻；另一方面也形成了強烈的產(chǎn)能刺激沖動，盲目上馬新項目，追求投資率。這些做法不僅帶來了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，也損害了市場競爭機制，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。當(dāng)前，我國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須提高政府部門對競爭政策的認(rèn)識，打破地方政府的地方保護，破除地方市場進入壁壘，強化市場競爭機制，建設(shè)全國統(tǒng)一的商品和要素市場。此外，還要實行全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗體系，嚴(yán)格市場競爭執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊“以鄰為壑”的不正當(dāng)市場競爭行為。

（五）實施競爭倡導(dǎo)，加快推廣競爭文化

當(dāng)前，作為競爭文化的重要組成部分，實施競爭倡導(dǎo)機制已成為世界上許多國家和國際組織推動和實施競爭政策的共識。競爭倡導(dǎo)行為主要是培養(yǎng)政府和公眾對市場競爭機制的意識，并且成為其自身規(guī)范和參與市場行為的指南，包含了除競爭執(zhí)法之外，一切改善市場競爭環(huán)境的行為。從我國目前競爭法實施的現(xiàn)狀來看，雖然近年來法律制度建設(shè)和競爭執(zhí)法得到了很大改進和完善，但是，從根本上說，我國的競爭文化還沒有形成，政府機關(guān)和社會公眾對競爭文化的認(rèn)識還比較粗淺。因此，我們要大力實施競爭倡導(dǎo)機制，加強競爭政策宣傳，正面引導(dǎo)社會看待競爭執(zhí)法、理解競爭政策，在全社會弘揚競爭文化，形成推進競爭政策實施的堅實思想基礎(chǔ)。

三、競爭政策的實施重點：建立公平競爭審查制度框架結(jié)構(gòu)

2016 年 6 月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分笇?dǎo)性、原則性較強，需要出臺一系列配套政策措施。要使這一指導(dǎo)意見真正發(fā)揮作用，促進公平競爭審查制度有效實施，還需進一步完善我國公平競爭審查機制的體系框架和實施機制。

（一）明確公平競爭審查的操作標(biāo)準(zhǔn)

從國外發(fā)達(dá)國家已有的競爭審查機制來看，公平競爭主要審查限制企業(yè)競爭行為、企業(yè)準(zhǔn)入資格、企業(yè)競爭行為空間限制、企業(yè)競爭結(jié)果限制。對于我國來說，公平審查制度的操作標(biāo)準(zhǔn)可以充分借鑒國外的先進經(jīng)驗，在上述四個方面全面加強公平競爭審查，強化對政府相關(guān)行為的規(guī)范。目前出臺的《意見》，在審查標(biāo)準(zhǔn)部分包含了4 大項 18 小項，對競爭行為的合法性審查內(nèi)容較為完整，但在合理性方面還需進一步明確實施細(xì)則，增強可操作性。

（二）選擇公平競爭審查模式

從《意見》的內(nèi)容來看，我國公平競爭審查制度的模式已經(jīng)基本確立，即采用以“自我審查”為主、“外部監(jiān)督”為輔的審查模式。這也是充分考慮了我國公平競爭審查制度剛剛起步的國情因素的。在競爭審查過程中，還要防止一些政府部門受利益驅(qū)動導(dǎo)致政府失靈問題再次出現(xiàn)，違背競爭審查的初衷，行政權(quán)力濫用，公平競爭審查形同虛設(shè)，其結(jié)果可能會限制而不是鼓勵市場競爭。韓國的公平審查模式可以借鑒學(xué)習(xí)，將“內(nèi)部評估”和“外部評估”相結(jié)合，強化公平競爭的社會監(jiān)督。同時，要對審查結(jié)果開展第三方評估，明確競爭審查的責(zé)任認(rèn)定和懲罰措施等。

（三）明確實施機構(gòu)

目前，國際上通行的做法是將本國或本地區(qū)的競爭執(zhí)法機關(guān)明確為競爭審查機構(gòu)。但是，從我國實際來看，我國目前的競爭執(zhí)法機構(gòu)有國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局三家。而產(chǎn)業(yè)政策的制定部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于三家，歷史上已經(jīng)形成了大量的產(chǎn)業(yè)政策文件需要進行公平競爭審查。因此，明確我國公平競爭審查機構(gòu)十分必要，甚至需要更高層次更有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從目前的現(xiàn)實來看，建議將中央和地方各級全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為公平競爭審查的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，全面發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的職能。同時，鑒于各級發(fā)改部門在產(chǎn)業(yè)政策制定和協(xié)調(diào)方面的主導(dǎo)作用，建議將發(fā)改部門作為競爭審查的牽頭實施部門，其他部門作為公平競爭審查的配合機構(gòu)。

（四）建立相關(guān)制度機制

一是采取二步審查法。評估方式采用常態(tài)審查和專項審查相結(jié)合。這也是國際上通行的做法。第一次的初步審查主要是由政策制定機構(gòu)自身完成。政策制定初期，政策制定機關(guān)要根據(jù)政策公平審查清單進行初步評估。初步評估若發(fā)現(xiàn)存在潛在的反競爭因素時，則轉(zhuǎn)入競爭評估機構(gòu)，進行全面深入的公平競爭審查。除了常態(tài)審查外，根據(jù)需要可以不定期開展針對某個特定領(lǐng)域和政策的專項審查。二是制定審查標(biāo)準(zhǔn)和指南。競爭審查機構(gòu)要制定出符合我國國情的公平競爭審查手冊，明確具體的評估標(biāo)準(zhǔn)和指南。三是建立聯(lián)席會議等工作機制。發(fā)改、財稅以及行業(yè)監(jiān)管部門之間要建立聯(lián)系會議制度，定期召開競爭審查工作情況交流會，總結(jié)工作進展，推進和落實工作部署。相關(guān)情況要上報全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）