加快PPP立法方能消除社會資本擔(dān)憂

◎ 周塘人

加快PPP立法方能消除社會資本擔(dān)憂

◎ 周塘人

自2013年國務(wù)院大力推廣PPP模式以來，PPP在中國出現(xiàn)爆炸式增長。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2016年9月30日，全國綜合信息平臺項目庫入庫項目10471個，入庫項目金額約12.5萬億元。但是，從落地情況來看，進(jìn)度不如預(yù)期，其中一大原因就是PPP領(lǐng)域頂層法規(guī)缺失，社會資本對PPP模式觀望多、參與少。

觀望多、參與少的原因很復(fù)雜。其中，擔(dān)憂是社會資本不愿參加PPP的主要原因之一。特別是對政府誠信的擔(dān)憂，是最主要的方面。因為，這些年來，地方政府在與社會資本的合作過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)承諾多、兌現(xiàn)少，甚至出現(xiàn)“開門迎商、關(guān)門打狗”的現(xiàn)象。尤其在城市建設(shè)過程中，欠賬、拖賬、懶賬現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如果沒有強有力的法制做保障，沒有契約意識做基礎(chǔ)，社會資本與政府的合作，就很難向縱深推進(jìn)。更多情況下，PPP會淪落為政府變相負(fù)債、向社會資本舉債。

事實也是如此，從進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，社會資本與政府合作的大幕就已經(jīng)拉開，政府也采用各種手段，引進(jìn)社會資本。特別在前些年的城市建設(shè)中，社會資本的參與度還是很高的。但是，從實際情況來看，絕大多數(shù)的城市建設(shè)項目，包括各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，社會資本都是以“債主”的身份參與的，而不是投資主體。也就是說，政府通過平臺公司，向社會資本融資，并由平臺公司承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。如此一來，所謂的社會資本與政府合作，實質(zhì)是為政府多了一個融資的渠道?；蛘哒f，是政府借用社會資本之手，間接地向銀行融資、向各種信托公司融資。最終的債務(wù)承擔(dān)者，仍然是政府。社會資本也沒有因為與政府的合作，而使資本效應(yīng)得到最大程度的發(fā)揮。

殊不知，PPP的初衷，并不是想讓政府通過這樣的方式，繼續(xù)大規(guī)模負(fù)債。推廣PPP的目的，就是要把社會資本的積極性調(diào)動起來，讓社會資本承擔(dān)起社會公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)責(zé)任，并使其在這樣的責(zé)任承擔(dān)中獲得相應(yīng)的利益，最終使社會資本的作用得到最大限度的發(fā)揮。如果社會資本只是扮演了銀行資金的角色，就失去了PPP的意義，失去了推廣PPP的價值。更重要的，如果PPP推廣得好，還有利于社會資本更多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與到國企改革、參與到社會事業(yè)建設(shè)中去，有利于減少社會資本過于寬裕、卻無處投資可能帶來的財富外流、市場炒作、地下金融泛濫等方面的問題，減少社會資本對社會的負(fù)面作用與影響。

很顯然，如果沒有規(guī)范的法律體系做保障，社會資本與政府的合作無法按照契約上的規(guī)定全面履行，那么，PPP就會是一句空話。至少，雙方的合作不會那么順利，更不會那么容易。眼下PPP項目的落地率低，就是因為彼此之間缺乏有效的信任，缺乏能夠讓雙方都嚴(yán)格按照契約履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、享受權(quán)利的法律保證。這也意味著，加快PPP立法，應(yīng)成為推動社會資本與政府合作最重要、也是最緊迫的問題。

雖然說PPP正式啟動，還是近兩年的事，但是，社會資本與政府的合作，已經(jīng)有相當(dāng)一段時間。也就是說，兩者之間合作可能出現(xiàn)的問題，已經(jīng)有了比較多的了解。因此，給PPP立法的條件已經(jīng)基本具備。首先，必須破除部門利益蕃籬，不要讓PPP立法淪落為部門立法。而現(xiàn)實的情況是，承擔(dān)著PPP推廣任務(wù)的國家發(fā)改委、財政部等部門，卻在為按照誰的思路立法爭得不可開交，似乎這項法律就應(yīng)該是部門的權(quán)力工具，而不是為了推動PPP項目的實施、推動社會資本與政府的合作、推動社會資本更好地發(fā)揮作用。所以，要加快PPP立法，就必須破除部門利益蕃籬，讓PPP立法不因為部門利益的爭奪而受到影響，更不能因為部門之間的利益爭奪而使得制定出來的法律具有太強的部門利益平衡跡象。原則上講，發(fā)改委提出的特許經(jīng)營條例，是沒有多大意義的，是市場經(jīng)濟(jì)意識過濃的表現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)是立足于社會資本與政府的合作，且范圍應(yīng)當(dāng)更廣一些。

其次，PPP立法一定要以“公平”為基礎(chǔ)，體現(xiàn)地位平等。要充分考慮社會資本和政府的共同利益，而不能在立法過程中就陷入不公平狀態(tài)，在利益關(guān)系的處理方面明顯偏向政府。否則，仍然無法打消社會資本的顧慮，無法讓社會資本積極參與到PPP項目中來。譬如項目的選擇、項目的公開招標(biāo)、項目合作協(xié)議的簽訂、違反協(xié)議的處理、防止國有資產(chǎn)流失、防止違反產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生等，都應(yīng)當(dāng)有比較明確的規(guī)定，有可遵循的原則和規(guī)范。

再次，PPP立法要范圍更廣、內(nèi)容更全，能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。從合作前提項目推送到合作以后的項目運行，都要用立法的方式固定下來，以確保項目建成以后，能夠讓社會資本在良好的環(huán)境下運作項目，而不是困難多多、矛盾重重、阻力道道，從而不給其他PPP項目的實施帶來不利影響。這就要求，所制定的法律，不僅要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、周密、周全，還要與其他法律相協(xié)調(diào)，與其他法律不存在沖突。否則，法律的執(zhí)行也會出現(xiàn)問題。

最后，要實事求是，分步實施。考慮到PPP立法是一個新課題，如何才能更好地制定出一部科學(xué)性、完整性、覆蓋性、有效性的法律，可以分兩步走：第一步，先以行政立法的方式，由國務(wù)院法制辦制定出一部條例，以滿足目前工作需要；第二步，根據(jù)實際運行和實施情況，研究制定針對PPP的法律，由人大分步實施。但是，立法的時間不能拖得太長。因為這幾年是PPP大爆炸的時期，沒有法律作伴，矛盾是很多的，可能出現(xiàn)的問題也是很多的。只有照“章”執(zhí)行，PPP才有前途，社會資本才有信心，政府才能安心。