交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系建設研究

李遂汝，常春偉，張艷萍，王 丙

(軍事交通學院 國防交通系，天津 300161)

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● 國防交通 National Defense Traffic

交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系建設研究

李遂汝，常春偉，張艷萍，王 丙

(軍事交通學院 國防交通系，天津 300161)

為深入落實《國防交通法》關于交通建設貫徹國防要求的有關規(guī)定，在分析相關規(guī)定的基礎上，比較現(xiàn)行主要交通建設貫徹國防要求法律法規(guī)與《國防交通法》的聯(lián)系與區(qū)別，總結提出構建完善法律法規(guī)和行政規(guī)章制度、建立民用運載工具建造貫徹國防要求目錄管理制度、配套交通建設貫徹國防要求技術規(guī)程和技術標準體系的具體建議。

《國防交通法》；法規(guī)體系；目錄管理；技術標準

2016年9月3日，第十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國國防交通法》(以下簡稱《國防交通法》)，并于2017年1月1日正式施行?！秶澜煌ǚā肥屈h的十八大以來第一部國防軍事立法，是深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，落實習主席依法治國理念的重要舉措[1]?！秶澜煌ǚā逢P于交通建設貫徹國防要求的有關規(guī)定，從法律層面明確了我國交通建設貫徹國防要求工作的基本制度、程序和各部門職權，為規(guī)范交通建設貫徹國防要求工作提供了基本的法律依據(jù)?，F(xiàn)實地看，《國防交通法》的貫徹落實特別是交通建設貫徹國防要求工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多個領域和單位、部門與行業(yè)，關聯(lián)規(guī)劃、計劃、建設、監(jiān)理、竣工驗收、運用管理乃至規(guī)范標準等諸多環(huán)節(jié)與要素，需要系統(tǒng)配套的行政規(guī)章特別是技術規(guī)范的支撐。因此，研究基于《國防交通法》的交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系建設問題尤顯重要。

1 《國防交通法》關于交通建設貫徹國防要求規(guī)范的主要特點

1.1 強調規(guī)劃先行，明確交通建設貫徹國防要求工作起點

加強頂層設計，將規(guī)劃階段作為交通建設貫徹國防要求工作的起點，有利于保持交通建設貫徹國防要求的系統(tǒng)性和科學性，減少實際工作中落實貫徹國防要求的困難，這是世界主要軍事強國的普遍做法。如，俄羅斯強調由交通運輸部門負責整合軍隊作戰(zhàn)需求，制訂近期和長遠的道路建設規(guī)劃與計劃，在重要方向特別是國防部指定的方向上修建公路、樞紐、迂回線、聯(lián)絡支線和公路備用橋梁及隧道，在公路沿線儲備修復器材等[2]。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對交通建設貫徹國防要求規(guī)劃的規(guī)定較少，特別是缺少對政府有關部門規(guī)劃職責的規(guī)定，在實際工作中極易出現(xiàn)軍地溝通不暢、交通建設項目貫徹國防要求內容缺失的問題?！秶澜煌ǚā返诙隆皣澜煌ㄒ?guī)劃”中，明確規(guī)定交通建設貫徹國防要求納入國家發(fā)展規(guī)劃的層級、范圍以及編制規(guī)劃的基本程序等內容，強調了交通建設貫徹國防要求規(guī)劃的地位與作用。

1.2 突出軍地協(xié)同，明確交通建設貫徹國防要求管理體制

交通建設貫徹國防要求工作涉及軍地多個單位和部門，通常按照部隊有關部門提出軍事需求，交通戰(zhàn)備部門協(xié)調軍地雙方并將軍事需求轉化為功能需求，地方政府有關部門負責落實的體制機制組織實施。軍地協(xié)同的貫徹國防要求管理體制，是新中國自建國以來實施交通建設貫徹國防要求工作的一條重要經驗。特別是在2011年，根據(jù)國務院、中央軍委《關于進一步加強交通戰(zhàn)備工作的意見》和《交通戰(zhàn)備現(xiàn)代化建設工作規(guī)定》的有關精神，建立了由原總后勤部、國家發(fā)改委、交通運輸部、原鐵道部、工業(yè)和信息化部、國務院國資委、中國民航局、原總參作戰(zhàn)部參與的國家交通建設貫徹國防要求協(xié)商制度，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實際，也建立了相應的協(xié)商制度，并在軍事斗爭準備重點方向交通設施建設中得到成功驗證?！秶澜煌ǚā返谌?、第四章的相關條款是對這一組織管理體制的進一步明確。例如：第三章第二十五條規(guī)定“縣級以上人民政府國防交通主管機構”要向軍事機關征求貫徹國防要求的意見，體現(xiàn)出軍隊提出需求的基本原則；第二十六條規(guī)定“人民政府發(fā)展改革部門、財政部門、交通主管部門”會同交通戰(zhàn)備部門和有關軍事機關，“與建設單位協(xié)商確定貫徹國防要求的具體事宜”，等等。上述條款體現(xiàn)出《國防交通法》軍民融合的國家戰(zhàn)略，有助于進一步規(guī)范軍地雙方在交通建設貫徹國防要求工作中的協(xié)同配合。

1.3 強化政府責任，明確交通建設貫徹國防要求經費來源

當前，我國已逐步形成“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元投融資機制。對于交通建設貫徹國防要求項目，同樣由政府和建設單位共同承擔建設經費。如，大連海洋島紅石滾裝碼頭貫徹國防要求改建工程，除國家專項資金外，其余部分均由海洋島集團自籌解決。這樣一來，對于在市場經濟中自負盈虧的建設單位來說，由其承擔貫徹國防要求經費，會影響其承擔貫徹國防要求項目的積極性?；诖?，《國防交通法》第三章第二十七條規(guī)定“交通工程設施新建、改建、擴建項目因貫徹國防要求增加的費用由國家承擔”，第四章第三十三條規(guī)定“民用運載工具因貫徹國防要求增加的費用由國家承擔”，明確了交通建設貫徹國防要求的經費來源為國家，強化了政府的責任。同時，這也是主要軍事強國貫徹國防要求經費方面的主要做法。如《美國交通法典》第二十三篇“公路”規(guī)定：州際國防公路系統(tǒng)的建設資金，聯(lián)邦政府承擔90%，其余10%由州和地方政府承擔；如果道路穿過未開墾的公共土地、免納稅和印第安土地、私人或部族土地，政府撥款將達95%。

1.4 依托配套制度，明確交通建設貫徹國防要求政策支撐

在計劃經濟條件下，國家可采取行政指令的形式要求交通企業(yè)承擔貫徹國防要求建設、建造工作。但是，在市場經濟條件下，企業(yè)自主經營、自負盈虧，在國家沒有相關政策支持的情況下，交通企業(yè)承擔經濟性較差的貫徹國防要求項目的建設、建造，會造成與沒有承擔貫徹國防要求任務企業(yè)競爭地位的不平等，勢必影響交通企業(yè)開展貫徹國防要求工作的積極性。因此，《國防交通法》第二十八條規(guī)定“各級人民政府對國防交通工程設施建設項目和貫徹國防要求的交通工程設施建設項目，在土地使用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財政、稅費等方面，按照國家有關規(guī)定給予政策支持”；第三十三條規(guī)定“各級人民政府對貫徹國防要求的民用運載工具在服務采購、運營范圍等方面，按照有關規(guī)定給予政策支持”。這些條款是我國現(xiàn)行法律法規(guī)中首次明確提出對交通建設貫徹國防要求實施政策支持的法律條款，體現(xiàn)了軍民融合的思想，是采取市場手段調動企業(yè)開展貫徹國防要求工作積極性的做法，有利于促進交通建設貫徹國防要求工作的良性發(fā)展。

2 現(xiàn)行交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系的比較分析

2.1 《國防動員法》

《國防動員法》是現(xiàn)行法律層級中與交通建設貫徹國防要求關系最為密切的一項法律。從廣義上來看，交通建設貫徹國防要求是國防動員平時工作的一部分，屬于《國防動員法》規(guī)范的范疇。較之《國防交通法》，在交通建設貫徹國防要求方面，《國防動員法》主要體現(xiàn)了3個特點：一是《國防動員法》的立法出發(fā)點與《國防交通法》存在差別?！秶绖訂T法》是規(guī)范國防動員中的有關事項，僅從動員對象，即貫徹國防要求的設施、設備和運載工具，以及管理的角度在第四章“與國防密切相關的建設項目和重要產品”中進行了規(guī)定，并未規(guī)范交通建設貫徹國防要求的全部內容。二是《國防動員法》有關條款是《國防交通法》的重要補充?！秶澜煌ǚā吩诹⒎ㄟ^程中，參照了現(xiàn)行法律法規(guī)中的有關條款，即在《國防動員法》中已規(guī)定的關于貫徹國防要求目錄管理的有關內容，在《國防交通法》中未重復規(guī)定，僅在第二十九條通過規(guī)定國防交通主管機構應“確定需要貫徹國防要求的民用運載工具的類別和范圍”予以明確。三是《國防動員法》與《國防交通法》均體現(xiàn)了軍民融合的立法思想。如《國防動員法》第二十四條鼓勵企業(yè)事業(yè)單位投資或者參與列入貫徹國防要求目錄的建設項目；《國防交通法》第二十九條“鼓勵公民和組織建造、購置、經營”規(guī)定類別和范圍的民用運載工具及其相關設備。

2.2 《國防交通條例》

從層級地位上來看，《國防交通條例》屬于《國防交通法》的下位法，對《國防交通法》起解釋支持作用。但由于《國防交通條例》先于《國防交通法》頒布，其地位作用具有一定的特殊性，即在《國防交通法》出臺之前，由《國防交通條例》代行《國防交通法》的作用。隨著《國防交通法》頒布施行，《國防交通條例》則需要重新修訂或者廢止。較之《國防交通法》，《國防交通條例》主要存在3點不足：一是規(guī)定的內容過于寬泛。作為《國防交通法》的下位法，《國防交通條例》條款的規(guī)定應該更為細致，但由于其頒布時機的特殊性，《國防交通條例》的很多條款與《國防交通法》規(guī)定的程度大體相同，甚至比《國防交通法》更為寬泛。如關于貫徹國防要求項目的設計、鑒(審)定和竣工驗收，《國防交通條例》第二十條僅規(guī)定由“國防交通主管機構同意”，而《國防交通法》第二十一條規(guī)定的更為細致，要求“國防主管機構組織軍隊有關部門參與”。二是《國防交通條例》的立法思想與《國防交通法》存在差別。由于誕生時代的不同，《國防交通條例》出發(fā)點主要是對政府、軍隊等組織機構行為進行約束，指令性較強，具有一定的計劃經濟烙印。而《國防交通法》是深入貫徹落實軍民融合思想的產物，如《國防交通法》第二十九條“鼓勵公民和組織建造、購置、經營”所規(guī)定的民用運載工具和相關設備，旨在通過政策、市場等多種手段促進交通建設貫徹國防要求的發(fā)展。三是《國防交通條例》的表述與《國防交通法》存在差別。如《國防交通條例》中將民用運載工具和交通基礎設施統(tǒng)稱為國防交通工程設施，《國防交通法》中國防交通工程設施僅指交通基礎設施部分，表述更為準確科學。

2.3 《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》

該規(guī)程于2005年5月1日由原鐵道部頒布施行，是現(xiàn)行唯一按照運輸方式劃分的較為全面具體的一項行政規(guī)章，能夠較系統(tǒng)地為《國防交通法》提供鐵路建設貫徹國防要求的基本依據(jù)。但是，從對《國防交通法》支撐的角度來看，《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》主要存在3個方面的不足：一是《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》所采用的依據(jù)不夠準確。如該規(guī)程在第4.2.2條中規(guī)定，一級重點隧道各級別圍巖材質下襯砌頂層圍巖厚度最小值分別為21 m、33 m和41 m，但是根據(jù)最新研究表明[3]，在考慮間接破壞因素下，該值應定為22 m、34 m和42 m。二是《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》所涉及的貫徹國防要求項目不夠全面。如該規(guī)程在第4章隧道部分中未考慮迂回倒運的要求、修建戰(zhàn)備工程的要求等方面。三是《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》中部分條款規(guī)定得不夠細致。如該規(guī)程第4.1.8條規(guī)定“重點保障橋梁應控制其橋臺高度并限制后臺填土高度”，但并未規(guī)定橋臺高度和后臺填土高度的數(shù)值或者確定方法。此外，從行政規(guī)章整個法規(guī)層級來看，更為關鍵的問題是，我國現(xiàn)行的法規(guī)體系中僅具有《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》一項較為全面具體的實施規(guī)程，未形成交通建設貫徹國防要求基本技術體系，不能對《國防交通法》的貫徹國防要求條款提供充分的工作依據(jù)。

3 交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系建設的建議

3.1 統(tǒng)籌協(xié)調，構建配套完善的法律法規(guī)和行政規(guī)章制度

從上文的分析中可以看出，《國防交通法》的出臺主要是明確規(guī)定了交通建設貫徹國防要求的基本問題和法律框架，對于交通建設貫徹國防要求工作的具體落實方式和方法，還有賴于下位法規(guī)和配套規(guī)章制度的支持與解釋[4]。但是，從現(xiàn)行涉及貫徹國防要求的法規(guī)內容來看，《國防交通法》的下位法規(guī)和配套制度并不足以起到應有的支持作用，主要體現(xiàn)在3個方面：一是已頒布的《國防交通法》的下位法規(guī)不能提供充分的支持。如上文提到的《國防交通條例》存在內容寬泛、立法思想不一致和內容表述不一致的問題。二是《國防交通法》的下位法規(guī)存在較多缺項。如法規(guī)體系的行政規(guī)章層級，僅具有《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》一項較為全面具體的實施規(guī)程。三是與交通建設貫徹國防要求相關法律法規(guī)和規(guī)章制度尚未完全建立。如《國防交通法》中規(guī)定的在土地使用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、財政、稅費等方面的政策支持，在相應領域的法律法規(guī)和政府工作制度中尚未予以調整明確?；诖耍瑸橥七M我國交通建設貫徹國防要求快速發(fā)展，應首先由國防交通主管機構統(tǒng)籌協(xié)調國家其他政府部門，逐步構建起與《國防交通法》相匹配的法律法規(guī)體系和行政規(guī)章制度(如圖1所示)。具體來說，主要應從3個方向努力：一是通過頂層設計、系統(tǒng)論證，逐步修訂、擬制交通建設貫徹國防要求各個法律層級的法律法規(guī)；二是通過國防交通主管機構牽頭，協(xié)調國家其他政府職能部門，以司法解釋、補充條款、修訂等方式，調整其他領域涉及交通建設貫徹國防要求的法律法規(guī)；三是立足于《國防交通法》的基本要求，通過軍地雙方協(xié)商，調整完善交通建設貫徹國防交通工作制度。

3.2 試點先行，組織確立民用運載工具建造貫徹國防要求目錄管理制度

正如上文所述，《國防動員法》主要是在第四章規(guī)定了交通建設貫徹國防要求項目管理的有關事項，規(guī)定了“與國防密切相關的建設項目和重要產品”實行目錄管理的程序和基本組織方法，即確立了交通建設貫徹國防要求目錄管理制度的基本框架。《國防交通法》在第四章“民用運載工具”中也規(guī)定國防交通主管機構應向社會公布“需貫徹國防要求的民用運載工具的類別和范圍”，實質上再次確認了目錄管理這一制度形式。但需注意的是，《國防動員法》中的規(guī)定是要求在民用運載工具和交通基礎設施中均采取目錄管理的形式，《國防交通法》中僅在民用運載工具部分確認了目錄管理的制度形式?；诖?，為落實《國防交通法》關于交通建設貫徹國防要求管理制度的有關規(guī)定，應以先行確定民用運載工具建造貫徹國防要求的目錄管理制度為突破口。具體來說，主要應完成兩項工作：一是由國防交通主管機構牽頭，協(xié)調國務院各職能部門和軍隊有關部門，在行政法規(guī)層級確立各類交通運輸方式貫徹國防要求目錄管理辦法；二是以目錄管理辦法為基本依據(jù)，參照其他領域的已有的管理目錄，逐步公布各型民用運載工具開展貫徹國防要求的目錄。

3.3 科學論證，完善交通建設貫徹國防要求技術規(guī)程和技術標準體系

交通建設貫徹國防要求技術規(guī)程屬于貫徹國防要求法規(guī)體系的行政規(guī)章層級，而技術標準屬于廣義上的貫徹國防要求法規(guī)體系，二者均為《國防交通法》的落實提供了最基本的底層支撐，是交通建設貫徹國防要求規(guī)劃結果的載體，并作為貫徹國防要求項目設計、建造、驗收等工作的依據(jù)。這一點在《國防交通法》中有直接的體現(xiàn)，如《國防交通法》第十五條規(guī)定有關國防要求應“納入交通設施、設備的技術標準和規(guī)范”，第二十一條規(guī)定應按照“相關技術標準和規(guī)范”進行“設計、施工和竣工驗收”。因此，鑒于當前我國現(xiàn)行法規(guī)中僅有《鐵路建設貫徹國防要求技術規(guī)程》一項較為全面的技術規(guī)程，國防交通主管機構應當盡快牽頭，通過科學系統(tǒng)地論證，逐步構建完善的交通建設貫徹國防要求技術規(guī)程和技術標準體系。但是，考慮到當前我國關于交通重點目標分級理論、重點目標國防價值評價理論、精確制導武器對交通設施毀傷評估理論、國防路網規(guī)劃理論等貫徹國防要求基礎理論的研究尚不完備，可以借鑒鐵路領域的實踐經驗，先行推出各類運輸方式貫徹國防要求的技術規(guī)程，來規(guī)定貫徹國防要求的項目內容，進而逐步構建具體可行的貫徹國防要求技術標準體系。

圖1 交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系和配套行政規(guī)章制度構成

4 結 語

《國防交通法》的出臺，有力地推進了國防交通法制化的進程，但就交通建設貫徹國防要求領域而言，《國防交通法》有關規(guī)定的落實還有賴于下位法規(guī)、相關領域法規(guī)、技術規(guī)程和技術標準體系以及目錄管理制度等配套體制機制的逐步完善。需要以國防交通主管機構為主體，以《國防交通法》為基本遵循，系統(tǒng)論證交通建設貫徹國防要求法規(guī)體系構成和建設規(guī)劃，通過協(xié)調軍地雙方，不斷將交通建設貫徹國防要求法治化工作推向深入。

[1] 張春林，高志文.《中華人民共和國國防交通法》公布[R].解放軍報，2016-09-04(6).

[2] 趙康，常春偉，王曉安，等.美俄兩國公路建設貫徹國防要求的成功經驗及對我國的啟示[J].軍事交通學院學報，2011，13(11)：1-4.

[3] 許超.隧道建設貫徹國防要求研究[D].天津：軍事交通學院，2014：84-90.

[4] 康小歧，劉春生，郭學青.國外國防交通法規(guī)建設的特點與啟示[J].后勤學術，2015(5)：62-64.

(編輯：張碩)

Legal System of Traffic Construction Implementing National Defense Requirements

LI Suiru, CHANG Chunwei, ZHANG Yanping, WANG Bing

(National Defense Traffic Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

To deeply carry out regulations of traffic construction implementing national defense requirements according toNationalDefenseTrafficLaw, after analyzing related regulations, the paper compares the relation and difference between current legal system andNationalDefenseTrafficLaw. It also summerizes and proposes following concrete countermeasures: setting up complete regulations and administrative rules, building catalog management system with civilian vehicles, and establishing technical regulations and technical standard system of traffic construction implementing national defense requirements.

NationalDefenseTrafficLaw; legal system; catalog management; technical standard

2016-11-15；

2016-12-28．

李遂汝(1989—)，男，碩士，助教．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.03.003

E234

A

1674-2192(2017)03- 0009- 05