新型農(nóng)村社區(qū)的新憂思

馬葉友

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是要在農(nóng)村“畫地為牢”，而是要讓新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)對接城市社區(qū)。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從無到有、從試點(diǎn)到擴(kuò)面，在各地如火如荼地推進(jìn)。尤其不少農(nóng)業(yè)大省、大縣，紛紛以城鎮(zhèn)化理念改造農(nóng)村，以公共服務(wù)社會化覆蓋農(nóng)村，把若干個村通過規(guī)劃整合而建成新的農(nóng)村集中居住點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民搬遷上樓居住。各地試點(diǎn)探索出了村落自組織、村社合一、企業(yè)帶動、移民搬遷、聯(lián)村建社等多元模式，積累了一些成功經(jīng)驗，同時衍生不少亟待解決的矛盾和問題。一些地方的農(nóng)村社區(qū)化在“好得很”與“糟得很”的爭議中曲折行進(jìn)。

在新挑戰(zhàn)、新要求下，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)何去何從？如何走出一條生態(tài)、生產(chǎn)、生活契合，就業(yè)、服務(wù)、管理并舉，自然、文化、歷史和諧的健康發(fā)展之路？多地仍在探路，未來任重道遠(yuǎn)。

謹(jǐn)防走向“形象工程”

一些地方的農(nóng)村社區(qū)歷經(jīng)多年發(fā)展，確實大大改變了昔日村落的落后面貌和人居環(huán)境，然而，也有相當(dāng)多的地方路子走偏，步子踩空。有的不尊重農(nóng)民意愿，不遵循鄉(xiāng)村與城市生活空間和文明形態(tài)的不同運(yùn)行路徑和發(fā)展規(guī)律，盲目規(guī)劃，片面模仿，以行政化、運(yùn)動式、“一刀切”的強(qiáng)勢推進(jìn)撤村并居，大拆大建，恨不得一夜之間消滅舊式形態(tài)的村莊而代之以集中居住、整齊劃一的樓群小區(qū)。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院2015年在完成針對全國農(nóng)村90個社區(qū)、1789位農(nóng)戶的調(diào)研后，發(fā)出預(yù)警：謹(jǐn)防農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走向形象工程。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)上政府主導(dǎo)，農(nóng)民、社區(qū)參與不足，存在“外生強(qiáng)內(nèi)生弱”的困境；社區(qū)發(fā)展惠民不足，在促進(jìn)就業(yè)、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設(shè)輕發(fā)展”的困局；社區(qū)管理定位不清，面臨“有機(jī)構(gòu)無機(jī)制”的難題；社區(qū)公共服務(wù)欠缺，面臨“重短期輕長遠(yuǎn)”的問題。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要出于“政府政策規(guī)劃”的占比為67.42%，出自“農(nóng)民自發(fā)要求”的比重為15.73%，還有“產(chǎn)業(yè)發(fā)展或公共工程建設(shè)需要”占比是16.85%。而對于社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，主要是政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，占比為57.3%，其次是村集體的占比33.71%，而企業(yè)或其他因素作為主導(dǎo)力量的占比為8.99%?？梢?，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要依靠政府主導(dǎo)的“外力推動”，農(nóng)民參與程度較低，難以匯聚“內(nèi)生型”發(fā)展力量。

從就業(yè)機(jī)會的變化情況來看，在1789個農(nóng)戶中，60.67%農(nóng)戶認(rèn)為入住農(nóng)村社區(qū)后就業(yè)機(jī)會沒什么變化，33.64%的農(nóng)戶認(rèn)為入住社區(qū)后就業(yè)機(jī)會有所增加，還有5.69%認(rèn)為就業(yè)機(jī)會減少?？梢?，社區(qū)建設(shè)對增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會的程度有限。

此外，集中建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)在當(dāng)前并不適合所有地區(qū)，在山東、河南等平原地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比較多的地方，適合搞社區(qū)。而在丘陵地帶，農(nóng)業(yè)機(jī)械化難以大規(guī)模開展，如何實施，有待進(jìn)一步探索。

不可否認(rèn)的是，地方政府都有發(fā)展的要求，主要領(lǐng)導(dǎo)的任期就那么幾年，要建設(shè)新農(nóng)村，需要看到直觀的效果，形式化的東西隨之產(chǎn)生。但也要認(rèn)識到，一定要看到新農(nóng)村建設(shè)的趨勢和方向，不能因為有形式化的東西，就全盤否定，一棍子打死。

土地問題不容忽視

近年來，違規(guī)占地進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的報道也時常見諸報端。中部省份中，湖北省查處違規(guī)用地的力度較大。湖北省國土資源廳多次表示，城鎮(zhèn)化必須依法依規(guī)推進(jìn)，堅決打擊占用耕地進(jìn)行開發(fā)的行為，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。

從2013年起，湖北省國土資源廳就采用衛(wèi)星圖片執(zhí)法技術(shù)，通過比對衛(wèi)星圖片的變化及時發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)。但國土部門在執(zhí)法過程中遇到諸多難處，一是違法用地制止難，二是執(zhí)法到位難，三是處罰到位難。一方面，國土部門沒有強(qiáng)制權(quán)力，只能要求對方停工，一旦風(fēng)頭過后違法建設(shè)項目就很快死灰復(fù)燃；此外，在查處的違法建設(shè)中，違法主體的背后時常都有地方政府的影子，處罰起來異常艱難。

實際上，新農(nóng)村建設(shè)中土地問題的實質(zhì)，是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃之間存在不匹配、不協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是地方政府、規(guī)劃部門以及專家學(xué)者集體設(shè)計的規(guī)劃，而土地總體利用規(guī)劃是對該地域的土地性質(zhì)的界定，比如這塊地是耕地還是建設(shè)用地。在基層暴露出的一大尷尬現(xiàn)狀就是，地方政府在進(jìn)行項目規(guī)劃時，往往并未與土地部門協(xié)調(diào)，其中建設(shè)用地是否違法只能留待事后追究。

此外，基層普遍反映的土地審批時間過長、流程復(fù)雜的問題一直沒有得到妥善解決，盡管一些地方的國土部門正著手研究下放部分權(quán)力，減少審批流程，盡量減少其中的矛盾，但效果并不明顯。

自2006年試點(diǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤已在全國大部分地區(qū)推開，作為解決建設(shè)用地緊缺的這一制度創(chuàng)新，被部分地方政府異化放大和突破利用，盲目實施大規(guī)模撤村并居。

按照規(guī)定，增減掛鉤項目區(qū)應(yīng)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置，封閉運(yùn)行，有些地方卻違規(guī)有償流轉(zhuǎn)建設(shè)用地置換指標(biāo)。此外，增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)3年內(nèi)應(yīng)歸還，而實際執(zhí)行中許多地方拖延復(fù)墾歸還耕地。據(jù)國土資源部調(diào)研組對24個試點(diǎn)省份調(diào)研，有的地方政府、開發(fā)商與國土監(jiān)管部門串通作假，拖延復(fù)墾耕地，有些只是推平了事，其中布滿建筑垃圾，無法耕種。

公共服務(wù)體系亟待理順

在一些地方，鄉(xiāng)村公共服務(wù)資源短缺，且更多地向縣城集中，或向少數(shù)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、先進(jìn)村傾斜，大量新型農(nóng)村社區(qū)被邊緣化、空心化，很難享受到均等化的公共服務(wù)，淪為“兩不管”“兩不靠”地帶。

在重慶某地，2011年4個行政村撤村并居后，建立了一個農(nóng)村社區(qū)，戶籍居民有8000多人。這里出現(xiàn)了城鄉(xiāng)福利、公共財政投入“兩不管”的問題：因為不再是行政村，就享受不到國家對農(nóng)村道路、水窖、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)田灌溉等資金投入；又由于不是城市社區(qū)，因此得不到城市道路清潔、園林綠化、路燈建設(shè)等資金投入，成為“上不靠天、下不沾地”的空白地帶。這個社區(qū)工礦企業(yè)很多，外來的務(wù)工人口有1萬多人，但是在撤村并居之后，成了“幾不管”的地方，“懸在半空中”。一些居民點(diǎn)通路、通水的問題長期沒有辦法解決，群眾意見很大，經(jīng)常上訪。

在一些地區(qū)，因為征地、招工等原因，部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)成了非農(nóng)業(yè)人口，失去了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后，他們在參與村內(nèi)事務(wù)、享受村內(nèi)公共服務(wù)方面面臨種種問題。外來流動人員則更尷尬，雖然為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)，但在身份上始終是個外來人口，難以享受村內(nèi)居民的福利待遇，子女入學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生這些最基本的問題，解決起來都頗費(fèi)周折。

近些年，一些發(fā)達(dá)農(nóng)村社區(qū)涌入大量非戶籍人口，原有社區(qū)難以提供足夠的公共服務(wù)來滿足非戶籍人口需求，這就產(chǎn)生“僧多粥少”的矛盾，造成了“同村不同權(quán)”。

新型農(nóng)村社區(qū)對農(nóng)民有無吸引力，農(nóng)民進(jìn)入后能否形成一致的認(rèn)同感、歸屬感，這些都取決于新型農(nóng)村社區(qū)有形公共服務(wù)和無形公共服務(wù)的建設(shè)。如果新型農(nóng)村社區(qū)的道路交通、水電設(shè)施、活動場所、購物商店，以及垃圾處理和通信寬帶等硬件服務(wù)都超過村莊社區(qū)，如果新型農(nóng)村社區(qū)的孩子上學(xué)、看病就醫(yī)、衛(wèi)生防疫、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)等軟件服務(wù)也與城市社區(qū)接近或同水平，那么，農(nóng)民就會自愿向新型農(nóng)村社區(qū)聚集并主動接受市民化改造。如果說新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是政府引領(lǐng)農(nóng)民邁向城鄉(xiāng)一體化的帆船，新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)就是驅(qū)使這艘帆船破浪前行的動力。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是在農(nóng)村畫地為牢，建設(shè)更高水平的新農(nóng)村，而是要讓新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)對接城市社區(qū)，并使居民成為居村市民。

（作者單位：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院）