保持“卓越性”大學艱難之途：融資危機下的美國大學科研資助博弈

楊九斌

摘 要：二戰(zhàn)后，美國研究型大學已經成為美國基礎研究的主力軍。隨著大學科研價值的凸顯，聯邦政府資助一度涌入大學，造就了二戰(zhàn)后至20世紀70年代美國基礎研究的“黃金期”。然而，20世紀70年代后，美國經濟處于衰退期，聯邦政府資助短缺，引發(fā)研究型大學的政治游說及融資危機。為此，受大學科研價值、利益集團的“游說”、大學融資困境及全球化競爭等的影響，圍繞保持大學的“卓越性”以維持美國國際領袖地位，聯邦政府、大學等利益團體展開了有關資助大學科研的博弈。

關鍵詞：大學科研價值；融資困境；博弈；競爭力

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2017）01-0065-07

一、大學科研價值的凸顯

“戰(zhàn)爭使得世界開始蘇醒，并欣賞學術科研的價值?！?[1 ]戰(zhàn)爭敲醒了美國聯邦政府對大學科研的重視，由于戰(zhàn)時研究型大學科研在加速戰(zhàn)爭中的突出貢獻，二戰(zhàn)后美國基礎領域科研中心已經轉移至研究型大學，研究型大學在美國國家利益中扮演著越來越重要的角色，并成為國家優(yōu)先資助之項。

在一、二戰(zhàn)前，美國大學基本上處在教學型的發(fā)展階段，大學的科研功能與角色，未引起政府、產業(yè)界乃至大學自身的重視（至1940年，美國只有十幾所研究型大學，并且?guī)缀跷吹玫铰摪钫娜魏谓洕Y助），所有對大學的投入都是基于完成大學的教學使命。從建國到20世紀20年代，美國在基礎研究上一直依賴歐洲，在二戰(zhàn)前，大學學術科研同樣也未受到大學、學生及學生家長的重視，大學里的研討會及博士項目非常少，大學主要精力是開設大量選修、課外課程以滿足學生消費群體的五花八門的需求，很多大學學生刊物更是譏笑科研為“老學究” [2 ]。

而由于美國大學為美國贏得戰(zhàn)爭所做的重要貢獻，戰(zhàn)后聯邦政府投入大量經費資助大學科研，使得研究型大學成為聯邦政府資助的首要優(yōu)先機構。隨著雷達、固體火箭、原子彈等先進武器在二戰(zhàn)取勝中的關鍵作用，當局者開始意識到研究型大學對國家的經濟發(fā)展、安全保障至關重要，并于戰(zhàn)后進入大學科研資助的行列。得益于半個多世紀聯邦政府的大量科研投入，大學“成為每次橫掃美國的重大社會變化的代言人和避雷針” [3 ]，無論是老牌的私立常青藤研究型大學抑或是新興的公立研究型大學都成為美國提高經濟競爭力、國防競爭力的主力，目前已經形成了諸如波士頓128 號公路、斯坦福大學硅谷以及北卡羅來納研究三角等大學科研群，科研轉化碩果累累。為了實現美國科技優(yōu)勢，戰(zhàn)后聯邦政府迅速提升大學資助額度，至20世紀80年代中旬，100所研究型大學獲聯邦科研經費占聯邦高?？蒲薪涃M的84%，20所主要研究型大學所獲聯邦科研經費占聯邦高?？蒲薪涃M的55% [4 ]。以二戰(zhàn)后興起的公立研究型大學的科研效益為例，便可見大學科研價值在經濟發(fā)展中的作用。依據大學技術管理協(xié)會的統(tǒng)計顯示，僅在2008年公立研究型大學的研究對經濟相關方面的發(fā)展已產生了蝴蝶效應——新建358所公司，得到2 891個技術許可 [5 ]。

二、利益集團的“游說”

游說（lobbying）一詞多為政治術語，高等教育界起初比較反感使用這一詞。然而，當前使用這一詞來形容大學與聯邦科研資助的現狀，已經成為普遍之事。大學參與政府游說的歷史并不久，身居象牙塔，大學一度反對甚至極力排斥聯邦政府的資助，特別是二戰(zhàn)后，面對聯邦資助所致的科研自由限制、科學研究呈現“軍事”化時，不少大學教授聯合反對大學對聯邦科研基金的“全盤吸收”。早在1952年，面對來自聯邦政府激增的科研經費，約翰·霍普金斯大學、聯合學院、加州理工學院、密蘇里大學、斯坦福大學、布朗大學、哥倫比亞大學以及哈佛大學組成藍絲帶委員會（blue-ribbon commission）發(fā)出聯合聲明：“我們相信聯邦政府持續(xù)不斷激增的經費資助對于大學（自治）而言是致命的，權利意味著控制。當控制加強，（高等教育）多樣性將消失，在這樣的（聯邦政府）控制下，我們將聽命于一個中心（聯邦政府），而隨之而來的惡果便是我們的高等教育自由特性將失去。” [6 ]

然而，自20世紀70年代以來，石油危機的蔓延致使研究型大學普遍面臨財政危機，導致大量研究型大學加入游說華盛頓政府的行列。為了維持大量研究生及各類實驗室的開支需求，大量私立研究型大學不得不加入游說華盛頓政府的行列。而國會在出于實現民主化等道德責任下，扮演著“拯救者”的角色，不論在何時對大學的科研資助仍然處在相對高的水平，當前聯邦政府資助占大學科研經費總額度的50%左右。然而，在“贏者通吃”（winner-take-all contest）的規(guī)則下，各大學為了獲得盡可能多的經費紛紛加入游說大軍的行列。在游說形式上，有聯合游說及獨立游說兩大形式。

1. 聯合游說——教育協(xié)會聯盟游說

在美國高等教育界，以組團形式參與聯邦政府政策游說就是所謂的“聯合”集體游說，這一游說形式主要以謀求共同體的共同利益而結盟，以擴大游說力量。據統(tǒng)計從1956—1996年，設置在華盛頓的高等協(xié)會就增加了5倍，從44個增加至221個 [7 ]。其中影響最大的是所謂的“六大聯盟”——美國教育委員會（The American Council on Education ，簡稱ACE）、美國大學協(xié)會（Association of American Universities，簡稱AAU）、美國社區(qū)學院聯合會（American Association of Community Colleges，簡稱AACC）、全美獨立學院與大學聯合會（National Association of Independent Colleges and Universities，簡稱NAICU）、美國公立大學與贈地學院聯合會（Association of Public and Land-grant Universities，簡稱APLU）、美國州立學院與大學聯合會（American Association of State Colleges and Universities，簡稱AASCU）。其中美國教育協(xié)會是“聯合體中的聯合體”，即處于高等教育各協(xié)會體制之首。

AAU作為研究型大學的精英集中之地，是當前美國研究型大學游說聯邦政府最為重要的聯合游說機構。截至2013年，該協(xié)會共有會員62名，均為頂尖級研究型大學，其中公立研究型大學34所，私立研究型大學26所，2所加拿大大學，內設聯邦關系委員會（Council on Federal Relations）處理聯邦政府的科研經費分配、科研利益與學術自由的協(xié)調等科研政策事務。目前，聯邦政府的60%學術科研經費都主要分配在AAU成員高校中。

AAU成立于1900年，起初主要任務是為了提高美國大學的學歷“含金量”，整頓文憑泛濫的現象，加強大學辦學資質的認證，附帶規(guī)范學術研究的前沿性及研究能力，以縮小與歐洲大陸國家大學之間的科研差距，以獲得歐洲老牌大學的學術尊重，扭轉老牌歐洲大學對于美國大學的不屑之聲。經過二戰(zhàn)的洗禮，在美國研究型大學成為世界“中心”后，該機構的核心任務發(fā)生轉向，主要關注政府的研究型大學科研政策，其在影響聯邦科研政策的制定中有著舉足輕重的作用。二戰(zhàn)前，基于學術團體的天職——保護學術自由以免學術研究受制于政治，AAU盡量與政府部門保持距離，很少參與聯邦事務，在很長一段時間內主要以學術提議的形式對國會提出若干政策建議。

二戰(zhàn)期間，AAU及其成員在為美國贏得戰(zhàn)爭的勝利中做出了突出貢獻，戰(zhàn)后，為了集中發(fā)展美國學術科研，聯邦政府延續(xù)戰(zhàn)時的科研制度，通過國家科學基金、海軍研究辦公室、衛(wèi)生研究院等資助機構不斷加大對于研究型大學的科研資助。不斷遞增的巨額經費，使得AAU與聯邦政府之間形成了復雜的利益鏈條。然而，直到1977年，AAU在游說聯邦政府中仍處于被動狀態(tài)。1977年，聯邦政府給予大學競爭性經費不斷增加，為了會員的利益，AAU以協(xié)會主席的名字命名其華盛頓聯邦辦事處，由此揭開了大規(guī)模游說聯邦的序幕，開始大量游說參議院及眾議院撥款委員會等相關利益部門。1978年，AAU專門設立了一名聯邦關系事務董事，且聘用一名全職人員專門處理與聯邦政府科研等政策相關事務 [8 ]，2005年，該機構僅游說聯邦政府的開支就達9萬美元 [9 ]。

2. 獨立游說

為了彌補在協(xié)會集體游說中未滿足的個體特殊利益，獨立游說悄然興起于美國各研究型大學。一般而言，獨立的個體游說大致可以分為“局內人”游說和“局外人”游說兩類。局內人游說指的是大學為了獲得更多研究經費而指派或是雇傭專職人員（校內）參與到聯邦科研等相關政策的游說中。

大學局內人參與聯邦游說興起于1970年，在隨后的15年，多數研究型大學都在華盛頓設置了聯邦關系事務辦事處。1994年的一項針對大學校長有關其大學是否在華盛頓設有全職或是兼職人員的調查中，5%的受訪者承認他們有上述行為。其中，3%的受訪者承認他們在華盛頓政府中有全職說客，1%的受訪者則認為其學校在華盛頓政府中既有全職人員也有兼職人員 [7 ]。私立學校作為美國現代學術科研的前沿，最早使用這類游說形式，如哈佛大學、麻省理工學院、斯坦福大學等，隨后，一批實力雄厚的公立研究型大學也不斷加入到此類游說中。值得一提的是，在游說過程中，華盛頓政府官員通常成為多個學校的利益“代言人”。

另外研究型大學也紛紛揮金雇傭專業(yè)游說機構等“局外人”以其專業(yè)能力或政治人脈資源（游說人員多為前政客），對政治候選人等利益團體進行游說。這些“局外人”多為活躍于華盛頓地區(qū)的營利性游說公司，往往被稱之為“雇傭槍手”（hired guns），如肯尼思·施洛斯伯格（Schlossberg）和杰拉爾德·卡西迪（Cassidy）游說公司。游說公司興起于20世紀70年代，為了確保塔夫茨大學營養(yǎng)和抗衰老中心獲得科研資金，時任校長朗·邁耶聘請了兩名前參議院助理充當說客——肯尼思和杰拉爾德游說議員，并幫助該校如愿獲得了這部分資金。此后，隨著聯邦政府科研經費的競爭性加劇，在20世紀80年代后，類似的游說公司層出不窮 [10 ]。

依據美國民間監(jiān)督機構“公開秘密”在其網站上公布的數據顯示，2011年，名列聯邦研究經費前25名的院校中的半數，都在游說中花費了巨額開銷（游說開銷包括支付給游說機構的直接支出費用以及給予政治利益團體的競選捐贈等間接支出費用）（見表1） [11 ]。

三、融資困境

市場經濟繁榮與教育發(fā)展有著緊密的關系，在美國，大學與其他商品一樣是受市場規(guī)律支配的 [12 ]，美國高等教育的蓬勃發(fā)展得益于美國蓬勃發(fā)展的經濟。然而，在經濟的困境下，政府卻難以反過來繼續(xù)支持成本高昂的大學科學研究。州政府不斷削減的高等教育財政預算，使得公立研究型大學科研經費捉襟見肘。與此同時，私立研究型大學處境也很艱難，經濟危機導致其所獲捐助大大縮水。而社會捐贈收益原本就不富足的公立研究型大學在經濟危機的打擊下，更是擴大了對于聯邦政府研究經費的需要。為此，面臨融資困境的美國研究型大學，開始齊頭轉向聯邦政府這個“大客戶”。

19世紀下半葉以來，美國高等教育的蓬勃發(fā)展得益于大量資本（公共資本與私人捐贈）的慷慨投入。二戰(zhàn)后，大學科學研究專業(yè)能力的顯現，使得大學科研的資助主體發(fā)生了逆轉，聯邦政府取代了州政府，成為研究型大學科研的主要資助者。20世紀70年代以來州及地方政府對大學的科研資助額占大學科研總額的比例一直徘徊于10%（見圖1）。

20世紀70年代以來，全美各州經濟的持續(xù)疲軟，政府對于公立大學的經費投入持續(xù)萎縮，導致以依靠公立經費發(fā)展的公立大學，缺失“慷慨”的經費而出現融資困境，在這樣的局面下聯邦資助對于公立大學的重要性更加明顯。州政府資助額度占公立大學總預算的比例由1979年的50%降至2000年的35% [13 ]。由于經濟的持續(xù)疲軟，2001年以來，隨著納稅人對公立大學問責的加強及州政府財政收入的拮據，政府對于公立大學的投入額下降得更加嚴重，教育撥款往往難以成為政府優(yōu)先的施政要義，而讓步于醫(yī)療及監(jiān)獄等公共事業(yè)。

目前，美國失業(yè)率仍然高居不下（2011年數據是9%），經濟仍然處于疲軟的復蘇階段。2011年前兩季度，美國經濟增長率也才分別為0.4%、1.3% [14 ]。在此背景下州政府公共稅收（個人所得稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅）和地方政府的房產稅收也停滯不前，難以提高教育支出。自本次經濟危機以來，美國49個州（除阿拉斯加州）對公立大學的投入呈負增長趨勢，創(chuàng)歷史新低。依據美國科學基金會2012年統(tǒng)計報告，2002—2010年，州政府對公立研究大學的資助已經削減了20%（以恒定美元計算），加上通貨膨脹，2002—2010年，州政府在美國前101名公立研究型大學的資助中下降了10%，即四分之三的研究型大學面臨著州政府資助的萎縮 [15 ]。

受經濟危機的影響，私立研究型大學的科研收入也面臨著艱難的考驗，特別是社會捐贈，導致其科研收入也不容樂觀。20世紀上半葉以來，捐贈在美國研究型大學的科學研究中扮演重要角色，尤其在大學社會科學研究的資助上，社會捐贈成為先驅與資助主力。自20世紀下半葉開始，社會捐贈成為與政府、大學及產業(yè)界并行的為科學研究提供資助的四大渠道之一。至2002年，全美一共有56 000家基金會，在這些基金會當中，卡內基基金會、洛克菲勒基金會、福特基金會、斯隆基金會、帕卡德基金會以及其他的一些基金會都在不同程度上影響了戰(zhàn)后美國研究型大學的科學發(fā)展。尤其是福特基金會，從1950年開始，它就取代了卡內基基金會和洛克菲勒基金會在20世紀上半葉的地位，成為美國研究型大學的主要資助者 [16 ]。伴隨著基金會的日益發(fā)展，捐贈收入占據私立研究型大學運營預算的比例也越來越重要，如當前捐贈就占哈佛大學總運營預算的35%，在其他私立研究型大學，捐贈同樣構成了大學運營的主要部分。

經濟盛世造就了美國難以匹敵的捐贈規(guī)模，反過來，經濟危機又在很大程度上導致了私立研究型大學捐贈收入的“寒冰”，經濟危機下美國高等教育面臨著捐贈受損的困境，就連擁有醫(yī)學院——這一大學收入非常重要的來源——的研究型大學也難逃這種厄運。2008年以來“十大”捐贈收入研究型大學（七所私立研究型大學）都面臨著捐贈縮水的問題，其中哈佛大學的捐贈受到最大的沖擊，2008—2009年間，哈佛大學捐贈市值縮水了30%，麻省理工學院同樣縮水了21% [17 ]。與此同時，至2009年第一季度，大學捐贈基金同樣在金融危機中遭受了嚴重打擊，普林斯頓大學損失了11%、耶魯大學損失了13.4%、哈佛大學損失了22% [18 ]，私立大學捐贈基金平均損失了22.5%，總投資至少損失了945億美元（見圖2） [19 ]。為此，捐贈經費的上漲受限，加上原本來自州及地方政府的科研經費就較少而大學科研支出又日益增加，私立研究型大學入不敷出，大學科研則受到巨大的影響。

為了平衡開支，私立研究型大學紛紛采取各種節(jié)流措施。普林斯頓大學計劃推遲重大建設項目并減少加薪幅度。普林斯頓大學執(zhí)行副校長馬克·博斯坦（Mark Burstein）無奈說道：“我們要在資源（收入）和開支有恰當的平衡。”斯坦福大學則通過削減薪水、裁員開啟了節(jié)流之道，斯坦福大學教務長約翰（John Etchemendy）在一封致員工的信中透露，大學在未來兩年將可能不得不削減包括教職員工的工資和日常運營成本在內的1億美元的普通基金，裁員是不可避免的 [20 ]。然而，這些對保持科研能力、培養(yǎng)科研儲備人才無疑是難以承受之重。顯然，基于維持科研領袖位置所需，聯邦政府勢必將擴大其在這類研究型大學中的資助角色。

為此，面對捐贈經費緊縮、學費上調空間小、州政府經費撥款持續(xù)下滑及研究型大學科研日益擴大開支的局面，美國聯邦政府基于保持國家經濟競爭力與創(chuàng)新能力將繼續(xù)加大對于研究型大學的資助。二戰(zhàn)后，在面對美國教育面臨巨大財政危機時，杜魯門曾說：“這是令人痛心的，任何一個州如果在教育上有不充分的現象，全國就要受到損失。聯邦政府有責任提供財政援助來應對這個危機。” [21 ]

四、國際競爭的影響

二戰(zhàn)后，國際競爭主題不斷更改，但是，美國聯邦政府資助大學科研的熱情卻未更改，為了確保超級大國的地位，保持領先的競爭力，美國歷來竭力提高科研經費。在二戰(zhàn)后至冷戰(zhàn)期間，美國政府科研主要是基于意識形態(tài)競爭，不斷擴大聯邦對研究型大學，特別是涉及國防研究領域方面的科研資助；而后，隨著1991年蘇聯解體，東歐劇變，美國資助科研的出發(fā)點也旋即發(fā)生轉變，由意識形態(tài)競爭轉變?yōu)榕c西歐、日本等新興資本主義國家之間的經濟競爭，時至今日美國政府的科研主要以經濟競爭為導向（當然國防競爭仍然是聯邦政府資助大學科研的主要影響因素之一）。

如前所述，美國大學科研在二戰(zhàn)前屬于不入流之角色（與傳統(tǒng)歐洲研究型大學相比較），遭到歐洲大陸國家的蔑視。而二戰(zhàn)后，美國大學的科研競爭力得到質的提升，從二戰(zhàn)前的邊緣地位，上升至世界學術中心。戰(zhàn)爭時期，美國作為非主要戰(zhàn)場，擁有相對安全的社會環(huán)境，特別是在戰(zhàn)爭初期，美國持有的中立態(tài)度使美國擁有了極大的和平環(huán)境，加之，美國政府為了實現對蘇聯的抗衡，不斷吸收高科技、高學歷人才。二戰(zhàn)期間，納粹德國實行的反猶太主義，促使3 000多名歐洲的著名科學家到美國落戶，其中包括德國科學家愛因斯坦、著名的火箭專家布勞恩、意大利的物理學家恩里科·費米等，加入美國研究型大學，大大增強了美國大學的科研實力。在二戰(zhàn)前夕和戰(zhàn)爭期間，為了研制原子彈，美國動員了幾千名專家，其中大多數是這些從德、意等國逃亡至美國的歐洲科學家。20世紀60年代，為了實現阿波羅登月計劃，美國動員的50萬科研人員，其中就有不少移民 [22 ]。

20世紀80年代后，世界進入全球化時代，經濟競爭代替了國防競爭，國際間的競爭愈演愈烈，從起初的商貿競爭，已經擴展至教育領域。特別是20世紀90年代，世界走向知識經濟時代后，教育、尖端知識的競爭顯得尤為重要。猶如托馬斯·弗里德曼在《世界是平的》中所說：“孩子，去做你的作業(yè)，別忘了中國人或印度人正對你的工作崗位虎視眈眈。” [23 ]在知識經濟時代，研究型大學的科研與社會服務職能不斷被放大，肩負著多重使命，已經成為維持美國創(chuàng)新力、保障美國國土安全、繁榮美國經濟的命脈。

為此，雖然受到經濟疲軟、海外戰(zhàn)爭、醫(yī)療衛(wèi)生開支劇增等因素的影響，美國聯邦政府一直成為研究型大學的資助主力軍。二戰(zhàn)后，聯邦政府對于大學的科研投入，平均占大學科研總額的60%，至2001年，聯邦政府對大學的競爭性學術科研經費投入就超過150億美元，另外還有17億美元的非競爭性學術?？?[10 ]。以2009年奧巴馬政府頒布的經濟復蘇法（AARA）為例，該法案給予大學的7 670億美元經費補貼，這避免大學出現極端財政赤字困境起到一定的作用，其中包含至少530億美元的科學研究預算，大部分用于研究型大學科學研究。以受到創(chuàng)傷最為嚴重的加州公立大學系統(tǒng)為例，目前已經獲得7.16億美元的刺激性經費，暫時緩解了其10億美元的赤字缺口 [24 ]。不幸的是，受經濟衰退的不利影響，21世紀以來美國政府在資助大學科研的排名中一直處在較低位置。2000年美國在前30名政府資助大學科研國家中排名第18位，而2008年則跌至低端，排名第22位（見圖3） [25 ]。

與此同時，亞洲國家，如我國和印度政府則不斷加大對于高校的科研投入。這十年間全球的科研資助呈上升趨勢，但是，美國在科研上的研發(fā)費用占世界科研經費總額卻下降了七個百分點，從2002年的38%，下降至2011年的31%，而中國的科研基金則從2007的22%上升至2009年的28% [15 ]。

五、余 論

二戰(zhàn)后，隨著研究型大學的重要性的確定，無論從美國英雄主義道德情懷，還是維護國家利益的角度上而言，美國聯邦政府勢必加大對于研究型大學的科研投入。雖然憲法未規(guī)定教育權屬于聯邦政府，但是憲法中對于國會在促進科學進步中責任的陳述（“國會需要”通過確保作者或發(fā)明者對他們各自的著作和發(fā)明的獨占權……促進科學進步）則給了聯邦政府資助大學科研的合法性。再者，大學加大游說的力度更是使得聯邦政府無法忽視對于研究型大學的科研資助。

總而言之，二戰(zhàn)以來，聯邦政府與大學之間的學術科研伙伴關系得到不斷鞏固?？茖W在促進知識發(fā)展中獲得驚人的成功，政府擴大科研投入力度。但是，夾雜著學術游說、聯邦科研資助計劃性等學術政治性問題，使得當前美國大學科研并未回歸到布什報告的簡單信仰，即通過同行評價，選擇具有重要研究的意義的基礎研究課題并資助之。然而，科研項目的關鍵抉擇權力來自項目計劃者、科學管理人員以及選舉和任命的官員而非之前布什所呼吁的學術同行，科學已經遠離了布什曾希望的模式，不斷將翅膀飛向中心舞臺——國會山。為此，大學卓越性難以完整體現。由此，平衡學術研究的自由之要義與政府科研價值的實利性之需要，應當成為美國聯邦政府資助大學科研的一個主要研究議題，只有當聯邦政府資助不干涉大學科研自主性之時，方才能夠發(fā)揮美國科研資助體系的優(yōu)勢，保持“卓越性”大學之位，不斷成為世界教育的楷模。

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