少數(shù)民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評價問題探討

■/張 穎

少數(shù)民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評價問題探討

■/張 穎

本文旨在對民族貧困地區(qū)公共財政支出項目績效評價實施中存在的一些問題進(jìn)行了深入的分析。從制度設(shè)計層面和技術(shù)操作層面等多個角度，結(jié)合民族貧困地區(qū)公共支出項目的特殊性，在時間坐標(biāo)軸中，對結(jié)果與過程涉及到的績效評價的考核內(nèi)容進(jìn)行分析，提出解決問題的辦法和對策。為今后政府項目決策民主化、項目實施的法制化、項目實施結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化提供有益的借鑒和參考。

公共支出項目 績效評價

少數(shù)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，總量小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢，缺乏自我發(fā)展的能力。國家對民族貧困地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付手段予以扶持，以提高民族地區(qū)基本公共服務(wù)水平，加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族共同繁榮。因此政府扶持在目前民族貧困地區(qū)的發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。民族地區(qū)公共項目的支出其績效狀況如何，關(guān)乎地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民族團(tuán)結(jié)、關(guān)系民生利益。如何從戰(zhàn)略高度，提高認(rèn)識，吸收借鑒國際成功經(jīng)驗，加強(qiáng)民族地區(qū)公共項目績效評估，給當(dāng)?shù)乩习傩?、中央政府、廣大納稅人一個客觀、公正的答復(fù)，不僅關(guān)乎民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展，而且意義重大。

一、績效評價的概述

（一）績效評價、公共支出

對項目績效評價概念的描述中，多數(shù)人采用“績效是指目標(biāo)達(dá)成程度的一種衡量”，認(rèn)為其是在一段特定的時間內(nèi)，對組織或個人工作表現(xiàn)成果進(jìn)行評價的行為。相應(yīng)地，項目績效評價即為對項目建設(shè)情況進(jìn)行評價的行為。

公共項目是指為了滿足社會公眾需要，生產(chǎn)或提供公共物品（包括服務(wù)）的項目。公共項目根據(jù)供給主體的不同，可以分為政府供給、市場供給和第三方部門供給三種模式。在我國，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障與救濟(jì)、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等屬于典型的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。公共產(chǎn)品供給是政府調(diào)節(jié)社會財富的二次分配，它所體現(xiàn)的是人權(quán)與公平正義原則，強(qiáng)調(diào)的是社會全體成員的福利和一視同仁的待遇。

在民族貧困地區(qū)，公共支出項目的投資以政府供給為主，其投資資金占據(jù)政府財政支出較大比重，并逐年加大。近年來，我國民族地區(qū)政府公共投資保持年均400億元的水平。但是，在公共項目投資迅速增長的同時，項目中卻出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，如“三超”工程、“三邊”工程、“豆腐渣”工程不斷涌現(xiàn)；低效和無效投資項目日益增加；挪用資金，貪污腐敗等嚴(yán)重事件屢有發(fā)生。據(jù)有關(guān)資料顯示，在“九五”時期國家投入的公共投資基建項目中，85%以上的項目超概算，39%的項目未能達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，37%的項目投入運(yùn)營后處于虧損局面。因此，公共項目的投資效果（績效）和監(jiān)管問題日益受到社會和公眾的密切關(guān)注。

（二）公共支出項目績效評價的相關(guān)理論

新公共管理理論：公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；注重體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

1995年學(xué)者芬維克提出了“3E”評價理念，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，現(xiàn)已成為西方國家設(shè)計績效評價指標(biāo)的基本理論。但是，隨著社會的不斷進(jìn)步，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念越來越被關(guān)注。所以現(xiàn)階段在“3E”的基礎(chǔ)上，又引入了公平性指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性已成為了設(shè)置績效評價內(nèi)容和指標(biāo)的重要原則。

（三）公共項目支出績效與私人經(jīng)濟(jì)主體支出績效的不同

1.成本與收益的計算范圍不同。對私人經(jīng)濟(jì)主體支出績效只需要分析發(fā)生在其自身范圍內(nèi)的直接的和有形的成本和收益，也即只考慮經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)利益；而政府的財政支出績效則不僅僅要分析其自身范圍內(nèi)直接的和有形的各種經(jīng)濟(jì)成本與經(jīng)濟(jì)收益，還需要分析與政府部門有關(guān)的長期的、間接的和無形的社會、政治、環(huán)境等方面的成本和收益。

2.支出實現(xiàn)的目的和選擇標(biāo)準(zhǔn)不相同。私人經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營目的是以利潤最大化為出發(fā)點；而政府所追求是以實現(xiàn)社會公共利益的最大化為最終目的。

二、民族地區(qū)公共支出項目績效評價中存在的問題及成因分析

（一）從制度設(shè)計層面

1.制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，反饋機(jī)制尚未形成。從發(fā)達(dá)國家的績效評價實踐來看，必要的立法建設(shè)是確保績效評價法制化、制度化、規(guī)范化的重要保證。目前民族貧困地區(qū)公共支出項目的績效評估工作尚缺乏必要的法律約束和制度保障，績效評價結(jié)果對于項目執(zhí)行的成效與相關(guān)責(zé)任的直接約束力欠缺，對公共支出項目評價的標(biāo)桿作用、導(dǎo)向作用和制約作用未得到充分體現(xiàn)，影響了績效評價的反饋機(jī)制的正常發(fā)揮。使得績效評價工作“為評價而評價”流于形式。

2.公眾參與度低，評估結(jié)果有失公正。在民族貧困地區(qū)，由于公共支出相當(dāng)部分出自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，政府主導(dǎo)一切能更形象的表達(dá)出政府的中心地位，從產(chǎn)業(yè)政策的制定到基礎(chǔ)資源的分配，無一不烙下政府的身影。片面強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)”而忽視“公眾參與”將會失去公眾對權(quán)力的監(jiān)督，使政府的話語權(quán)不斷膨脹，導(dǎo)致尋租腐敗不止和社會矛盾激化。公眾對公共領(lǐng)域評估活動如果參與不充分，基于決策科學(xué)化和民主化為核心理念的績效評價就失去了存在的必要。

3.績效評價的正確核心價值理念的確認(rèn)。績效是指項目實施后產(chǎn)生的“成效”，而不僅僅是“產(chǎn)出”。例如國際上對一個城市交通項目進(jìn)行績效評價時，其關(guān)注的重點是項目建成后帶來便利的交通和安全的出行，以及城市交通管理的改善（或成效），而不僅僅是看其修建了多少條道路（產(chǎn)出結(jié)果）。因此改變傳統(tǒng)的績效評價觀念，將評價的重點從“產(chǎn)出”向“成效”轉(zhuǎn)變。通過以過程和結(jié)果為導(dǎo)向的多維評價，引導(dǎo)項目實施單位朝實現(xiàn)項目成效方面努力，切實發(fā)揮寶貴的轉(zhuǎn)移支付的公共資金的使用效果。

（二）從技術(shù)層面

1.績效指標(biāo)建設(shè)方面，照搬別人的做法，以為設(shè)計幾個指標(biāo)，有量化的結(jié)果，就能保證績效評價結(jié)果的科學(xué)性?！翱冃гu價是實現(xiàn)公共管理科學(xué)化的重要手段”，前提是績效指標(biāo)設(shè)置和評價方法是科學(xué)、規(guī)范的。反之，則可能是誤導(dǎo)。因此績效指標(biāo)建設(shè)具有關(guān)鍵意義?？冃е笜?biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)是績效評價中最困難的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社會性，無法用利潤等內(nèi)生指標(biāo)去評價。

2.內(nèi)涵范圍不清、評價指標(biāo)體系不夠完善，目前針對績效評價，其內(nèi)涵上不一致，例如，教育項目、科技項目、公共衛(wèi)生項目等，評估方法、角度、重點方面并不一樣，就像使用ERP軟件，在使用中需要后期開發(fā)，方能有效發(fā)揮作用。但我們總認(rèn)為憑借一套模板的東西放之四海而皆準(zhǔn)，此認(rèn)識謬矣。績效評價對效益部分的評價還不能完全量化，也沒有很好的量化指標(biāo)，對公共支出資金的使用效益如投入產(chǎn)出比等評價力度不夠，從評價的主體來看，不同層面、不同行業(yè)領(lǐng)域、不同支出性質(zhì)等等方面評價的差異性評價指標(biāo)設(shè)計不明顯，難以滿足多元化評價的要求。

3.實施的主體不一致，國內(nèi)評價的主體主要有財政部門、審計以及第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。作為政府部門的財政、審計。其評估結(jié)論的客觀公正性并不為社會接受認(rèn)可，有些自己評價自己的味道。具體由何種類型、何種資質(zhì)的第三方社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)實施，在實踐中很模糊。通常都由由政府部門委托會計事務(wù)所去做，這樣做是否妥當(dāng)，有待商榷。核心問題是究竟第三方評價具有什么樣的資質(zhì)才能承擔(dān)績效評價的實施，目前理論與實踐上并未給出明確的答案。

4.公共項目支出績效評價數(shù)據(jù)庫建設(shè)嚴(yán)重滯后

民族貧困地區(qū)項目建設(shè)資金缺乏的窘境，經(jīng)驗與前瞻意識的的缺乏，導(dǎo)致公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)滯后，遠(yuǎn)不能為民族貧困地區(qū)的公共項目的績效評價提供一個強(qiáng)有力的技術(shù)保障與支撐。

三、對策

（一）民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評估的目標(biāo)設(shè)定，應(yīng)恪守民主、科學(xué)的的原則

在評估中嚴(yán)格恪守民主、科學(xué)的原則，解決好保證公眾參與的民主權(quán)利，是公共項目績效評價體系建設(shè)與健康發(fā)展的重要內(nèi)容。民主的原則就應(yīng)該是事事都要按程序、尊重民意。公共支出項目與每個居民的切身利益息息相關(guān)，民眾當(dāng)然有權(quán)利表達(dá)自己的看法，要求政府接受大多數(shù)民眾的主張。

“公眾參與”是為了在績效評估中增強(qiáng)參與的廣泛性，隨著評估活動規(guī)模擴(kuò)大化和內(nèi)容的復(fù)雜化，無論專家個人和機(jī)構(gòu)都難以保證評價活動的準(zhǔn)確性。因此，發(fā)展多元化的評估主體，讓更多的利益相關(guān)方參與到評估活動中來，使評價活動得以健康發(fā)展的有效保證。對于公共項目績效評估，這個多元化的主體包括了政府、科技社團(tuán)、高校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會公眾等。評價活動可根據(jù)不同的目的和需求，由某個主體主持評估并邀請相關(guān)方參與評估活動。通過利益各方的訴求得以充分展示并產(chǎn)生互動，不僅使評價過程體現(xiàn)了各方的溝通與交流，而且所形成的共識以及存在分歧對使用評價結(jié)果來改進(jìn)工作具有重要意義。從更深遠(yuǎn)上看，“公眾參與”還有利于保障公眾對公共項目績效評價活動的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高評價結(jié)果的公開和公正。

（二）制度化、法制化建設(shè)，保證結(jié)果的有效反饋和約束機(jī)制的建立

從國外績效評價活動歷程來看，制度化、法制化建設(shè)是保證活動有效進(jìn)行的重要保障。1993年美國政府績效成果法案(GPRA)經(jīng)克靈頓政府簽署而成為一項正式法律。根據(jù)該法案，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須對年度計劃執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價并向白宮報告其執(zhí)行情況，從而增強(qiáng)了政府計劃和項目的績效管理。

民族貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給目的是提升民生質(zhì)量，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的生活差距，改善區(qū)域整體的投資環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的有效流入，增強(qiáng)貧困地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展動力。在設(shè)定民族貧困地區(qū)公共產(chǎn)品的績效評價體系時，應(yīng)加大社會的公平、正義以及可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)的比重，并充分尊重民眾的評價意見，把民眾的滿意度作為考量公共產(chǎn)品項目績效的重要一環(huán)。另外，應(yīng)在績效評價機(jī)制中引入問責(zé)制。對于在績效評估中不合格的項目或組織，對其相關(guān)責(zé)任人要給予相應(yīng)的懲罰。當(dāng)然，也要引入激勵機(jī)制，對集體行動中出色的集團(tuán)成員組織以及個人要給予相應(yīng)的嘉獎。

（三）項目實施過程檢測的常態(tài)化

持續(xù)的績效檢測是項目績效評價質(zhì)量得以保證的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。通過已制定的實施方案，對項目進(jìn)展和關(guān)鍵績效指標(biāo)進(jìn)行定期監(jiān)測，并定期提交進(jìn)展報告和監(jiān)測信息，這為后期的績效評價報告提供了基礎(chǔ)分析資料，使得后期的工作質(zhì)量得以保障。在實際工作中許多項目只重視項目建設(shè)而忽視了項目監(jiān)測，造成在進(jìn)行績效評價時沒有相應(yīng)的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及監(jiān)測資料，在項目后期補(bǔ)齊的數(shù)據(jù)易失真，績效評價的準(zhǔn)確性大打折扣。

（四）評價指標(biāo)體系設(shè)計的科學(xué)性、合規(guī)性、適用性

評價指標(biāo)體系設(shè)計的合理與否不僅是項目順利實施的基礎(chǔ)，也是項目績效評價的基礎(chǔ)。針對不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設(shè)置不同特點的評價指標(biāo)體系，體系設(shè)計既要系統(tǒng)科學(xué)，又要合規(guī)、簡單適用。

（五）民族貧困地區(qū)公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)

借鑒國外績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的成功經(jīng)驗，利用財政部門的優(yōu)勢，對所有公共支出項目績效評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，并充分利用目前高效率的信息處理技術(shù)，建立我國民族貧困地區(qū)公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫，為公共項目績效評價提供強(qiáng)有力的技術(shù)與信息數(shù)據(jù)的服務(wù)和技術(shù)支撐。

文獻(xiàn)參考：

[1]吳建南，劉佳，閻波，章磊.公共項目績效評價體系現(xiàn)狀——基于西部某市的調(diào)查〔J〕.項目管理技術(shù)，2009（12）.

[2]白文杰.財政支出績效評價〔J〕.財政管理，2011（01）.

F812.45

A

1004-6070（2017）09-0012-04

◇作者信息：寧夏財政預(yù)算評審中心

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉