“一把手”監(jiān)督探析

鄧汪揚

（贛南師范大學馬克思主義學院，江西贛州341000）

“一把手”作為政黨的主要領導，在地方工作中居于核心地位，掌握較大的權力。加強對“一把手”的監(jiān)督是提高黨的執(zhí)政能力、促進黨的執(zhí)政安全的重要舉措，是黨的領導體制改革的關鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記指出：“要強化監(jiān)督，著力改進對領導干部特別是‘一把手’行使權力的監(jiān)督。”[1]新形勢下，認清“一把手”監(jiān)督中存在的主要問題，探析應對監(jiān)督困境的有效對策，對推進黨的領導體制改革的進程具有十分重要的意義。

1 “一把手”監(jiān)督的任務

權力的運行失去監(jiān)督便易滋生腐敗，阿克頓勛爵曾指出的：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！盵2]我國在歷次腐敗案件的查處中，“一把手”出問題所呈現(xiàn)的比例不低。加強對“一把手”的監(jiān)督，不僅是全面從嚴治黨的需要，更是黨的領導體制改革的迫切要求。認清“一把手”監(jiān)督的任務，是有效解決“一把手”監(jiān)督困境的前提。

1.1 領導腐敗的危害性要求加強“一把手”監(jiān)督

作為中國特色社會主義事業(yè)領導核心的中國共產(chǎn)黨，其領導體制改革的成功與否是實現(xiàn)偉大中國夢的關鍵所在。黨的十一屆三中全會以來，伴隨改革開放和經(jīng)濟全球化的延伸拓展，腐敗問題的滋生蔓延使黨的領導體制改革面臨著嚴峻考驗。新形勢下，黨的一些領導干部特別是“一把手”中存在不少以權謀私的腐敗現(xiàn)象，極大地危害黨的權威，影響黨的領導體制改革，如薄熙來、令計劃、周永康等?！耙话咽帧比鄙俦O(jiān)督給我國社會主義現(xiàn)代化建設和黨的領導體制改革造成極大危害，對黨、國家和社會構成潛在威脅，嚴重損害黨的形象，人民群眾不滿情緒高漲，影響黨的執(zhí)政能力?！耙话咽帧弊鳛辄h的領導體制中的主要領導干部，加強對政黨“一把手”的監(jiān)督，保障其權力的正確實施，是黨的領導體制改革的關鍵環(huán)節(jié)。改進和加強對“一把手”權力的監(jiān)督，搞好“一把手”隊伍建設，推進政黨領導干部工作科學化、民主化，是促進黨的廉政建設關鍵，是黨的領導體制改革的迫切需要。

1.2 領導群體的關鍵性要求加強“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為地方工作單位的主要負責人，是全面從嚴治黨的主要對象，正如習近平總書記指出的“從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏”[3]，必須抓好領導干部這個“關鍵少數(shù)”。全面從嚴治黨要求對黨員干部在五個方面加強管理，即思想、組織、作風、制度和反腐倡廉上?！耙话咽帧弊鳛辄h員干部中的精英，在其地方工作中處于核心地位。加強對“一把手”的監(jiān)督，保障“一把手”在全面從嚴治黨中起典范和榜樣作用，才能使其在領導班子中樹立威信，引領全面從嚴治黨取得良好的成效。反之，“一把手”自身素質(zhì)不高，會影響整個班子的榮譽形象，“一把手”在全面從嚴治黨的過程中不積極主動，從嚴治黨也只能是紙上談兵。因此，保證全面從嚴治黨、形成清明廉潔的政治局面，必須加強對“一把手”的監(jiān)督。

1.3 領導意識的宗旨性要求加強“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為政黨領導，其權力來自于人民，權力的行使也必須為人民謀福利。社會主義民主政治的發(fā)展過程并非一帆風順，一些領導干部民主集中制的意識淡薄，在做決策時專斷獨行，甚至在地方班子內(nèi)部搞“家長制”，極易導致決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重危害社會主義民主政治建設。部分政黨“一把手”不善于聽取群眾意見，在重大決策前不與群眾溝通，特權意識濃厚，在這樣的情況下產(chǎn)生的后果，會降低整個班子的領導水平和決策的科學性，這就要求必須加強對“一把手”的監(jiān)督。加強對“一把手”權力的制約和監(jiān)督，保證領導干部的決策集中人民意志，確保領導干部遵紀守法，樹立為人民服務的宗旨，努力做到權為民所用，這樣群眾才會更加支持“一把手”工作，形成良性互動，為社會主義民主建設提供動力。因此，建設社會主義民主以及領導意識的宗旨性要求加強對“一把手”監(jiān)督。

1.4 領導職能的特殊性要求加強“一把手”監(jiān)督

“一把手”作為領導班子的核心，在工作中居于關鍵地位，負全面責任。作為政黨“一把手”，只有自身素質(zhì)過硬，自覺帶頭遵紀守法，才能更好地領導班子里其他同志，只有自己清正廉潔，要求他人廉潔奉公才更有說服力?！耙话咽帧笔菃挝坏念I頭羊，只有自身素質(zhì)提高了，才能具有凝聚力和感召力，才能在群眾面前樹立威信，才能更好地維護黨的權威，提高黨的執(zhí)政能力。反之，如果“一把手”形象素質(zhì)差，會影響班子的形象聲譽，甚至損壞黨的權威，危及黨的執(zhí)政安全。與此同時，“一把手”違紀違法比例持高不下也迫切要求加強對“一把手”的監(jiān)督。習近平總書記指出：“我們查處的腐敗分子中，方方面面的‘一把手’比例不低?！盵4]“一把手”監(jiān)督失效，出現(xiàn)違紀違法問題，必將降低群眾對領導班子的信任度，影響黨的權威，甚至致使公權部門墜入 “塔西拓陷阱”。因此，推進領導班子廉政建設，保障黨的合法權威，必須加強“一把手”的監(jiān)督。

1.5 領導權力的擴張性要求加強“一把手”監(jiān)督

占有欲是大多數(shù)人人性的本質(zhì)，權力可以滿足人們對物質(zhì)資料、生產(chǎn)資料等的占有，擴張是占有欲的自然放大。社會中部分人不斷地追求權力，就是渴望謀取更多的私利，正如英國政治學家霍布斯所指出的：“全人類共同的愛好，便是對權力永恒的和無止境的追求，這種追求至死方休。”[5]“一把手”作為政黨的主要領導，掌握較大的自由裁量權，一旦出現(xiàn)權力失去監(jiān)督，便易導致腐敗。孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵6]因此，針對權力的擴張性，必須加強對“一把手”權力的監(jiān)督和制約，以防止權力妄為，滋生腐敗，促進黨執(zhí)政的合法性。

2 “一把手”監(jiān)督的癥結

2.1 監(jiān)督意識淡薄

我國對“一把手”的監(jiān)督主要分為監(jiān)督主體和監(jiān)督客體兩個方面。在監(jiān)督主體中，部分專職人員對“一把手”心存膽怯，害怕事后被伺機報復，不能主動監(jiān)督，導致一些監(jiān)督工作流于形式。受兩千多年封建專制影響，“官本位”思想根深蒂固，致使部分監(jiān)督主體易受制于“一把手”，害怕打擊報復，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督；加之監(jiān)督主體創(chuàng)新意識不足，監(jiān)督形式單一、方法滯后，造成監(jiān)督的深度和廣度不夠，影響監(jiān)督的成效。在監(jiān)督客體中，一方面，一些“一把手”認為監(jiān)督是對其不信任，不愿意接受監(jiān)督，有些“一把手”習慣于作自我決定，不肯聽取他人意見，抵觸監(jiān)督；另一方面，一些“一把手”沒有樹立為人民服務的宗旨，沒用清楚地認識到權力來自于人民群眾，將自己凌駕于人民之上，甚至搞特權、特殊化，宗旨意識淡化，影響黨的權威。

2.2 監(jiān)督體制不全

我國歷來重視監(jiān)督體系建設，近年來取得一定成績，但仍存在一些漏洞。第一，人大監(jiān)督權威不高。在我國監(jiān)督體系中，各級人大作為最有權威的監(jiān)督機關，在現(xiàn)實工作中所受重視不足，沒有充分發(fā)揮各級人大的監(jiān)督作用，以致人大監(jiān)督體制不順暢，甚至導致監(jiān)督流于形式。第二，黨內(nèi)監(jiān)督意識不夠。一些黨內(nèi)監(jiān)督機制責任意識薄弱，缺乏獨立性，權力運行公開化保障不足，部分權力的決策和執(zhí)行透明度不高，致使部分領導干部的權力無法在陽光下運行，易導致監(jiān)督主體的知情權喪失，以至無法有效遏制“一把手”腐敗現(xiàn)象。第三，法律監(jiān)督效力不足。一方面，對“一把手”監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，同時執(zhí)法不嚴降低了違法犯罪的成本；另一方面，法律監(jiān)督的權威性不夠，以至司法不能完全獨立，甚至受一些“一把手”干預。第四，社會監(jiān)督力度不強。部分群眾和社會輿論大多怯于“一把手”的權力，不敢主動監(jiān)督，社會監(jiān)督力度有待提升。

2.3 監(jiān)督渠道不暢

我國對“一把手”的監(jiān)督渠道較豐富，包括上級監(jiān)督、平級監(jiān)督和下級監(jiān)督三個主要方面，三種渠道對“一把手”權力的監(jiān)督強而有力，但在現(xiàn)實中并不能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。第一，上級監(jiān)督威力不足。部分上級對“一把手”重使用、輕管理。一些“一把手”在上任前積極進取，努力樹立好威信，但上任后只重業(yè)績考察，從而放松對自身的要求，加之上級又疏于監(jiān)督和管理，導致部分“一把手”滋生腐敗。第二，平級監(jiān)督效力不高。相同等級的領導班子礙于情面或害怕打擊報復不敢監(jiān)督。學者“邵道生將人情關系分成了四張網(wǎng)：權力網(wǎng)、家庭網(wǎng)、金錢網(wǎng)和人情網(wǎng)”[7]，緊密的關系網(wǎng)使得部分“一把手”間的監(jiān)督效能大大降低。第三，下級監(jiān)督渠道不暢。我國是人民當家作主的社會主義國家，人民有權監(jiān)督“一把手”一切權力的執(zhí)行過程。但部分群眾主體監(jiān)督意識不足，加之監(jiān)督體制不完善，導致自下而上的群眾監(jiān)督渠道不順暢，效力不足。

2.4 監(jiān)督權力缺失

權力過于集中是我國政治體制存在問題的根源之一，是監(jiān)督權力缺失的重要原因。鄧小平曾指出：“權力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領導口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。”[8]雖然在黨的領導體制改革過程中，制定分權的方針效果明顯，但權力過于集中依然是我國現(xiàn)階段政治體制的一個顯著特征。“一把手”作為黨政班子核心領導，權力的集中主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，在個人與組織的關系上，部分“一把手”身兼數(shù)職，同時擁有決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，致使一些“一把手”位高權重，這使得對“一把手”的監(jiān)督難以執(zhí)行，甚至使一些“一把手”凌駕于組織之上，加劇“一把手”集權，為其以權謀私大開方便之門。第二，在正職與副職的關系上，正職與副職本是同級關系，相互監(jiān)督、相互促進，但部分部門在重大決策時不能堅持民主集中制原則，副職依附于“一把手”，權力集中于“一把手”手上。一些副職懾于淫威，甚至不敢監(jiān)督“一把手”權力的運行，導致監(jiān)督權力的缺失。

3 “一把手”監(jiān)督的對策

3.1 強化監(jiān)督意識

權力監(jiān)督工作龐大復雜，監(jiān)督主體和監(jiān)督客體的能力水平和責任意識直接影響監(jiān)督效果。一方面，加強思想教育，破除人民群眾的思想禁錮，促使廣大監(jiān)督機關和人民敢于、善于監(jiān)督，“必須要建立以組織、紀檢、監(jiān)察部門為主，公、檢、法、信訪等部門密切配合、協(xié)同監(jiān)督”[9]，形成監(jiān)督合力，促使“一把手”權力在陽光下運行。另一方面，加強道德教育，強化“一把手”的自律意識。加強教育倡導“一把手”樹立正確的理想信念，樹立正確的權力觀，提高為人民服務的意識和能力；通過道德教育，促使以德用權相結合，真正做到情為民所系；通過開展黨規(guī)黨紀教育，促使“一把手”自覺樹立廉政意識，形成廉潔的作風，從思想上防范腐化，杜絕腐敗之風；通過開展批評與自我批評教育，倡導領導干部消除一些“一把手”的特權意識，促使“一把手”自愿接受監(jiān)督。

3.2 健全監(jiān)督機制

建立健全監(jiān)督機制是“一把手”監(jiān)督十分關鍵的措施，主要包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個方面。第一，建立事前控制機制。首先，黨委和組織部門選拔任用政黨“一把手”，必須對候選人進行長期的嚴格考察；其次，建立“一把手”選任責任問責制度，一旦“一把手”在工作中出現(xiàn)重大失誤，必須追究推薦人的責任，實現(xiàn)“一把手”犯罪“零容忍”。第二，健全事中監(jiān)督機制。完善黨代會制度，充分發(fā)揮黨代會和黨代表的作用，規(guī)范“一把手”權力；完善黨委制改革，健全黨委票決制，擴大黨委委員的決策權和監(jiān)督權，有效限制“一把手”的權力。第三，完善事后懲戒機制。建立獨立、權威的專門監(jiān)督機構，盡量杜絕“一把手”用權失誤及腐敗，對于情節(jié)嚴重的“一把手”，必須嚴懲不貸。此外，還要增強中央巡視組的力量，充分發(fā)揮巡視的積極作用。

3.3 拓寬監(jiān)督渠道

我國民主監(jiān)督渠道較多，但實際中監(jiān)督依然存在不通暢現(xiàn)象，必須加強管理，拓寬監(jiān)督渠道。第一，強化上級監(jiān)督。充分發(fā)揮上級監(jiān)督這一最有力監(jiān)督的作用，要求上級對“一把手”不僅要重使用，更要重管理。健全懲戒制度，嚴懲違法犯罪行為。第二，強化平級監(jiān)督。加強民主集中制學習教育，提高副職監(jiān)督正職的能力。第三，強化下級監(jiān)督。領導班子內(nèi)部成員與“一把手”接觸最多，實施的監(jiān)督最直接，必須建立健全對監(jiān)督者的保障制度，保障監(jiān)督者免受事后威脅，促使下級成員敢于監(jiān)督。第四，強化群眾監(jiān)督。將“一把手”權力的運行公開化，充分保障人民群眾的知情權，不斷完善群眾監(jiān)督體系，實行政務公開。第五，強化輿論監(jiān)督。馬克思把輿論監(jiān)督稱為“另一個法庭——社會輿論的法庭”，這具有強大的威懾力。完善輿論監(jiān)督的制度建設，保障輿論監(jiān)督的獨立性。

3.4 規(guī)范監(jiān)督流程

“一把手”作為地方單位領導班子的主要負責人，擁有較大的權力，為防止“一把手”濫用權力，以權謀私，必須加強規(guī)范權力的運行，科學配置權力，使權力結構合理化。第一，規(guī)范“一把手”權力分配。將權力主體多元化，形成主體間權力相互制衡的權力結構。打破“一把手”負總責任的局面，在領導班子內(nèi)部合理分配權力。第二，規(guī)范“一把手”權力邊界。對“一把手”該做什么，不該做什么，必須明確權力清單和責任，以規(guī)范“一把手”的權力運行，要求“一把手”樹立“法無授權不可為”和“法定責任必須為”的意識，加強自身廉政建設。第三，規(guī)范“一把手”權力運行。堅持民主集中制原則，重大決策由班子內(nèi)成員集體投票決定，堅持一人一票原則，防止“一把手”獨攬大權，提高決策的科學性。第四，規(guī)范“一把手”權力審查。通過審查“一把手”權力運行的結果，防止“一把手”違規(guī)違紀、濫用職權，對“一把手”以權謀私的行為必須深入追究、嚴懲不貸，用法律保障權力的實施。

政黨“一把手”在領導班子中處于核心地位，是黨的領導體制改革的骨干力量。中國共產(chǎn)黨幾十年的經(jīng)驗教訓告訴我們，“一把手”失去監(jiān)督極易走向腐敗。新形勢下，認清“一把手”監(jiān)督的必要性，分析“一把手”監(jiān)督存在的困境并提出建議對策，是黨的領導體制改革的關鍵一步。完善體制，加強監(jiān)督，黨的領導體制改革終將取得決定性勝利。

[1]習近平在十八屆中央紀委會三次全會上發(fā)表重要講話[N].人民日報，2014-01-15（01）.

[2]阿克頓.自由與權力[M].侯健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001：342.

[3]習近平.在全國組織工作會議上的講話[N].人民日報，2013-06-30（01）.

[4]十八大以來重要文獻選編（上）[G].北京：中央文獻出版社，2014：136.

[5]霍布斯·利維坦[M].北京：商務印書館，1961：72.

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，2001：154.

[7]參見：邵道生：反腐敗的艱難與猖獗流行的“關系網(wǎng)”[EB/OL].人民網(wǎng)，2003 年 7 月 23 日.

[8]鄧小平文選（第 2 卷）[M].北京：人民出版社，1994：329.

[9]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中國方正出版社，2015：56.