行政不作為及其在行政復(fù)議決定中的問題研究

沙金

摘 要：通過對已公開行政不作為復(fù)議決定的分析可以看出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政不作為案件形成了有無作為義務(wù)、有無作為現(xiàn)實(shí)可能以及是否已經(jīng)作為等判斷標(biāo)準(zhǔn)。在被申請人不履行法定職責(zé)上，我國《行政復(fù)議法》第28條第2項規(guī)定中包括“不履行”和“拖延履行”兩種類型；在行政不作為復(fù)議決定方式上，我國《行政復(fù)議法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定了履行決定、確認(rèn)決定和駁回復(fù)議申請決定三種方式。為及時、有效地解決行政爭議，保護(hù)相對人的合法權(quán)益，在未來《行政復(fù)議法》修改時，應(yīng)明確被申請人履行作為義務(wù)的具體內(nèi)容，同時對行政復(fù)議決定類型進(jìn)行科學(xué)合理的分類，從而更加有助于發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面的功能。

關(guān) 鍵 詞：行政不作為；行政復(fù)議；行政復(fù)議決定；行政訴訟

中圖分類號：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）03-0093-07

收稿日期：2016-12-20

作者簡介：沙 金（1981—），男，吉林人，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，政治學(xué)博士后，研究方向為行政法與行政訴訟法。

基金項目：本文系天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“新《行政訴訟法》實(shí)施背景下的行政復(fù)議制度變更研究”的階段性成果，項目編號：TJFX16-010；天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“城市社區(qū)沖突參與式治理途徑研究”的階段性成果，項目編號：TJZZ15-005。

在全面推進(jìn)司法體制改革和行政管理體制改革的背景下，司法審判機(jī)關(guān)對行政不作為案件給予了極大關(guān)注。2015年，最高人民法院發(fā)布《行政不作為十大案例》，以規(guī)范和指導(dǎo)各地法院審理行政不作為案件，部分地方的高級法院也通過公布典型案例的方式，規(guī)范和指導(dǎo)下級法院對同類案件的審判工作。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第28條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第48條規(guī)定，行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)，該行政機(jī)關(guān)無相應(yīng)職責(zé)或在受理申請前已履行職責(zé)的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出駁回復(fù)議申請決定。此外，對于被申請人履行法定職責(zé)已失去實(shí)際意義的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法的復(fù)議決定。從行政復(fù)議實(shí)踐情況看，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政不作為案件主要適用以上三種決定方式。然而，實(shí)踐中在具體適用該規(guī)范時仍存在諸多問題：如“不履行法定義務(wù)”是否包括“拖延履行法定義務(wù)”或者“不予答復(fù)”？如何界定“行政不作為”和“拖延履行”？如果行政機(jī)關(guān)在履行法定義務(wù)時存在程序上的瑕疵，是否構(gòu)成行政不作為？復(fù)議機(jī)關(guān)作出履行決定時，是否應(yīng)明確履行的具體內(nèi)容？駁回復(fù)議申請決定是否影響行政相對人合法權(quán)益？等等。本文將通過分析行政復(fù)議典型案例，就行政不作為的界定、行政不作為決定的適用和完善以及駁回復(fù)議申請與駁回復(fù)議請求之間的關(guān)系展開論述，以期解決行政復(fù)議實(shí)踐中存在的問題。

一、行政不作為的界定

通過對已公開的行政不作為復(fù)議決定的分析可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理的行政不作為案件已形成了有無作為義務(wù)、有無作為現(xiàn)實(shí)可能以及是否已經(jīng)作為等判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（一）有無作為義務(wù)

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)主要來源于法律規(guī)范、行政行為設(shè)定的義務(wù)和先行行為產(chǎn)生的作為義務(wù)。

⒈法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)。法律規(guī)范是保證行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、保障相對人合法權(quán)益的重要依據(jù)。在“杜某訴紹興市越城區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除及行政賠償、行政復(fù)議決定案”中，原告杜某訴稱，2016年6月，被告城市管理執(zhí)法局中隊人員在原告及其家人不在現(xiàn)場的情況下對原告的房屋露臺陽光房進(jìn)行強(qiáng)制拆除。原告不服強(qiáng)拆行為，向被告區(qū)政府申請復(fù)議，但區(qū)政府作出維持的復(fù)議決定。原告認(rèn)為，強(qiáng)拆行為和復(fù)議決定均違法，請求法院判決確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法、撤銷復(fù)議決定。此外，原告認(rèn)為，原告所在小區(qū)內(nèi)，與原告相似的建筑大量存在，且仍有在建違法建筑，但被告并未進(jìn)行實(shí)地調(diào)查并進(jìn)行查處，因此被告的行為屬于行政不作為、亂作為。法院審理認(rèn)為，被告執(zhí)法局未能提供強(qiáng)拆行為的職權(quán)依據(jù)且行政程序違法，最終判決確認(rèn)執(zhí)法局的強(qiáng)拆行為違法；撤銷行政復(fù)議決定。[1]在“田某不服政府信息公開案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）中的相關(guān)規(guī)定，政府信息由該信息的制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。本案中，申請人申請公開的政府信息，并不是由被申請人制作和統(tǒng)計的，被申請人僅僅是對申請公開的信息進(jìn)行收集和匯總，因此，該信息不屬于被申請人公開的范圍。但依據(jù)《政府信息公開條例》第21條第3項的規(guī)定，在被申請人能確定該信息公開機(jī)關(guān)的情況下，其有義務(wù)告知申請人該機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式等信息。被申請人沒有盡到告知義務(wù)的，構(gòu)成行政不作為。[2]

⒉行政行為設(shè)定的義務(wù)。為適應(yīng)行政管理事項的多樣性和復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)常通過行政行為的方式為其他具有行政管理職能的行政主體設(shè)定義務(wù)。在“張某訴天津市人社局、天津市社保基金管理中心行政不作為案”中，法院認(rèn)為，根據(jù)社保費(fèi)征繳暫行條例的規(guī)定，市人力資源和社會保障局承擔(dān)全市的保險費(fèi)征繳的管理、監(jiān)督和檢查工作職能，在其向天津市社會保險基金管理中心發(fā)文《關(guān)于社保舉報投訴案件受理查處職責(zé)分工通知》中，明確了天津市社?；鹬行某袚?dān)對未按時足繳社保費(fèi)的用人單位實(shí)施處罰的職能，天津市社?；鸸芾碇行奈丛谝?guī)定期限內(nèi)履行相應(yīng)義務(wù)，構(gòu)成行政不作為。

⒊先行行為引起的義務(wù)。先行行為是由行政機(jī)關(guān)本身的行政行為而產(chǎn)生的特定義務(wù)。學(xué)者王和雄認(rèn)為，起因性的行政不作為是因在先發(fā)生的行政作為導(dǎo)致了違法或者危險的狀態(tài)，而未避免結(jié)果發(fā)生的情形，其本質(zhì)是行政作為與行政不作為相互結(jié)合導(dǎo)致行政過程發(fā)生疏忽，并非典型的行政不作為的情形。[3]在行政主體的先行行為導(dǎo)致相對人的合法權(quán)益處于可能受到損害的危險情況下，行政主體有義務(wù)采取相應(yīng)措施避免損害的發(fā)生，這一義務(wù)即為先行行為引起的義務(wù)。如在“劉某訴官渡公安分局不履行法定職責(zé)行政賠償案”中，法院認(rèn)為，官渡公安分局將受傷的杜某帶到公安局后，便對受傷的杜某負(fù)有監(jiān)護(hù)的責(zé)任。但被告在杜某處于昏迷狀態(tài)的8小時里，沒有采取任何救助手段，最終導(dǎo)致杜某死亡，被告官渡公安分局的行為構(gòu)成行政不作為。[4]在“何某訴成華公安局不履行法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為，成華公安局民警將產(chǎn)生糾紛的雙方當(dāng)事人安排在同一房間內(nèi)調(diào)解，雙方當(dāng)事人存在激化矛盾、產(chǎn)生新糾紛的風(fēng)險，民警負(fù)有保障雙方當(dāng)事人安全、避免矛盾激化的義務(wù)。但在場民警并未采取任何防范措施，并且離開房間，導(dǎo)致雙方矛盾激化，發(fā)生沖突。被告成華公安局的行為構(gòu)成行政不作為。[5]

（二）有無作為現(xiàn)實(shí)可能

在司法實(shí)踐中，預(yù)見可能性和作為可能性是復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成行政不作為的主要因素。如果行政機(jī)關(guān)雖能預(yù)見作為義務(wù)的具體內(nèi)容，但不具有作為義務(wù)的客觀條件，或雖然具有作為義務(wù)的客觀條件，但無法預(yù)見作為義務(wù)的具體內(nèi)容，則不構(gòu)成行政不作為。在“田某不服政府信息公開案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《政府信息公開條例》中的相關(guān)規(guī)定，政府信息由該信息的制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。本案中，申請人申請公開的政府信息并不是由被申請人制作和統(tǒng)計的，被申請人僅僅是對申請公開的信息進(jìn)行了收集和匯總，因此，該信息不屬于被申請人公開的范圍。但依據(jù)《政府信息公開條例》第21條第3項的規(guī)定，在被申請人能確定該信息公開機(jī)關(guān)的情況下，其有義務(wù)告知申請人該機(jī)關(guān)的名稱和聯(lián)系方式等信息。由于申請公開的政府信息是被申請人通過下屬網(wǎng)站進(jìn)行匯總和統(tǒng)計的，其必然知曉該信息的制作機(jī)關(guān)但并未告知申請人，因此，被申請人沒有盡到告知義務(wù)，構(gòu)成行政不作為。

（三）是否已經(jīng)作為

在我國不斷推進(jìn)的法治政府建設(shè)進(jìn)程中，行政程序的正當(dāng)性與行政實(shí)體內(nèi)容的合法與合理性越來越受到重視。在司法實(shí)踐中，裁判機(jī)關(guān)通常會以行政機(jī)關(guān)的行政程序違反正當(dāng)性原則，撤銷行政行為。如在“杜某訴紹興市越城區(qū)城管執(zhí)法局強(qiáng)制拆除及行政賠償、行政復(fù)議決定案”中，原告杜某訴稱，被告城市管理執(zhí)法局中隊人員在原告及其家人不在現(xiàn)場的情況下對原告的房屋露臺陽光房進(jìn)行強(qiáng)制拆除。原告認(rèn)為，強(qiáng)拆行為和復(fù)議決定均違法，請求法院判決確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法、撤銷復(fù)議決定。法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制拆除決定前，應(yīng)當(dāng)先行作出催告、公告等前置性程序，方能采取強(qiáng)制拆除措施，原告執(zhí)法局未能提供強(qiáng)拆行為的職權(quán)依據(jù)且行政程序違法，最終判決確認(rèn)執(zhí)法局的強(qiáng)拆行為違法。但是，在判斷行政機(jī)關(guān)“是否已經(jīng)作為”這一問題上，程序與實(shí)體內(nèi)容的關(guān)系更為復(fù)雜。在“秦某訴某區(qū)衛(wèi)生局行政不作為案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)我國《醫(yī)療事故處理條例》中的相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由，拒絕向患者提供病歷資料服務(wù)的，衛(wèi)生行政主管部門可責(zé)令其提供相關(guān)服務(wù)。2012年5月，被申請人要求第三人根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定向申請人提供相關(guān)病歷資料，事實(shí)上已履行了作為義務(wù)。但根據(jù)某市行政執(zhí)法基本規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，被申請人應(yīng)及時將處理結(jié)果告知申請人。因此作出復(fù)議決定：責(zé)令被申請人在30日內(nèi)將相關(guān)處理結(jié)果告知申請人。[6]在本案例中，盡管被申請人實(shí)質(zhì)上履行了作為義務(wù)，但程序上存在瑕疵，不符合行政執(zhí)法程序的要求，無疑構(gòu)成行政不作為。因此，在審理行政不作為案件時，應(yīng)結(jié)合行政程序和行政實(shí)體內(nèi)容兩方面進(jìn)行認(rèn)定。實(shí)踐中，全國多個地區(qū)的法制部門在行政復(fù)議的審理程序中都運(yùn)用聽證審理的方式審理案件，最大限度地將復(fù)議案件的審理透明化、公開化，以保證了復(fù)議機(jī)關(guān)的公信力。[7]

二、“不作為”和“拖延履行”的認(rèn)定

（一）“不作為”

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對行政相對人的申請不予答復(fù)即是一種程序上的不作為，由于行政機(jī)關(guān)在行政程序上沒有作出行為，因此在實(shí)體內(nèi)容上當(dāng)然構(gòu)成行政不作為；而如果行政機(jī)關(guān)履行了行政程序上的作為義務(wù)，但并未履行實(shí)體內(nèi)容上的作為義務(wù)，則同樣構(gòu)成行政不作為。因此，筆者認(rèn)為，“不作為”應(yīng)當(dāng)包括“拒絕作為”和“不予答復(fù)”?！熬芙^作為”又可分為“積極的拒絕作為”和“消極的拒絕作為”。 在“田某不服政府信息公開案”中，原行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請人申請公開的信息并不是由其制作的，因此不具有公開此信息的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的這一主張即為“積極的拒絕作為”。在“申請人訴某區(qū)房管局行政不作為案”中，區(qū)房管局認(rèn)為，申請人申請行政復(fù)議前，已經(jīng)以行政許可證違法為由向法院提起行政訴訟，法院確認(rèn)該行政許可證合法，故未在規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請人。區(qū)房管局不予答復(fù)的行為屬于“消極的拒絕作為”，復(fù)議機(jī)關(guān)對區(qū)房管局未在法律規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請人的行為，作出確認(rèn)違法的復(fù)議決定。在“胡某訴某市消防支隊信息公開案”中，法院認(rèn)為，被告消防支隊雖然于2015年5月22日就是否公開相關(guān)信息征求了利害關(guān)系人意見，但其并未提供征求意見的起止時間且利害關(guān)系人亦未回復(fù)是否同意，被告消防支隊未在法定期限內(nèi)回復(fù)申請人且未提供因征求第三方意見而延長期限的相關(guān)證據(jù)，違反法定程序，構(gòu)成行政不作為。

（二）“拖延履行”

對于“拖延履行”的界定，有觀點(diǎn)認(rèn)為，拖延履行，是指行政主體在合理的期限內(nèi)不履行行政義務(wù)，對行政相對人的申請不予明確答復(fù)。[8]該觀點(diǎn)將行政主體履行義務(wù)的期限規(guī)定為“合理期限”，賦予行政主體一定的自由裁量權(quán)。但即便在合理期限內(nèi)也無法避免行政主體在合理期限內(nèi)“拖延履行”法定義務(wù)，從而對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成侵害。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“拖延履行”是指行政主體在法定或者合理期限內(nèi)，不終結(jié)行政程序，從而使行政程序處于未完成之狀態(tài)。[9]筆者認(rèn)為，與“拒絕履行”“不予答復(fù)”相比較而言，“拖延履行”本質(zhì)上是一種未完成的行政程序，而這種未完成的程序狀態(tài)是由于行政主體不積極作為導(dǎo)致的。在“彭某訴南山區(qū)土地監(jiān)察大隊行政不作為案”中，法院認(rèn)為，被告區(qū)土地監(jiān)察大隊在作出限期拆除的行政決定后，在相對人未申請復(fù)議或提起訴訟、并且拒不履行行政決定內(nèi)容的情況下，被告在長達(dá)一年的時間里僅作出催告的進(jìn)一步處理決定，而并未終結(jié)行政程序，且未提出合理事由，被告土地監(jiān)察大隊的行為構(gòu)成行政不作為。[10]該案中，區(qū)土地監(jiān)察大隊的行為即是一種“拖延履行”法定義務(wù)的行為。因此，在規(guī)范行政機(jī)關(guān)“拖延履行”法定義務(wù)時，應(yīng)盡量限制行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的空間，避免其利用合法或合理期限“拖延履行”法定義務(wù)。

三、行政不作為的行政復(fù)議決定方式

《行政復(fù)議法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定了履行決定、確認(rèn)決定和駁回復(fù)議申請決定三種方式。為及時有效化解行政爭議，最大限度地保障行政相對人利益，避免相對人未來可能遭受的“訴累”，在未來《行政復(fù)議法》修改中，應(yīng)增加行政復(fù)議決定的方式，使其更加科學(xué)合理。

（一）具有明確內(nèi)容的履行決定

履行決定是行政不作為案件中最重要的復(fù)議決定方式，其不僅可以有效督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，而且可以最大限度地滿足行政相對人的訴求，避免行政相對人未來可能遭受到的“訴累”。 在“秦某訴某區(qū)衛(wèi)生局行政不作為案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)我國《醫(yī)療事故處理條例》的相關(guān)規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由，拒絕向患者提供病歷資料服務(wù)的，衛(wèi)生行政主管部門可責(zé)令其提供相關(guān)服務(wù)。2012年5月，被申請人要求第三人根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷管理規(guī)定向申請人提供相關(guān)病歷資料，事實(shí)上已履行了作為義務(wù)。但根據(jù)某市行政執(zhí)法基本規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，被申請人應(yīng)及時將處理結(jié)果告知申請人。因此作出復(fù)議決定：責(zé)令被申請人在30日內(nèi)將相關(guān)處理結(jié)果告知申請人。在該案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的具有明確內(nèi)容的履行決定，不僅有效地督促了行政機(jī)關(guān)依法履行法定義務(wù)，更重要的是最大程度地滿足了復(fù)議申請人的訴求，同時，提高了行政機(jī)關(guān)的工作效率。在“汪某訴某鎮(zhèn)政府信息公開案”中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請人某鎮(zhèn)政府于2014年1月1日收到申請人汪某的政府信息公開申請，但直到2014年2月14日行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請時，被申請人鎮(zhèn)政府仍未作出答復(fù)，不符合《政府信息公開條例》有關(guān)答復(fù)期限的規(guī)定。但鑒于被申請人鎮(zhèn)政府在復(fù)議期間，就被申請公開的信息作出了書面答復(fù)，故作出確認(rèn)被申請人鎮(zhèn)政府逾期答復(fù)的行為違法的復(fù)議決定。[11]汪某認(rèn)為，被申請人答復(fù)的內(nèi)容并非其所要申請的內(nèi)容，該答復(fù)行為違法，而復(fù)議機(jī)關(guān)并未盡到復(fù)議職責(zé)，遂提起行政訴訟，請求撤銷復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定并重新作出復(fù)議決定。一審、二審法院均認(rèn)為，復(fù)議決定認(rèn)定的事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，至于被申請人鎮(zhèn)政府答復(fù)的信息是否符合相關(guān)法律規(guī)定，不屬于司法審查的范圍，判決駁回原告訴訟請求。[12]本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)對于復(fù)議期間被申請人作出的答復(fù)內(nèi)容并未給予充分的審查，從而作出確認(rèn)逾期答復(fù)行為違法的復(fù)議決定。筆者認(rèn)為，針對行政不作為案件的特殊性，為避免增加相對人的訴訟成本，提高行政復(fù)議解決行政爭議的效率，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出履行決定時，應(yīng)盡可能地明確履行決定的具體內(nèi)容，最大限度地在復(fù)議程序中解決行政爭議。否則行政相對人不可避免地會尋求以訴訟的方式解決行政爭議，以維護(hù)自身合法權(quán)益，這最終必然會影響復(fù)議制度的健康發(fā)展。

（二）駁回行政復(fù)議申請與駁回行政復(fù)議請求

根據(jù)《實(shí)施條例》第48條的規(guī)定，申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為而申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)被申請人無相應(yīng)法定義務(wù)或者在受理前被申請人已履行相應(yīng)法定義務(wù)的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)作出駁回復(fù)議申請的行政復(fù)議決定。駁回復(fù)議申請決定彌補(bǔ)了維持決定的缺陷。原因在于：行政機(jī)關(guān)的不作為，無論在行政程序上還是行為內(nèi)容上，均表現(xiàn)為一種消極不作為，而復(fù)議維持決定的理論邏輯顯然不適用于不作為案件的復(fù)議決定。然而，駁回復(fù)議申請決定的制度設(shè)計忽略了駁回申請與駁回請求決定之間的區(qū)別，從而容易侵犯行政相對人的實(shí)體權(quán)利。行政相對人的復(fù)議申請權(quán)保護(hù)的是相對人申請復(fù)議的程序性權(quán)利，而對程序性權(quán)利的審查應(yīng)以形式審查為主，任何涉及實(shí)體權(quán)利內(nèi)容的審查，均不應(yīng)發(fā)生在對申請人程序性權(quán)利審查的過程中；請求權(quán)注重對行政相對人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)，通常發(fā)生在對行政爭議具體內(nèi)容的審查過程中，最終常以決定或判決的方式對實(shí)體權(quán)利予以確認(rèn)。在行政不作為復(fù)議案件中，被申請人是否具有作為義務(wù)或被申請人是否已經(jīng)作為均會影響到行政相對人的實(shí)體權(quán)利，而對行政相對人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)需要以相對人程序權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)為前提。在“顧某訴某區(qū)政府行政復(fù)議案”中，區(qū)政府認(rèn)為，申請人顧某申請公開的信息不屬于政府信息，區(qū)政府作為被申請人不具有公開此信息的法定義務(wù)，故決定不予受理。一審和二審法院均認(rèn)為，申請人申請公開的信息是否屬于政府信息、被申請人是否具有相應(yīng)法定義務(wù)、提供信息的形式是否合法等問題，均屬于行政復(fù)議實(shí)質(zhì)審查過程中需要審查的問題。復(fù)議機(jī)關(guān)以被申請人不具有公開此信息的義務(wù)為由不予受理復(fù)議申請，混淆了立案程序與實(shí)體內(nèi)容審查程序的關(guān)系，最終法院判決撤銷區(qū)政府的復(fù)議決定，并責(zé)令區(qū)政府在規(guī)定期限內(nèi)重新作出復(fù)議決定。[13]因此，在未來《行政復(fù)議法》修改時，應(yīng)對行政復(fù)議決定的類型進(jìn)行科學(xué)、合理的分類，對駁回行政復(fù)議申請決定適用的兩種情形加以區(qū)分，從而真正實(shí)現(xiàn)對相對人程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的保障。

四、結(jié)論

在實(shí)施新《行政訴訟法》的背景下，行政不作為案件受到了社會各界的極大關(guān)注。如何發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議方面的功能，使行政復(fù)議成為解決行政爭議的主渠道，則需要對行政復(fù)議制度進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接，建立起科學(xué)的行政救濟(jì)體系。筆者通過對行政不作為典型案例的分析，總結(jié)以下幾點(diǎn)：一是在行政不作為的界定方面，通過對已公開行政不作為復(fù)議決定的分析可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理的行政不作為案件已形成了有無作為義務(wù)、有無作為現(xiàn)實(shí)可能以及是否已經(jīng)作為等判斷標(biāo)準(zhǔn)?！安蛔鳛椤睉?yīng)包括“拒絕作為”和“不予答復(fù)”?！熬芙^作為”又可分為“積極的拒絕作為”和“消極的拒絕作為”。 通過案例分析發(fā)現(xiàn)，“不予答復(fù)”的效果等同于“消極不作為”。因此在規(guī)范行政機(jī)關(guān)拖延履行法定義務(wù)時，應(yīng)盡量限制行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的空間，避免其利用合法或合理期限拖延履行法定義務(wù)。二是在行政不作為復(fù)議決定方式方面，為及時有效化解行政爭議，最大限度地實(shí)現(xiàn)行政相對人利益，在未來的《行政復(fù)議法》修改過程中，應(yīng)增加行政復(fù)議決定的方式，使其更加科學(xué)、合理。針對行政不作為案件的特殊性，為避免增加相對人的訴訟成本，提高行政復(fù)議解決行政爭議的效率，復(fù)議機(jī)關(guān)在作出履行決定時，應(yīng)盡可能明確履行決定的具體內(nèi)容，以最大限度地在復(fù)議程序中解決行政爭議。三是在駁回行政復(fù)議申請與駁回行政復(fù)議請求關(guān)系方面，應(yīng)明確立案程序與實(shí)體內(nèi)容審查程序之間的關(guān)系，對駁回行政復(fù)議申請決定適用的兩種情形加以區(qū)分。筆者認(rèn)為，在未來的《行政復(fù)議法》修改過程中，應(yīng)對行政復(fù)議決定的類型進(jìn)行科學(xué)分類，從而真正實(shí)現(xiàn)對行政相對人程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的保障。

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[11]杭州市蕭山區(qū)人民政府《行政復(fù)議決定書》（蕭復(fù)決字[2014] 第2號）[Z].

[12]浙江省高級人民法院《行政判決書》（[2014]浙行終字第201號）[Z].

[13]浙江省高級人民法院《行政判決書》（[2015]浙行終字第153號）[Z].

（責(zé)任編輯：馬海龍）