基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社會治理創(chuàng)新研究
——以荊門市新農(nóng)村為例

溫媛媛 董春玉

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社會治理創(chuàng)新研究
——以荊門市新農(nóng)村為例

溫媛媛 董春玉

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，中國社會發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革，基層黨組織作為基層治理的“領(lǐng)頭雁”，是加強和創(chuàng)新社會治理所依靠的最基本、最直接、最關(guān)鍵的力量?；鶎狱h組織必須始終堅持黨在基層社會治理中的領(lǐng)導核心地位，通過合理地定位自己的角色，創(chuàng)新服務(wù)機制、創(chuàng)新社會治理考核機制以及創(chuàng)新參與機制等方式領(lǐng)導和參與社會治理，以基層黨的建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)和推動社會治理創(chuàng)新。

農(nóng)村社會治理；基層黨的建設(shè)；荊門市新農(nóng)村建設(shè)

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中，明確提出要進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治國安邦，重在基層，農(nóng)村黨組織是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導核心，理應(yīng)在深化鄉(xiāng)村社會治理體制創(chuàng)新中，發(fā)揮著改革“先鋒官”和“領(lǐng)頭雁”的作用。隨著荊門市新農(nóng)村建設(shè)的不斷發(fā)展，各地農(nóng)村黨組織圍繞社會治理結(jié)構(gòu)變化對基層黨建提出的新課題進行了創(chuàng)新性探索，成效顯著，對當前探索基層黨建引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新機制、提升鄉(xiāng)村社會治理水平具有重要意義。

一、“社會治理”的提出對農(nóng)村基層黨建工作提出的新挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型的深入推進，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)開始以社區(qū)制結(jié)構(gòu)逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的單位制結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)則由一元向多元化方向發(fā)展，并以此形成了大量新型的經(jīng)濟組織、社會組織和民間組織，其結(jié)構(gòu)模式多樣性及異質(zhì)性特點也十分明顯。這種基層社會治理結(jié)構(gòu)的變化，對基層黨建工作提出了新的挑戰(zhàn)，對推進基層社會治理體制機制創(chuàng)新提出了新要求。

創(chuàng)新社會治理對農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導方式和組織設(shè)置提出新要求。

隨著基層社會結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，村民自治的主體力量不斷增強?；鶎尤罕妼鶎狱h組織的依賴性明顯減弱，以政府包辦一切的管理做法，在應(yīng)對社會事務(wù)上已顯得力不從心。同時，異軍突起的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟合作共同體已成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢，在荊門市新農(nóng)村建設(shè)中，已建成60個三產(chǎn)融合體和165個特色小鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)，創(chuàng)辦1942個農(nóng)民合作社、土地合作社等農(nóng)村新型經(jīng)濟體，全市村級集體經(jīng)濟過10萬元的村達到813個，占59.2%。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟合作共同體的本質(zhì)已不再是原有的農(nóng)村所秉承的傳統(tǒng)文化所塑造的文化生活共同體和傳統(tǒng)習慣所自然形成的地域共同體，而是以集體經(jīng)濟組織為核心的契約組織關(guān)系的共同體。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動了新經(jīng)濟組織、社會組織快速發(fā)展，增加了基層黨組織的工作難度，傳統(tǒng)的以單位為依托的基層黨組織設(shè)置模式出現(xiàn)解體，可控制的經(jīng)濟和社會資源日益減少，這就不可避免地出現(xiàn)了基層群眾對經(jīng)濟帶頭人的認同感逐漸增強而對黨的政治歸屬感下降的現(xiàn)象。

創(chuàng)新社會治理對農(nóng)村基層黨組織的思想觀念和工作方式提出新要求。

隨著基層社會的變動，社會治理主體出現(xiàn)了多元化的趨勢，政府、黨組織、人民群眾、市場組織、各種民間組織等都是社會治理的主體，代表著不同群體的多元化利用訴求?，F(xiàn)如今，很多地方基層黨組織仍然存在社會治理就是“管控”的觀念和思維模式，習慣用傳統(tǒng)思路和方法去解決矛盾、處理問題，不僅容易造成基礎(chǔ)黨組織對多元利益格局下群眾的多元利益訴求無能為力，在推動經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)群眾、整合利益訴求、惠及民富民生等方面也難有作為。

創(chuàng)新社會治理對農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾的能力提出新要求。

為創(chuàng)新基層黨組織服務(wù)群眾的能力，我市很多村兩委班子在配備時，多是優(yōu)選村里的致富帶頭人。例如，掇刀區(qū)堅持選優(yōu)配強農(nóng)村帶頭人隊伍，近三年來，累計培養(yǎng)3名返鄉(xiāng)能人、1名回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、7名復退軍人、53名致富帶頭人擔任黨組織書記，同時選派53名區(qū)直單位局長到村擔任第一書記，下派13名黨員干部到村任專職副書記。但在實際調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)，有的基層組織的村書記自己的帶頭致富能力很強，但在村書記崗位的工作時間卻不是很多，服務(wù)基層工作精力會有所牽扯，這種現(xiàn)象容易造成基層黨組織班子的領(lǐng)導力和凝聚力不斷弱化，基層群眾的多元化利益訴求無法傳遞，影響黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固執(zhí)行力，農(nóng)村經(jīng)濟雖然得到了增長，但群眾的幸福感、滿足感卻在不斷下降。

二、荊門市農(nóng)村社會治理視角中農(nóng)村基層黨建工作創(chuàng)新模式

近幾年來，荊門市各級黨委和組織部門根據(jù)中央、省委基層黨建工作相關(guān)會議精神，明確責任目標，因地制宜，創(chuàng)新而為，在探索基層黨建創(chuàng)新引領(lǐng)和推進新農(nóng)村社會治理無縫對接的新模式中，涌現(xiàn)出了很多新方法、新路子。

（一）“共治共享”的馬嶺村“五化”發(fā)展模式。馬嶺村通過創(chuàng)新基層黨組織管理模式，實行村企共建，一套人馬，兩套班子，積極推行“支部+合作社+基地+農(nóng)戶”、“支部+企業(yè)”產(chǎn)業(yè)黨建模式，將黨小組建在產(chǎn)業(yè)鏈上，發(fā)揮黨員“雙建雙帶”作用。具體做法有：第一，村民則以土地或資金入股村集體企業(yè)，農(nóng)民既是村民也是股東，可自愿選擇外出創(chuàng)業(yè)或留村工作，有留村工作意愿的村民就地安排工作，免費提供技能培訓，確保充分就業(yè)，除正常股份分紅外，還按照2400元-3200元標準發(fā)放工資，每年除按比例分紅外，當他們年滿60周歲后可以到休養(yǎng)所免費休養(yǎng)。第二，修建免費休養(yǎng)所，該村利用村集體企業(yè)在當?shù)爻鲑Y修建休養(yǎng)所，對男滿60周歲、女滿55周歲的本村村民，實行“三統(tǒng)一三集中”免費養(yǎng)老服務(wù)，解決了農(nóng)村留守老人、孤寡老人、殘疾老人的養(yǎng)老難題。第三，該村創(chuàng)建的“5+2+1”生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還支撐了新農(nóng)村的公益事業(yè)，包括社區(qū)綠化、道路的管護等。第四，在“經(jīng)濟要發(fā)展，黨建要先行”的理念下，高標準新建黨員群眾服務(wù)中心。依托功能完備的新黨員群眾服務(wù)中心，推行“一微、三辦、十問”工作法，建立“村掌柜”便利店，開展“民事代辦、民愿代訴”的信訪代理服務(wù)，提供惠農(nóng)補貼領(lǐng)取、話費充值、養(yǎng)老金領(lǐng)取、匯款轉(zhuǎn)賬等便民服務(wù)，實現(xiàn)了“證件村里辦、補貼村里領(lǐng)、信息村里查、費用村里交、矛盾村里調(diào)”的目標。第五，推行黨員群眾積分制管理，發(fā)揮黨員先鋒作用，培育新型農(nóng)民，提升村級治理水平。第六，開展志愿活動，為村民提供文藝表演、健康體檢、心理疏導等服務(wù)。第七，建起文化走廊，傳承紅色文化、孝文化、勤文化和法文化，使黨員群眾服務(wù)中心真正成為“百姓之家”。這種以“農(nóng)民股東化、管理公司化、經(jīng)營集約化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、居住集中化、養(yǎng)老福利化”為主要內(nèi)容的“共治共享”治理模式，讓全體村民全員有份，人人關(guān)心集體，個個參與管理，近四年來沒有發(fā)生一件矛盾糾紛，充分實現(xiàn)了和諧共建的社會氛圍。

（二）“建規(guī)立約”的湖山村民主管理模式。湖山村在推進社會治理過程中通過建立一系列開放的村規(guī)機制，規(guī)范村務(wù)管理，充分發(fā)揮基層黨組織的社會治理功能。一是“五湖四海”重新搭建村“兩委”班子。通過開辟優(yōu)選本村原任干部、返聘黨政機關(guān)事業(yè)單位退休干部、選聘大學畢業(yè)的村外優(yōu)秀人才，這種選賢用人方式，形成了“三個三分之一”的村班子格局。拓寬了干部來源渠道，改善了村兩委班子的年齡、知識和能力結(jié)構(gòu)，理財辦事不再受瓜葛關(guān)系纏繞，公信力和戰(zhàn)斗力得到明顯增強。二是規(guī)范“三資”管理，壯大集體實力。通過創(chuàng)建“五統(tǒng)一”的村集體財富積累穩(wěn)定增長的創(chuàng)新機制，整合村集體資源，實行集約經(jīng)營，每年不僅能增加村集體收入6萬多元，更重要的是理順了群眾情緒，樹立了村班子的威信。三是建章立制、規(guī)范理事行為。村兩委通過反復征求村黨員干部和群眾的意見，制定整套村內(nèi)事務(wù)管理制度，內(nèi)容涵蓋各類會議、干部執(zhí)勤、公共服務(wù)、公章使用、三資管理、計劃生育、衛(wèi)生保潔等。并將所有制度條文通過農(nóng)民廣場電子顯示屏向村民公開，并匯編成冊印發(fā)到52個村民代表手中，讓干部辦事有章法、群眾監(jiān)督有依據(jù)。同時，進一步健全村務(wù)監(jiān)督委員會運行機制，明確職責和權(quán)利，制定具體工作程序、監(jiān)督內(nèi)容，加強行權(quán)用權(quán)、財經(jīng)紀律、村務(wù)公開等方面的監(jiān)管，在擴大黨員干部、群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時，真正筑牢防止基層黨員干部貪腐的“帶電”防線。四是設(shè)崗定責為民服務(wù)。湖山村以黨員為主體、青年為骨干，積極推行設(shè)崗定責，村里分別設(shè)立了黨群服務(wù)中心值班員、政策信息宣傳員、社會治理網(wǎng)格員、民事糾紛調(diào)解員、紅白喜事料理員、小區(qū)綠化管理員等崗位，實現(xiàn)了群眾的大小事務(wù)都有人問，家庭的急難重事都有人管，拉近了黨群關(guān)系。五是用活積分制。引入鄉(xiāng)村治理積分制，對村干部、黨員、群眾實施分類管理，通過清單式履職、項目式考核、獎勵式評比來強化班子戰(zhàn)斗力、黨員凝聚力和群眾創(chuàng)造力，提升村級治理水平。

（三）“陽光黨建”的荊鐘村黨支部建設(shè)模式。荊鐘村的堅強陣地建設(shè)為其連續(xù)三年贏得了市委組織部授予的“紅旗黨支部”榮譽稱號。具體做法是：第一，荊鐘村在新農(nóng)村小區(qū)建設(shè)期間，同步規(guī)劃建設(shè)村級黨務(wù)、政務(wù)、商務(wù)、醫(yī)務(wù)、便民服務(wù)的“五務(wù)一體”堅強陣地。依托堅強陣地，以“四大抓手”創(chuàng)新黨建引領(lǐng)，實現(xiàn)優(yōu)化基層社會治理的目標：創(chuàng)新文化建設(shè)，即紅色黨文化、藍色法文化、銀色孝文化、綠色勤文化。村每年評選四色文化的先進典型，促進黨員干部帶頭富、帶領(lǐng)富的意識，弘揚正氣，增進和諧。第二，創(chuàng)新服務(wù)機制，深化“支書敲門”制度，要求村支部成員全年走訪全村所有農(nóng)戶，了解群眾的心聲和意愿，解決群眾生產(chǎn)、生活中的困難，增進和村民之間的感情。第三，創(chuàng)新工作機制，通過黨員亮身份活動，在全村常住的全體黨員戶外掛黨員戶的牌子，使黨員的言行都在村民和社會的監(jiān)督之下，促進黨員發(fā)揮先鋒模范作用。第四，創(chuàng)新管理機制，通過引入黨員積分制管理，量化考核對象，規(guī)范考核標準，提升基層黨員履行黨員義務(wù)，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，真正達到了讓群眾了解干部、讓群眾監(jiān)督干部、讓權(quán)力在陽光下運行的目的，促進村黨支部的各項工作健康有序開展。

（四）“1+X+Y”的雨淋村模式。漳河鎮(zhèn)雨淋村通過“村黨支部+農(nóng)民專業(yè)合作社+專業(yè)協(xié)會”的農(nóng)村社會治理模式，實現(xiàn)了30年來從庫區(qū)貧困村到無一人上訪、無一起治安案件、無一例刑事案件、無一次安全事故的“全省安全文明村”的華麗蛻變。其一，該村通過依靠農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)推進農(nóng)村民主政治建設(shè)、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的進程。形成在村黨支部領(lǐng)導下，村民委員會和農(nóng)民專業(yè)合作社合理分工、各負其責、相互配合的組織管理體系。同時，在這個過程中，農(nóng)戶認識了自身權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，增強了誠信意識、履約意識，形成了能人發(fā)揮優(yōu)勢、大戶帶動小戶的自我發(fā)展、自我完善機制，融洽了干群之間、大戶與小戶之間的關(guān)系。其二，成立自治矛盾調(diào)解協(xié)會。在村兩委的組織下，通過成立綜治協(xié)會和家族幫教協(xié)會兩大調(diào)解組織，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用。綜治協(xié)會以村組為單位，村里的老黨員、老模范、老干部、老軍人等成為調(diào)解會員。家族幫教協(xié)會以家族為單位，推薦家族中有威信、正直公道、思想好的人員為會員。通過協(xié)會把鄰里矛盾、家庭矛盾等各種矛盾糾紛化解在農(nóng)戶、小組和村調(diào)解委員會，實現(xiàn)小事不出組、大事不出村。其三，在社會治安方面，除了依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所的專業(yè)力量外，村里還建立了灣戶聯(lián)防隊，選撥村里中青年男子為聯(lián)防隊員，每年進行一次“維穩(wěn)中心戶”評選表彰，提高村民參與的積極性。

從上面四種社會治理模式中，我們可以看出，雖然這些基層黨組織的創(chuàng)新形式各不相同，但其目標指向都是順應(yīng)基層社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化，改變傳統(tǒng)基層黨的建設(shè)的封閉性模式，每一個模式都會有一個團結(jié)和諧、堅強有力、懂經(jīng)營、善管理、發(fā)展意識較強的黨組織班子，將搭建的村黨組織與發(fā)展經(jīng)濟、帶民致富、管理社會、服務(wù)民生的功能緊密結(jié)合，形成相融互動的組織帶動體系平臺。其工作方式也從傳統(tǒng)的以“加強自身建設(shè)為主”，轉(zhuǎn)到注重社會治理和社會發(fā)展的“服務(wù)為主”。這些積極探索，對于推進基層黨的建設(shè)與社會治理的有機結(jié)合具有重要的啟示意義。

三、荊門市農(nóng)村基層黨組織社會治理模式的實踐對策

加強和改進新形勢下基層黨組織建設(shè)，以黨建創(chuàng)新推動基層社會治理創(chuàng)新，必須立足社會治理實際，明晰基層黨組織職能，以改革創(chuàng)新精神加強基層黨組織建設(shè)，有效發(fā)揮基層黨組織推動社會發(fā)展和服務(wù)群眾的功能作用，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會矛盾的“減壓閥”。

（一）創(chuàng)建服務(wù)型農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，實現(xiàn)“經(jīng)濟型黨組織”向“社會治理型黨組織”的轉(zhuǎn)變。

荊門市在推進基層社會治理過程中，多是選用經(jīng)濟能人治村模式，經(jīng)濟能人村支書不僅改變了村莊面貌，發(fā)展了集體經(jīng)濟，還改變了村民的生活觀念，新興經(jīng)濟精英治理村莊已成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然。在基層黨組織的社會治理職能中，也易造成重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理的“錯位”觀念。服務(wù)型黨組織則是為了充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，把服務(wù)作為基本價值取向和功能定位，推動基層黨組織的工作重心從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會治理工作上來，對基層社會治理有著重要示范效應(yīng)。具體操作上，第一，應(yīng)按照黨的服務(wù)宗旨體制化、職能化、長效化的要求，把改善民生、服務(wù)群眾納入黨的建設(shè)的日常工作，作為農(nóng)村基層黨組織的經(jīng)常性工作來抓，強化基層黨組織服務(wù)功能，真正形成以服務(wù)群眾為導向、以群眾參與為動力、以群眾評價為準則的基層黨組織服務(wù)群眾工作機制。第二，構(gòu)建群眾訴求表達的多維立體機制，使不同群體的訴求能充分表達、平等協(xié)商，并能夠得到及時快速合理的解決。第三，建立社會調(diào)解組織，完善利益訴求解決機制，使群眾的合法訴求得到解決，推動解決基層社會矛盾制度化、常態(tài)化。

（二）創(chuàng)建農(nóng)村社會治理考核主體多元化機制

農(nóng)村社會治理的工作重點應(yīng)放在能夠協(xié)調(diào)農(nóng)村社會利益、維護農(nóng)村社會安全穩(wěn)定之上，探索解決農(nóng)民組織化程度的社會治理體制。其一，選用經(jīng)濟能人村支書，要注重落實培養(yǎng)教育機制，加強對經(jīng)濟能人村支書的黨性教育，培養(yǎng)其政治能力，提高“從政”經(jīng)驗。其二，為避免經(jīng)濟能人治村帶來的一些不良問題，最關(guān)鍵的是完善監(jiān)督機制，強化考核機制量化目標管理，形成優(yōu)獎劣汰的用人機制，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，用公開、透明的制度來解決問題。其三，政府要加強改革單純由上級制定的數(shù)字化指標考核方法，運用述職評議考核手段，探索引入群眾評價環(huán)節(jié)，把村民的滿意度作為考評鎮(zhèn)、村干部的重要指標，促進干部多為村民做實事、做好事。其四，強化考核結(jié)果的運用，把農(nóng)村基層黨建考核結(jié)果與干部的年度考核結(jié)合起來，與選拔任用干部結(jié)合起來，并作為每年基層黨建述職、評議、考核的重點內(nèi)容。對抓黨建不到位、推動地方發(fā)展和穩(wěn)定不得力的干部進行問責。

（三）創(chuàng)建多方參與、合作共治的農(nóng)村自治社會治理模式

黨的十八屆四中全會提出，“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。在荊門市新農(nóng)村社會治理模式中，常見的多是黨委領(lǐng)導、政府負責，少有各類社會主體參與的現(xiàn)象。農(nóng)村雖然存在一定數(shù)量的民間社會組織，但有民間組織登記審批程序繁瑣，組織運作資金缺乏，以致農(nóng)村民間自治組織發(fā)展緩慢。但在多元主體、合作共治的創(chuàng)新社會治理模式中，為加強基層黨組織對農(nóng)村社會治理，村級干部很可能突破經(jīng)濟能人，而是農(nóng)村新型社區(qū)管理委員會、或村民服務(wù)中心負責人、或秧歌隊，小劇團等村級社團組織的帶頭人。村干部通過社會服務(wù)組織的情感紐帶，用民間社團組織建立其相同的興趣愛好，使人們之間交往有了平臺，加強了村干部與村民之間的感情，增強了村干部的凝聚力和領(lǐng)導力，從而促進村級事務(wù)的發(fā)展穩(wěn)步推進，農(nóng)村面貌、村民素質(zhì)也逐步得到提升。第一，通過統(tǒng)籌黨政資源、社會資源、市場資源、群眾資源，形成多元互動、優(yōu)勢互補、共建共享的良好局面。第二，體制上消除對民間組織的不合理限制，可以依托具有一定規(guī)模、發(fā)展比較穩(wěn)定的民間組織，采取單建、連建等方式，組建社會服務(wù)型、維護穩(wěn)定型、文明建設(shè)型、創(chuàng)業(yè)帶動型等各種具有相應(yīng)功能類型的黨支部，建立政府與民間組織的良性互動關(guān)系。第三，基層黨組織在培育和孵化社會組織上必須堅持適度原則，在充分尊重社會組織相對獨立性和自主性上，把工作重點放在搭建基層黨組織聯(lián)系社會的橋梁和引導社會組織的平臺上，盡可能為社會組織的成長、發(fā)育創(chuàng)造條件，營造環(huán)境。

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[2]尹潔.全面從嚴治黨環(huán)境下基層黨建工作新常態(tài)研究[J].攀登（雙月刊），2016，（1）.

[3]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議輔導讀本[M].人民出版社，2015.

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[5]王均寧.基層黨建推進農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的實踐與啟示——基于雷州市“麻廉模式”的分析[J].嶺南學刊，2016,（2）.

D267.2

A

1671-5136(2017)02-0051-04

2017-06-25

溫媛媛（1987—），女，湖北荊州人，中共荊門市委黨校講師、碩士研究生。研究方向：馬克思主義理論、黨史黨建。