環(huán)境行政公益訴訟被告的確定制度探究

文/王永軍

環(huán)境訴訟已在各地展開，其數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)。但環(huán)境訴訟分類繁雜，學(xué)術(shù)研究較側(cè)重于環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的探討鮮有涉及，環(huán)境行政公益訴訟的被告確定制度關(guān)注者更少。其實(shí)，環(huán)境行政公益訴訟的被告問題直接決定了案件是否成立。準(zhǔn)確確定被告，有利于訴訟效率的提升，使環(huán)境行政糾紛乃至環(huán)境問題都能得以快速、順利解決。

一、環(huán)境行政公益訴訟被告制度現(xiàn)狀

(一)環(huán)境行政公益訴訟被告的概念

環(huán)境行政公益訴訟被告是指負(fù)有環(huán)境環(huán)境保護(hù)職責(zé)，其行政行為侵犯公共環(huán)境權(quán)益，被相關(guān)主體起訴讓其承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任，接受法院審理的行政主體。在這里，有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政主體是指在環(huán)境保護(hù)方面有行政審批、行政監(jiān)管等職責(zé)的行政主體。侵犯公共利益的行政行為包括作為和不作為，即既有行政審批中的把關(guān)不嚴(yán)造成的環(huán)境破壞，還包括行政監(jiān)管不力等不作為造成的公共環(huán)境利益。有學(xué)者認(rèn)為侵犯公共環(huán)境利益的行政行為必須是違法的行政行為。筆者認(rèn)為，行政行為不論違法與否，只要侵犯公共環(huán)境權(quán)益，都應(yīng)承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任，只不過是合法的行政行為造成的損失通過行政補(bǔ)償?shù)仁侄蝸韽浹a(bǔ)；不合法的行政行為通過行政賠償?shù)确绞絹沓袚?dān)責(zé)任。另外，環(huán)境行政訴訟中作為被告的行政主體范圍應(yīng)小于普通行政訴訟中行政主體的范圍——沒有環(huán)境保護(hù)的職責(zé)的行政主體不應(yīng)作為被告。

(二)環(huán)境行政公益訴訟被告制度現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及其《若干解釋》中規(guī)定的環(huán)境行政公益訴訟被告有以下幾種情況：

其一，作為具體行政行為的行政主體。未經(jīng)環(huán)境行政復(fù)議直接向人民法院起訴的作出具體行政行為的環(huán)境行政主體是被告；委托其他機(jī)關(guān)作出的行政行為，由委托機(jī)關(guān)作為被告；行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)作出的行政行為，由該行政機(jī)關(guān)做被告；經(jīng)過環(huán)境行政復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的環(huán)境行政主體是被告；環(huán)境復(fù)議機(jī)關(guān)在法定復(fù)議期間不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)以原行政機(jī)關(guān)作為被告。

其二，環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間不作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。

其三，法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。

其四，兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)共同作出同一種具體行政行為，共同作出具體行政行為的機(jī)關(guān)是共同被告。

二、環(huán)境行政公益訴訟被告制度存在的問題分析

我國(guó)環(huán)境公益訴訟剛剛起步，環(huán)境行政公益訴訟被告制度并沒有通過單行法予以確定，只是按照現(xiàn)行的行政訴訟法及其司法解釋相關(guān)規(guī)定來推定。這顯然是不利于此類訴訟的順利進(jìn)行，也不利于通過訴訟解決環(huán)境行政糾紛，維護(hù)公共環(huán)境權(quán)。表現(xiàn)比較明顯的問題主要有：

第一，抽象行政行為的制作主體因不能作為被告，使抽象行政行為的司法審查淪為形式。

從前文分析的環(huán)境行政公益訴訟被告的法定情形可以看出，只有作出具體行政行為的行政主體才能成為被告，雖然現(xiàn)行行政訴訟法明確了起訴主體可以將其認(rèn)為不合法的除規(guī)章外的規(guī)范性文件和具體行政行為一起提起司法審查，但該規(guī)范的制作主體并不被作為被告，也不會(huì)在判決中對(duì)規(guī)范性文件的制作機(jī)關(guān)進(jìn)行處置。

第二，現(xiàn)有的排除政府的確定被告制度不利于真正解決環(huán)境糾紛。

作為環(huán)境具體行政行為的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，是該級(jí)政府的行政部門，受該級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)。政府往往出于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，忽視環(huán)境保護(hù)，或會(huì)作出破壞環(huán)境的決策，或保護(hù)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)。當(dāng)環(huán)境行政部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法時(shí)，必然會(huì)遭到當(dāng)?shù)卣母深A(yù)，很難嚴(yán)格執(zhí)法。而當(dāng)該行政部門執(zhí)法不力，就會(huì)作為被告提起環(huán)境行政訴訟。其實(shí)，這些環(huán)境行政部門是代政府受過。這種狀況造成的危害是，不但環(huán)境行政部門感到委屈，且因政府不參訟而使環(huán)境糾紛的不到真正解決。

第三，現(xiàn)有法律沒有把行政審批行政主體列為環(huán)境公益行政訴訟被告

在對(duì)以往多起環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，有學(xué)者得出結(jié)論，我國(guó)法院只審查行政不作為的環(huán)境公益訴訟。易言之，只有行政監(jiān)管不力的行政主體才能成為環(huán)境行政公益訴訟的被告。環(huán)境行政機(jī)關(guān)不僅通過行政監(jiān)管來保護(hù)環(huán)境，還要在行政審批時(shí)，嚴(yán)把環(huán)境保護(hù)關(guān)，環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)和個(gè)人絕對(duì)不能進(jìn)入市場(chǎng)，起到預(yù)防作用。預(yù)防往往比整治更重要。行政監(jiān)管具有滯后性，即使通過監(jiān)管發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的情況，并予以整治，但環(huán)境損害業(yè)已發(fā)生，有的損害甚至是不可恢復(fù)的。

三、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟被告確定制度

完善環(huán)境行政公益訴訟被告確定制度的首要任務(wù)是要制定或完善環(huán)境行政公益訴訟制度。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求決定了建立該制度的必要性。靠犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式已成為過去時(shí)，取而代之的是保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，制定獨(dú)立的環(huán)境行政訴訟法，來完善環(huán)境行政公益訴訟被告制度亦不為過。退一步講，即使制定單行的環(huán)境行政訴訟法，也要在行政訴訟法單獨(dú)設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟制度，來規(guī)范和完善環(huán)境行政公益訴訟被告確立制度。

其次，在行政實(shí)體法中明確政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在環(huán)境行政公益訴訟法中確立政府單獨(dú)作為被告，或者和環(huán)境行政機(jī)關(guān)一起作為共同被告的法定情形。改變環(huán)境保護(hù)成績(jī)歸政府，責(zé)任由環(huán)境行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的局面，使政府真正承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。

[1]關(guān)保英.行政公益訴訟的范疇研究[J].法律科學(xué)，2009(4).

[2]楊偉東.從被告的確定標(biāo)準(zhǔn)看我國(guó)行政訴訟主體劃分之弊端[J].中央干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，1999(6).

[3]黃啟輝.論行政訴訟被告資格確定[J].行政與法，2003(7).

[4]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.05.