新時(shí)代稅收理論創(chuàng)新中的三個(gè)問題

劉磊

新時(shí)代稅收理論創(chuàng)新中的三個(gè)問題

劉磊

學(xué)習(xí)十九大報(bào)告，結(jié)合深化稅制改革，我想談?wù)劧惙ń忉寵?quán)、稅制改革和稅收管理三個(gè)方面的創(chuàng)新。

一、稅法解釋權(quán)的形式應(yīng)該創(chuàng)新

我根據(jù)過去從事稅收實(shí)務(wù)工作的體會(huì)，覺得咱們稅收立法和實(shí)施上有些不順的地方。根據(jù)立法法，誰(shuí)立法誰(shuí)解釋?，F(xiàn)在的稅法，比如所得稅法，是全國(guó)人大通過的，那只有全國(guó)人民代表大會(huì)解釋，但是它的閉會(huì)期間就沒有人解釋。一般全國(guó)人大開會(huì)也不解釋稅法，這個(gè)稅法解釋究竟誰(shuí)來執(zhí)行？財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局都不敢做稅法的解釋，但是大家知道經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是千變?nèi)f化非常復(fù)雜的，僅僅靠著幾頁(yè)紙的稅法在執(zhí)行中有諸多的問題需要解釋，可是按照立法法連國(guó)務(wù)院法制辦都不能解釋。這造成了很多法律執(zhí)行沒有人解釋，沒有地方能夠問清楚。我們確實(shí)是有12366稅法咨詢的服務(wù)臺(tái)，但是那些提供咨詢的答案都是事先準(zhǔn)備好的，而企業(yè)提出來的、實(shí)踐中的一些問題是原來那些答案里找不到的。這種情況就導(dǎo)致了稅法執(zhí)行的千差萬(wàn)別，每個(gè)人都基于個(gè)人的理解去執(zhí)行稅法，全國(guó)稅收政策執(zhí)行不統(tǒng)一。

我在大企業(yè)司工作的時(shí)候曾經(jīng)想在中國(guó)推出學(xué)習(xí)西方的事先裁定的辦法，即企業(yè)有了不清楚的問題可以給稅務(wù)局來函，稅務(wù)局根據(jù)來函答復(fù)企業(yè)做一個(gè)事先的裁定，告訴企業(yè)應(yīng)該如何執(zhí)行稅法。但是這個(gè)辦法也遭到了有關(guān)部門的質(zhì)疑，說這是不是屬于個(gè)案批復(fù)的性質(zhì)？所以推不出來國(guó)際通行的事先裁定的做法。我在起草小組全程參與了《中華人民共和國(guó)所得稅法》及其實(shí)施條例的起草工作，該法實(shí)施后，在實(shí)際中有很多問題需要明確，但是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局無權(quán)解釋稅法。

所以，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行稅法必須給國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)表意見、答復(fù)企業(yè)如何執(zhí)行稅法的權(quán)力，這可以不視為稅法解釋權(quán)。相關(guān)監(jiān)督部門可以監(jiān)督稅務(wù)部門發(fā)表的意見和政策執(zhí)行口徑是否符合稅法（及其解釋）的原則和精神。稅法執(zhí)行過程中，需要有一個(gè)研究解釋稅收政策執(zhí)行口徑的委員會(huì)或班子，并且要有充足的人力和專家隊(duì)伍，要集體研究，不能像現(xiàn)在這樣某一個(gè)稅種的（解釋）靠某分管個(gè)人或某個(gè)處的具體工作人員個(gè)人來確定了就答復(fù)出去，這種方法既不科學(xué)也不民主。如果有了解釋權(quán)，如果能答復(fù)納稅人提出的問題，就可以解決現(xiàn)在沒有人敢解釋稅法、沒有人能解釋稅法、納稅人和基層稅務(wù)人員都無所適從的問題。

如果說不對(duì)稅法進(jìn)行解釋的話，可以學(xué)習(xí)西方歐美法系國(guó)家的做法，根據(jù)判例來執(zhí)行。大家知道美國(guó)稅法很復(fù)雜，《國(guó)內(nèi)收入法典》兩大厚本，美國(guó)財(cái)政部做稅法解釋的有7大本，美國(guó)的稅務(wù)總局（IRS）做的征稅規(guī)則有7大本，我當(dāng)時(shí)在讀美國(guó)稅法的碩士學(xué)位，帶回一套加起來16本的稅法規(guī)定，非常復(fù)雜。但這樣一套稅法仍然不能窮盡稅法執(zhí)行的所有情況，那就根據(jù)法院判例來實(shí)施，一旦一個(gè)稅收處理有過法院的判例以后就按照這個(gè)判例執(zhí)行。我國(guó)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局也應(yīng)該歸納這方面處理的案例，政策不明確的，法院有判例以后，或者一旦某省某地有具體的處理先例以后，把它做成案例集，由國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)到各地稅務(wù)機(jī)關(guān)去借鑒。同時(shí)，在立法學(xué)上要做我們目前稅法如何執(zhí)行、如何解釋的立法學(xué)研究，修改現(xiàn)行規(guī)定，成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)明確稅法執(zhí)行口徑，適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)中千差萬(wàn)別的具體情況。

二、稅制改革要順應(yīng)國(guó)際潮流適當(dāng)?shù)刈觥皽p法”

大家知道咱們國(guó)家的增值稅實(shí)施了若干年，投入了非常大的人力、物力的金稅三期工程目前還在建設(shè)中；為了一張發(fā)票，也有好多犯罪分子鋌而走險(xiǎn)，判了很多人。這樣一種稅制結(jié)構(gòu)實(shí)施到現(xiàn)在，是不是應(yīng)該反思一下，當(dāng)年如果我們學(xué)習(xí)美國(guó)的零售稅的方式，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不征稅，只在零售環(huán)節(jié)征稅的話，稅制就會(huì)簡(jiǎn)單得多，企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)輕，執(zhí)行起來也容易，同時(shí)，也比較容易實(shí)現(xiàn)由間接稅為主調(diào)整到以直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)。前一段曹德旺說中國(guó)的稅負(fù)重、美國(guó)的稅負(fù)輕，也主要是針對(duì)生產(chǎn)性企業(yè)的稅負(fù)。我們做了一些數(shù)據(jù)比較，主要是因?yàn)閮蓢?guó)的稅制結(jié)構(gòu)不同。

但是我們以增值稅為第一大稅種的稅制已經(jīng)實(shí)施了這么多年，現(xiàn)在應(yīng)該說無法再回頭去實(shí)行生產(chǎn)環(huán)節(jié)不征稅、以零售稅代替增值稅的方式。在這種情況下，消費(fèi)稅當(dāng)然是可以擴(kuò)大征稅面，對(duì)增值稅來講現(xiàn)在要適當(dāng)?shù)亟档投愗?fù)。但不光是增值稅要降低稅負(fù)，大家也知道特朗普的稅改方案現(xiàn)在正在進(jìn)行中，他原來提議把稅率降到15%，15%可能做不到，現(xiàn)在可能要分幾年降到20%。一旦降到20%的話，中國(guó)的企業(yè)所得稅應(yīng)該也跟著降?？赡艽蠹覔?dān)心一個(gè)收入的問題，但是當(dāng)年我們的企業(yè)所得稅從33%降到25%，實(shí)際上收入也并沒有減少多少。現(xiàn)在如果美國(guó)所得稅要降到20%的話，中國(guó)依然是25%，并且增值稅還很重，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)很重，有可能有些企業(yè)就到國(guó)外去辦了。我們必須留住咱們的民族工業(yè)、民族企業(yè)，必須支持這些制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新。從稅制的改革上現(xiàn)在應(yīng)該好好反思，做稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，做一些減稅的處理。

三、稅收管理的理論和體制都應(yīng)該改革創(chuàng)新

第三個(gè)問題是關(guān)于稅收管理的創(chuàng)新。在減稅的同時(shí)加強(qiáng)征管，應(yīng)該說在征管的過程中還是有稅源可挖的。咱們國(guó)內(nèi)的專家學(xué)者大部分的時(shí)間精力用于研究宏觀稅負(fù)問題、稅制的問題，比較少的人研究稅收管理。但是我覺得這恰恰是一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)。我們本科教育、研究生教育學(xué)的稅收管理學(xué)亟待改革創(chuàng)新?，F(xiàn)在還是一套老的稅收管理學(xué)的教材，從稅務(wù)登記開始，然后納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)檢查，按照環(huán)節(jié)來講稅收，構(gòu)建了稅收管理學(xué)，按照單個(gè)稅種講如何稅收管理。實(shí)務(wù)工作中可能我們一些稅收專業(yè)畢業(yè)的本科生、研究生到實(shí)務(wù)崗位以后，發(fā)現(xiàn)原來在學(xué)校學(xué)的那些稅收管理學(xué)到了稅務(wù)崗位根本就無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的稅務(wù)管理工作。

我認(rèn)為現(xiàn)在稅收管理的實(shí)務(wù)和管理的體制都應(yīng)該做重大的改革。大家知道咱們稅收管理的體制是國(guó)家稅務(wù)總局到省級(jí)的稅務(wù)局，到市級(jí)的稅務(wù)局，到縣區(qū)局，那么多的層次最后用于征管、實(shí)際加入稅收管理的可能是很少的人。比如說中國(guó)工商銀行的稅收管理，這么大一個(gè)行，它的稅收管理有可能是某個(gè)區(qū)稅務(wù)局的一個(gè)稅務(wù)所，這個(gè)所里可能就十多個(gè)人，管理了全國(guó)眾多的大型的企業(yè)，有金融的，又有石油石化的，又有移動(dòng)通訊的，眾多的稅源就這十幾個(gè)人管，是不是管理碎片化了？我們對(duì)管理力量的使用就像打仗。古代打仗，可能是將對(duì)將，兵對(duì)兵。而我們現(xiàn)在的管理實(shí)際上是最基層的兵在管一個(gè)龐然大物航空母艦式的企業(yè)，可能一個(gè)稅收管理員在管幾百億的稅收，可能上千億的稅收是幾個(gè)人在管。所以，我們應(yīng)該對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管力量和體制進(jìn)行重組。美國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)三萬(wàn)人，其中大企業(yè)局有三千人，有十分之一的力量在管著這些大型的企業(yè)。我做實(shí)際工作的時(shí)候，擔(dān)任過大企業(yè)司副司長(zhǎng)，負(fù)責(zé)大企業(yè)的那個(gè)司一共30多人，全國(guó)好多省在大企業(yè)稅收管理方面甚至沒有專門機(jī)構(gòu)，大企業(yè)稅收有的歸征科處管，有的歸納稅服務(wù)處管，兩三個(gè)人從事大企業(yè)的管理。現(xiàn)行的這種管理體制與征管力量的配置都有待于我們?cè)谝院蟮亩愂展芾砉ぷ髦凶稣{(diào)整。比如美國(guó)的稅務(wù)人員剛參加工作的時(shí)候必須先從事自然人稅收管理，積累了一定經(jīng)驗(yàn)以后到中小企業(yè)管理司從事中小企業(yè)管理，之后再管大企業(yè)。在中國(guó)，我們要是實(shí)施這樣一種管理體制很難?，F(xiàn)在正在嘗試成立大企業(yè)專門管理的機(jī)構(gòu)，但是從人力上受到編制的限制，這幾百人的國(guó)家稅務(wù)總局無法集中力量管大企業(yè)。美國(guó)三萬(wàn)人里三千人管大企業(yè)就把美國(guó)整個(gè)大企業(yè)管得很好。美國(guó)稅務(wù)局是總部幾千人很大，而我們的人力都分散在基層，管理總部太小。所以，從管理上和征管體制改革上，也歡迎專家們多做一些研究，提一些管理方法創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的建議。

我倡導(dǎo)在稅收管理上學(xué)習(xí)西方國(guó)家稅務(wù)審計(jì)的方法，一般的沒有發(fā)現(xiàn)犯罪線索的就做日常的稅務(wù)審計(jì)，有犯罪線索的就動(dòng)用犯罪調(diào)查。一旦犯罪調(diào)查局對(duì)稅收案件介入調(diào)查的話，基本上是要上法庭的。但是我們?nèi)珖?guó)每年這么多個(gè)人的偷稅有幾個(gè)送進(jìn)監(jiān)獄的？這么多企業(yè)偷稅有幾個(gè)送進(jìn)監(jiān)獄的？所以，稅收法治、稅收管理的力度還是亟待要加強(qiáng)。對(duì)大企業(yè)，我們要用稅務(wù)審計(jì)的方法來做輪查。美國(guó)稅務(wù)局對(duì)大企業(yè)基本上是兩年一查，一查查兩年，都是必查的、但是我們這邊幾年能去查它一次？動(dòng)用不了多少人，一個(gè)稅務(wù)所也沒有多少人。如果能集中兵力，集中幾千人、幾百人對(duì)一個(gè)企業(yè)做風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的稅務(wù)審計(jì)的話，管理質(zhì)量能夠大大的提高。