農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程、存在問(wèn)題及優(yōu)化建議

●黃思思

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程、存在問(wèn)題及優(yōu)化建議

●黃思思

改革開(kāi)放以來(lái)，政府共出臺(tái)19份以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”為主題的中央“一號(hào)文件”，助推糧食生產(chǎn)、保障糧食安全。本文將從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程入手，基于我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀，分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題，如補(bǔ)貼政策力度有限、補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不合理、政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策不全面等，并提出對(duì)策建議，以提高農(nóng)民種糧積極性，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，提升財(cái)政政策運(yùn)行效率，最終建設(shè)國(guó)家糧食安全保障體系。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 財(cái)政政策 糧食安全

一、引言

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。繼2015年的糧食產(chǎn)量“十二連增”后，2016年首次下滑。糧食產(chǎn)量下降的同時(shí)，我國(guó)糧食安全還面臨著人均耕地面積少、糧食生產(chǎn)制約因素增多、糧食生產(chǎn)比較利益低下等嚴(yán)峻形勢(shì)。為保障我國(guó)糧食安全，政府出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也呈現(xiàn)階段性變動(dòng)。為了更全面、具體地對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其效果進(jìn)行分析或評(píng)價(jià)，本文從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷史出發(fā)，研究補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題并予以優(yōu)化，提出保障我國(guó)糧食安全的政策建議。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演進(jìn)歷程

我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度始于上個(gè)世紀(jì)50年代，主要有國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的機(jī)耕核定虧損補(bǔ)貼、農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等。根據(jù)20世紀(jì)50年代以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策的變遷過(guò)程，期間實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大致可分為五個(gè)階段。

（一）第一階段

1978年以前，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持主要集中在農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)田水利建設(shè)等基礎(chǔ)性投入方面，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼等。這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度有以下特點(diǎn)：

1、對(duì)糧食實(shí)行計(jì)劃管理。1953年，為適應(yīng)工業(yè)化建設(shè)和保障城鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)的需要，對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。如要求農(nóng)民按國(guó)家規(guī)定的收購(gòu)價(jià)格和收購(gòu)數(shù)量將糧食賣給國(guó)家，在中央統(tǒng)一管理之下，由中央與地方分工負(fù)責(zé)管理糧食，收購(gòu)上來(lái)的糧食按照國(guó)家計(jì)劃的價(jià)格和數(shù)量供應(yīng)給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村缺糧人口；由國(guó)家嚴(yán)格控制糧食市場(chǎng)，嚴(yán)禁所有私營(yíng)糧食工商業(yè)、加工廠等私自經(jīng)營(yíng)糧食。

2、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持工業(yè)化建設(shè)。這一時(shí)期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的首要目標(biāo)是增加糧食產(chǎn)出，保障消費(fèi)者尤其是城鎮(zhèn)居民的基本糧食需求，一方面以低價(jià)向城市居民和工業(yè)部門供應(yīng)糧食，為國(guó)家工業(yè)化和城市化解決后顧之憂。另一方面，保持工業(yè)企業(yè)低工資和原料低成本，形成超額利潤(rùn)，農(nóng)業(yè)稅收成為我國(guó)財(cái)政資金的重要來(lái)源，政府主要通過(guò)行政手段配置資源，直接或間接地從農(nóng)業(yè)部門抽取資源，為工業(yè)化建設(shè)提供資金。

3、實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料低價(jià)銷售和虧損補(bǔ)貼。1950—1978年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售價(jià)格不斷降低，農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼補(bǔ)貼范圍也逐步擴(kuò)大，從20世紀(jì)50年代對(duì)國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站實(shí)施的機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼逐漸擴(kuò)展到柴油、農(nóng)業(yè)用電等農(nóng)用生產(chǎn)資料。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，農(nóng)資價(jià)格補(bǔ)貼大幅增加。

（二）第二階段

1979—1992年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了各種問(wèn)題，為保障農(nóng)業(yè)的健康和穩(wěn)定發(fā)展，在不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性投入的同時(shí)，還分別實(shí)施了針對(duì)各種具體問(wèn)題的補(bǔ)貼政策，主要有獎(jiǎng)售政策和“三掛鉤”政策。1990年后，糧價(jià)全面放開(kāi)，“保量放價(jià)”（保留國(guó)家定購(gòu)糧食數(shù)量，而收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求決定）政策出臺(tái)。主要特點(diǎn)為：

1、糧食收購(gòu)價(jià)格提高。1978年起，我國(guó)進(jìn)行了糧食流通體制改革。首先大幅度提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格擴(kuò)大收購(gòu)數(shù)量，使土地承包釋放出的糧食得以順暢銷售。1985年，國(guó)家將糧食統(tǒng)購(gòu)改革為合同定購(gòu)，定購(gòu)品種為稻谷、小麥、玉米和大豆，定購(gòu)價(jià)格按“倒三七”比例定價(jià)，即三成按統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，七成按超購(gòu)價(jià)格。定購(gòu)?fù)獾募Z食品種實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格，但若市場(chǎng)價(jià)格低于統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，國(guó)家仍按照統(tǒng)購(gòu)價(jià)格收購(gòu)，同時(shí)國(guó)家財(cái)政繼續(xù)補(bǔ)貼國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和購(gòu)銷差價(jià)。1986—1989年，國(guó)家減少糧食合同訂購(gòu)數(shù)量，提高糧食的合同定購(gòu)價(jià)格，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大。1979—1985年間，由于糧食收購(gòu)價(jià)格提高而銷售價(jià)格不變，價(jià)格出現(xiàn)倒掛使補(bǔ)貼支出急劇增長(zhǎng)，但用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重持續(xù)下降。從1986年開(kāi)始，國(guó)家積極調(diào)整農(nóng)業(yè)投入政策，通過(guò)規(guī)定農(nóng)業(yè)投入的比重和增長(zhǎng)幅度、建立農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)信貸支持等，增加大型水利工程、重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金的投入。1987—1988年開(kāi)始實(shí)施糧食合同定購(gòu)與供應(yīng)平價(jià)化肥、柴油和預(yù)發(fā)預(yù)購(gòu)定金掛鉤的“三掛鉤”政策。同時(shí)在這個(gè)階段，部分支持農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策被取消，如1982年取消了農(nóng)用柴油的優(yōu)惠價(jià)格，1984年又取消了農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的價(jià)外補(bǔ)貼和倒掛補(bǔ)貼。

（三）第三階段

1993—2002年，糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化，建立糧食保護(hù)價(jià)制度，堅(jiān)決貫徹按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食收儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)資金封閉運(yùn)行三項(xiàng)政策，加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革。這一時(shí)期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要特點(diǎn)有：

1、實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)制度。1993年實(shí)行保量放價(jià)政策，即保留定購(gòu)數(shù)量，收購(gòu)價(jià)格隨行就市，糧食價(jià)格開(kāi)始由市場(chǎng)供求決定。與此同時(shí)，國(guó)家建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和糧食儲(chǔ)備體系。1993年底，糧食市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)異常波動(dòng)，于是國(guó)家從1994年起，恢復(fù)并加強(qiáng)了對(duì)糧食購(gòu)銷、價(jià)格、市場(chǎng)方面的控制和干預(yù)。1997年，實(shí)行按保護(hù)價(jià)全面敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧政策。在米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和保護(hù)價(jià)收購(gòu)的雙重作用下，糧食連續(xù)豐收、市場(chǎng)糧價(jià)持續(xù)下降，國(guó)有糧食企業(yè)購(gòu)銷價(jià)格倒掛，加上企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，虧損掛賬較為嚴(yán)重。1998年國(guó)家開(kāi)始深化糧食流通體制改革，出臺(tái)了 “放開(kāi)銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長(zhǎng)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控”等一系列糧食流通體制改革措施，實(shí)行政府糧食行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)的分離。同時(shí)政府制定主要糧食品種的收購(gòu)保護(hù)價(jià)，糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)供求決定。

2、財(cái)政支農(nóng)資金增加。20世紀(jì)90年代初，國(guó)家出臺(tái)諸多政策文件，從投入比重和增長(zhǎng)幅度上要求加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，并明確提出財(cái)政投資和銀行信貸等要向農(nóng)業(yè)部門“傾斜”。如1993年施行的《農(nóng)業(yè)法》要求，“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。”

3、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。在這一階段，盡管國(guó)家仍然通過(guò)農(nóng)業(yè)稅收等方式汲取農(nóng)業(yè)資源，但財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼也快速增加。農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到抑制，糧食安全難以得到保障。特別是1994年分稅制的實(shí)施使縣、鄉(xiāng)財(cái)政普遍出現(xiàn)困難的局面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法保持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成地方上“三亂”問(wèn)題更加嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)。

（四）第四階段

2003—2014年，受到世貿(mào)組織規(guī)則的約束，我國(guó)推開(kāi)糧食直接補(bǔ)貼政策，將原來(lái)按保護(hù)價(jià)收購(gòu)形式給農(nóng)民的間接補(bǔ)貼直接補(bǔ)給農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；對(duì)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)支持不斷增加。補(bǔ)貼政策的運(yùn)行提升了農(nóng)民種糧積極性，提高了糧食產(chǎn)量（從2004年至2015年，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”）。同時(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)主要起到市場(chǎng)托底價(jià)的作用，避免出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象，以此穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，保護(hù)糧農(nóng)利益。但隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低。其主要特征如下：

1、價(jià)格支持政策出臺(tái)。2004年，全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)和價(jià)格。為保證糧食市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)種糧農(nóng)民利益，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)糧食品種，即稻谷和小麥，實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策，并于2005年率先在南方稻谷主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)稻谷（包括早秈稻、中晚秈稻和粳稻）最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案。2008年，針對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和“賣難”問(wèn)題，國(guó)家適時(shí)出臺(tái)臨時(shí)收儲(chǔ)措施，在主產(chǎn)區(qū)對(duì)玉米、大豆、油菜籽等實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)措施。價(jià)格支持成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施。

2、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)。2002年，國(guó)家啟動(dòng)大豆良種補(bǔ)貼政策試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)8年實(shí)施，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。2004年，為加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，建立農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民購(gòu)買的先進(jìn)農(nóng)機(jī)具給予補(bǔ)貼，并不斷增加品種目錄，加大補(bǔ)貼力度。同年，中央從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出部分資金用于對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼；2006年中央又出臺(tái)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，減輕化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)糧食生產(chǎn)的影響。

3、農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕。從2004年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)稅稅率每年降低1個(gè)百分點(diǎn)，并在5年內(nèi)全部停止征收；農(nóng)業(yè)稅附加隨之降低，除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部取消。2005年全面取消牧業(yè)稅，同時(shí)加快降低農(nóng)業(yè)稅稅率的步伐。2006年，《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢除，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民的傳統(tǒng)分配關(guān)系產(chǎn)生了根本性變革。

（五）第五階段

2015年至今，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。2015年，從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)在部分省試點(diǎn)將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”。2016年在全國(guó)全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。2017年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部發(fā)布的重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策中，將農(nóng)民直接補(bǔ)貼分為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，突出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)加大支農(nóng)投入。

從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策階段性的演進(jìn)過(guò)程可以看出，我國(guó)一直以來(lái)都十分重視糧食生產(chǎn)與糧食安全。由于人口增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化發(fā)展等，我國(guó)對(duì)糧食的需求持續(xù)增加，生產(chǎn)不確定因素較多。努力增加糧食供給，對(duì)保證國(guó)內(nèi)糧食供求平衡具有重要的戰(zhàn)略意義，從而應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)；過(guò)量的進(jìn)口不僅會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的長(zhǎng)期低下，損害種糧農(nóng)民的積極性，還會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的過(guò)度依賴，容易引發(fā)國(guó)內(nèi)糧食的系統(tǒng)性危機(jī)；國(guó)際市場(chǎng)的糧食供給能力有限，且受全球氣候變暖、極端災(zāi)害天氣的影響，世界糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食供應(yīng)穩(wěn)定性降低，作為糧食進(jìn)口消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)糧食的供給也將受到影響。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在數(shù)量和種類上都有了很大變化,逐漸形成了價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼和耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等功能互補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼和專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，我國(guó)多年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)和糧食流通，穩(wěn)定糧食價(jià)格，保證市場(chǎng)穩(wěn)定供應(yīng)等也發(fā)揮了積極作用。但綜合我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀和糧食生產(chǎn)與安全情況，可以看出我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍存在以下問(wèn)題：

（一）財(cái)政補(bǔ)貼力度和激勵(lì)性有限

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模雖持續(xù)增長(zhǎng)，但較為分散的補(bǔ)貼方式和有限的補(bǔ)貼水平只能部分彌補(bǔ)生產(chǎn)成本的上升，難以大幅增加農(nóng)民收入與提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。同時(shí)，這種漸成的惠普性質(zhì)且補(bǔ)貼金額有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多被農(nóng)民理解為國(guó)家收入福利，對(duì)農(nóng)民的種糧激勵(lì)性不強(qiáng)。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不具體

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要實(shí)施依據(jù)是中央和地方各級(jí)支農(nóng)政策，在內(nèi)容方面尚未進(jìn)行細(xì)化，缺乏有效的實(shí)踐操作性，影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)際推行效果。同時(shí)各地方的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式等方面隨意性較大，缺乏具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，如對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的衡量缺乏科學(xué)的依據(jù)支持等，使財(cái)政補(bǔ)貼政策的效率低下。

（三）補(bǔ)貼方式設(shè)計(jì)不合理

從最低收購(gòu)價(jià)政策角度出發(fā)，一方面最低收購(gòu)價(jià)政策是容易造成貿(mào)易扭曲的“黃箱”措施，需要利用限定綜合支持量（AMS）來(lái)進(jìn)行削減。雖然眼下我國(guó)的“黃箱”補(bǔ)貼總量尚未超標(biāo)，但是其在我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額中所占比例相對(duì)偏大，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的長(zhǎng)期發(fā)展。另一方面為保護(hù)農(nóng)民利益，防止“谷賤傷民”，最低收購(gòu)價(jià)水平不會(huì)大幅度下調(diào)，使國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。而且糧庫(kù)以高于市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)的糧食銷售困難，不僅會(huì)造成糧庫(kù)積壓導(dǎo)致陳舊糧的產(chǎn)生，最后作為飼料流向市場(chǎng)，而且糧食出庫(kù)價(jià)格往往低于市場(chǎng)價(jià)格，使國(guó)家利益受損。

（四）政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管

在糧食流通、銷售環(huán)節(jié)中缺乏對(duì)相應(yīng)政策執(zhí)行時(shí)的監(jiān)管措施。如地方糧庫(kù)在收糧時(shí)，不及時(shí)執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策：由于糧倉(cāng)陳舊糧積壓過(guò)多，糧庫(kù)在收糧時(shí)延時(shí)壓量，即延長(zhǎng)收糧時(shí)間、減少每日收糧數(shù)量，不僅導(dǎo)致農(nóng)戶的糧食積壓腐爛從而收益受損，還會(huì)讓擁有倉(cāng)儲(chǔ)條件和烘干設(shè)備的糧食經(jīng)紀(jì)人從中牟利，以低于最低收購(gòu)價(jià)的價(jià)格收購(gòu)農(nóng)戶的糧食，使最低收購(gòu)價(jià)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的效果大打折扣，使農(nóng)民利益受損。

（五）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

目前農(nóng)民靠天吃飯的現(xiàn)象非常普遍，關(guān)鍵在于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，水利設(shè)施嚴(yán)重老化失修，種糧的風(fēng)險(xiǎn)性較高。在糧食產(chǎn)后歸倉(cāng)入庫(kù)的相關(guān)環(huán)節(jié)中，包括收割后的曬干或烘干、去雜包裝、運(yùn)輸裝卸、市場(chǎng)交易和倉(cāng)儲(chǔ)保管等缺乏相應(yīng)的資金投入和技術(shù)支持，特別是對(duì)種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏一定的基礎(chǔ)設(shè)施保障，原因在于新補(bǔ)貼政策中直接補(bǔ)貼對(duì)象的轉(zhuǎn)變可能會(huì)造成流轉(zhuǎn)費(fèi)用的增加，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能更有效降低種糧大戶等新型主體的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障農(nóng)戶的利益。

（六）對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策不全面

一是缺乏對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。受制于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是先進(jìn)科技成果的推廣應(yīng)用、金融服務(wù)的提供、與市場(chǎng)的有效對(duì)接，還是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的推進(jìn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高、生產(chǎn)效益的增加、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，都遇到很大困難。而對(duì)于新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行合理獎(jiǎng)補(bǔ)，有利于加速土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)。二是地方上對(duì)于種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的界定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而存在對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼落實(shí)不到位的現(xiàn)象。三是在生產(chǎn)性公共服務(wù)政策方面對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的保障力度太小。如忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付比例相對(duì)于種糧成本投入而言過(guò)低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)補(bǔ)損職能沒(méi)有有效發(fā)揮。

四、對(duì)策建議

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)立足于我國(guó)糧食生產(chǎn)與安全現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)多年來(lái)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的變遷經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)供給側(cè)改革背景下社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的需要不斷完善，并確保各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效施行，從而切實(shí)保障我國(guó)糧食安全?，F(xiàn)根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的補(bǔ)貼政策力度有限、補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不合理、政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策不全面等問(wèn)題，對(duì)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提出如下建議：

（一）優(yōu)化補(bǔ)貼政策制度設(shè)計(jì)

1、補(bǔ)貼政策具體化。具體細(xì)化各級(jí)支農(nóng)和補(bǔ)貼政策的內(nèi)容，提高政策運(yùn)行的可操作性，確保政策的及時(shí)推行和有效實(shí)施。同時(shí)各級(jí)政府和部門應(yīng)加強(qiáng)交流與合作，提升對(duì)補(bǔ)貼政策的理解，減輕財(cái)政政策執(zhí)行的時(shí)間與成本，改變目前補(bǔ)貼管理重疊、政策不配套、補(bǔ)貼效率不高的狀況，更好的發(fā)揮補(bǔ)貼政策的效用。

2、補(bǔ)貼制度標(biāo)準(zhǔn)化。促進(jìn)補(bǔ)貼制度標(biāo)準(zhǔn)化，一是根據(jù)地方情況，對(duì)補(bǔ)貼政策制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如補(bǔ)貼對(duì)象的評(píng)判依據(jù)等，確保政策的有效施行。二是要促使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策法制化。美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策通常以立法的形式確立。自20世紀(jì)20年代至今，美國(guó)先后頒布了農(nóng)業(yè)基本法20余部，各種農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法律100余部。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策從制定程序到細(xì)節(jié)內(nèi)容，從項(xiàng)目申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施具體細(xì)則都被納入到法律條文中。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的法制化，不僅能保證財(cái)政補(bǔ)貼政策制定過(guò)程的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，也能對(duì)政策效果進(jìn)行有效監(jiān)督。

3、補(bǔ)貼設(shè)計(jì)科學(xué)化。一是補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)。特別是對(duì)于糧食倉(cāng)儲(chǔ)部門和企業(yè)，原有的倉(cāng)庫(kù)設(shè)施陳舊，既無(wú)法達(dá)到糧食存儲(chǔ)的更高要求，也無(wú)法有效地存儲(chǔ)完累積增多的糧食，所以補(bǔ)貼資金應(yīng)貼近糧食從生產(chǎn)、流通、銷售等每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)癥下藥，從而提高政策運(yùn)行效率。二是科學(xué)地規(guī)劃農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。利用科學(xué)技術(shù)手段去度量在不同地區(qū)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)范圍和衡量補(bǔ)貼效用，從而提高農(nóng)戶糧食生產(chǎn)報(bào)酬率和農(nóng)戶收益，最大限度發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼政策的作用。三是重視對(duì)農(nóng)業(yè)科技、社會(huì)化服務(wù)體系等的補(bǔ)貼，逐步將“黃箱”性質(zhì)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”補(bǔ)貼，既符合國(guó)際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整趨勢(shì)，也能提高糧食產(chǎn)量與質(zhì)量，從根本上保障糧食安全。

（二）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策執(zhí)行的監(jiān)管

通過(guò)建立健全的政策執(zhí)行監(jiān)管體制，對(duì)各級(jí)政府和部門如糧食倉(cāng)儲(chǔ)部門加大監(jiān)管力度，確保補(bǔ)貼資金按政策標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，確保具體政策如最低收購(gòu)價(jià)收糧政策的落實(shí)。同時(shí)政府應(yīng)建立對(duì)種糧農(nóng)民、糧食加工企業(yè)等不同涉糧主體的信息傳遞機(jī)制，有效響應(yīng)主體間的偏好和了解市場(chǎng)變化情況，加大對(duì)糧食及相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管力度，切實(shí)保障不同涉糧主體的根本利益。

（三）更新、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

政府應(yīng)該在供給、管養(yǎng)上下工夫，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面加大財(cái)政資金投入，更新陳舊的農(nóng)田水利設(shè)施，并且定期進(jìn)行檢查修繕，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展能力。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，確保技術(shù)人員下鄉(xiāng)指導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)種糧，科學(xué)有效地使用土地，以切實(shí)降低農(nóng)戶種糧成本，提高農(nóng)戶種糧經(jīng)濟(jì)效益。

（四）建立對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策體系

1、在補(bǔ)貼政策方面：一是可以對(duì)種糧大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策，如實(shí)行糧食訂單獎(jiǎng)勵(lì)政策，向種糧大戶等發(fā)放預(yù)購(gòu)定金等。二是對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度可適量增強(qiáng)，以加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升其種糧積極性。三是政策上促進(jìn)糧食加工企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)糧油區(qū)域化、規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化生產(chǎn)，一方面減少糧食經(jīng)紀(jì)人以賺取差價(jià)形式牟利現(xiàn)象，保障糧農(nóng)根本利益，另一方面可減緩地方糧庫(kù)收糧和銷售壓力。

2、在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面：一是增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)虧損的補(bǔ)貼，保障農(nóng)民種糧穩(wěn)定收益。二是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)的精算設(shè)計(jì)與定價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)推廣普及與宣傳，降低種糧大戶因氣象災(zāi)害造成較大損失的風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)私有企業(yè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。私有保險(xiǎn)企業(yè)的參與有利于為農(nóng)民提供保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，政府可以通過(guò)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督機(jī)制來(lái)降低惡意競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，從而保障農(nóng)戶種糧的利益。

3、在農(nóng)業(yè)信貸方面：各級(jí)政府可以聯(lián)合成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行免抵押、低利率的政策性擔(dān)保貸款，解決農(nóng)業(yè)融資難，融資貴等問(wèn)題，從而降低種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種糧成本。

4、在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面：提升糧食質(zhì)量，我國(guó)在新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜的同時(shí)，也應(yīng)加大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與扶持力度，如智能生產(chǎn)管控、遙感監(jiān)測(cè)等新技術(shù)提升糧農(nóng)的種糧收益，從而保障糧食安全?！?/p>

（本文系2016年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“糧食補(bǔ)貼、涉糧主體偏好與糧食安全——基于我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的調(diào)查”〈項(xiàng)目編號(hào)：201610520091〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）