重構(gòu)我國政府間財(cái)政關(guān)系：突出問題、體制機(jī)制障礙和政策建議

●周 波

重構(gòu)我國政府間財(cái)政關(guān)系：突出問題、體制機(jī)制障礙和政策建議

●周 波

我國政府間事權(quán)劃分模糊、事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)、財(cái)力配置與事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，深層次的體制機(jī)制障礙在于，政府間財(cái)政關(guān)系的政治調(diào)整機(jī)制未充分發(fā)揮作用，政府與市場以及政府間職能界定不清。重構(gòu)我國政府間財(cái)政關(guān)系，應(yīng)回到全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組層面進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，單獨(dú)成立深化財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為組織和政治保障；應(yīng)具體細(xì)化《深化財(cái)稅體制改革總體方案》改革內(nèi)容和舉措的原則性規(guī)定，突出關(guān)鍵點(diǎn)在于以列舉法在中央與省級政府間劃分事權(quán)與支出責(zé)任。

政府間財(cái)政關(guān)系 現(xiàn)代財(cái)政制度 事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)

繼《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”標(biāo)識改革方向后，中央政治局又通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。比照我國全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，我國現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系面臨諸多突出問題和深層次體制機(jī)制障礙，需密切關(guān)注，并采取恰當(dāng)?shù)母母锎胧┯枰云平狻?/p>

一、我國現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系面臨的突出問題

（一）我國政府間財(cái)政關(guān)系突出側(cè)重收入劃分，中央和上級政府層層向上集中財(cái)力

從理論邏輯來講，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分及其相互適應(yīng)，是政府間財(cái)力配置的前置條件。反觀我國改革與調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系過程，明顯地更加注重從作為政府間財(cái)政關(guān)系客觀結(jié)果的政府間財(cái)力配置入手推進(jìn)，而對于構(gòu)成前置邏輯條件的政府間事權(quán)、支出責(zé)任劃分及其相互適應(yīng)的制度建設(shè)和安排，相對輕忽，或者至少可以說是未能與時(shí)俱進(jìn)。

1994年分稅制改革時(shí)，我國確定“事權(quán)和財(cái)權(quán)對稱”的指導(dǎo)原則。受到盡快扭轉(zhuǎn)“兩個(gè)比重”大幅下降問題的現(xiàn)實(shí)約束以及強(qiáng)烈驅(qū)動，在未能深入研究并清晰界定本身就具有較高難度的“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”情況下，分稅制被異化為側(cè)重政府間財(cái)政收入劃分，而對于構(gòu)成政府間財(cái)力分配依據(jù)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分則關(guān)注不足甚或相對忽視的“分錢制”。此后，所得稅收入分享改革、個(gè)別稅種分享比例調(diào)整、出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革、成品油稅費(fèi)改革等此后的多次系列局部財(cái)政體制調(diào)整，所對應(yīng)的稅制建設(shè)和改革進(jìn)程，事實(shí)上都實(shí)現(xiàn)了這一客觀結(jié)果：中央政府在中央地方共享收入中擁有較大分享比例，將能取得較多稅收收入的稅種劃歸中央，取得較少稅收收入的稅種劃歸地方，稅源收入不佳，地方政府難以具備調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的充足財(cái)力保障，也無法有效激勵地方政府組織財(cái)政收入，使地方政府特別是落后地區(qū)的地方財(cái)政過于依賴轉(zhuǎn)移支付。即將全面完成的“營改增”，事實(shí)上不僅未考慮適時(shí)重點(diǎn)進(jìn)行地方稅建設(shè)，甚至進(jìn)一步加劇地方政府在稅收收入劃分的不利地位。適合地方的稅比較少，房產(chǎn)稅還只在試點(diǎn)階段，由此，我國地方稅體系被進(jìn)一步弱化，分稅變得有名無實(shí)。更重要的是，不合理的稅種劃分會扭曲地方政府行為和職能。以增值稅為主體的政府間稅收收入分享，不利于遏制地方政府追求數(shù)量型粗放型經(jīng)濟(jì)增長沖動，而將個(gè)人所得稅累進(jìn)部分的收入列入政府間稅收收入分享范圍，不利于調(diào)節(jié)收入再分配和穩(wěn)定地方收入。

從中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比例衡量的財(cái)政集中度視角看，分稅制財(cái)政體制以來，我國最高占比達(dá)55%，目前為46%左右，中央政府財(cái)力集中度并不高。實(shí)際上，單純評價(jià)中央政府財(cái)力集中度水平高低本身并沒有實(shí)質(zhì)意義，反而要與中央政府集中的較高占比的財(cái)力是否能夠通過正規(guī)制度體系予以合理配置，并與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)聯(lián)系起來。易言之，若中央政府集中的財(cái)力與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，則中央政府財(cái)力集中度水平再高一些也是合理的。反過來，若中央政府集中的財(cái)力與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不相適應(yīng)，則中央政府財(cái)力集中度水平高反而會加劇政府間財(cái)政關(guān)系矛盾。

事實(shí)上，我國1994年分稅制財(cái)政體制改革只針對中央和省級政府的財(cái)政收入進(jìn)行劃分，在省及以下地方政府層面，省及市級政府都在與下級政府收入劃分中參照中央政府的做法。經(jīng)由中央、省和市級政府層層向上集中財(cái)力，占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)財(cái)政組織的財(cái)政收入僅占全國財(cái)政收入的20%左右。這造成基層財(cái)政保障能力薄弱，部分基層政府收支矛盾突出。

（二）我國政府間事權(quán)劃分模糊,政府間事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，且長期以來改革進(jìn)展緩慢

在我國，中央和地方政府職責(zé)同構(gòu)，多層級政府共同管理的諸多事項(xiàng)在中央和地方各層級政府之間并無明顯區(qū)別，地方政府承擔(dān)的事權(quán)大部分是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化。從規(guī)范我國政府間事權(quán)劃分的法律和制度安排來看，憲法只對中央和地方政府間事權(quán)進(jìn)行原則劃分，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，除國防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，中央與地方各級政府職權(quán)基本相同，而且下級政府都承擔(dān)“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”。更進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)梳理發(fā)現(xiàn)，我國約有190余部涉及政府間事權(quán)劃分內(nèi)容的法律，相互交織沖突。在此情況下，我國不僅缺乏一部具有優(yōu)先或者較高法律位階的統(tǒng)一、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)，更有甚者，我國處理政府間職責(zé)關(guān)系的指導(dǎo)原則和操作性規(guī)范，多以政府或部門文件形式出現(xiàn)，缺乏確定性、穩(wěn)定性和透明度。

政府間事權(quán)劃分模糊，不僅導(dǎo)致各層級政府間職責(zé)分工不清，責(zé)任不明，執(zhí)行效率低下，而且，加劇各層級政府間支出責(zé)任劃分難度，各層級政府承擔(dān)相同或類似的事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方政府彼此為對方事權(quán)承擔(dān)“隱性”支出責(zé)任，政府間支出責(zé)任與事權(quán)不相適應(yīng)。尤其是因循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政支出責(zé)任劃分方法，通過考核評比、“一票否決”制或在黨管干部原則下進(jìn)行人事任免調(diào)動，我國中央政府和地方行政層級中的上級政府，利用其權(quán)威，出于“財(cái)政自利”動機(jī)，采取機(jī)會主義和策略性行為，使下級政府扮演本級政府財(cái)政支出代理人角色，將大量支出責(zé)任“行政發(fā)包”給下級政府，形成事權(quán)和支出責(zé)任“向下擠壓”效應(yīng)。由此，省及省以下地方政府不僅承擔(dān)憲法和法律規(guī)定的法定事權(quán)和支出責(zé)任，而且承擔(dān)中央指派或下放難以清晰界定的委托事權(quán)的支出責(zé)任，加大地方政府財(cái)政支出壓力。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付緩解政府間財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任不匹配效果有限

我國中央政府財(cái)政預(yù)算收入（支出）占全國財(cái)政預(yù)算收入（支出）占比較高（相對較低）的實(shí)際情況意味著，中央政府通過財(cái)力轉(zhuǎn)移委托地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。很遺憾的是，作為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配的重要紐帶的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程中存在政策性和結(jié)構(gòu)性問題。首先，結(jié)構(gòu)不合理，地方政府能夠真正統(tǒng)籌使用的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對較低，僅為20%左右；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出占比過高且要求地方政府配套，加重下級政府財(cái)力負(fù)擔(dān)和對上級政府依賴，不僅難以起到公共服務(wù)均等化效果，反而存在加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)失衡之憂，更使得地方各層級政府喪失相對獨(dú)立的收支管理權(quán)和平衡權(quán)，加深“分錢制”色彩或傾向。其次，資金分配方式和依據(jù)不夠科學(xué)，一般性轉(zhuǎn)移支付和部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中使用的因素法分配方式比重低，而且因素選擇、權(quán)重賦予等內(nèi)容缺乏統(tǒng)一明確規(guī)定。不規(guī)范的政府間財(cái)力轉(zhuǎn)移，將增加中央與地方、上下級政府間的博弈機(jī)會與談判成本，造成中央與地方權(quán)力和責(zé)任沖突。

二、重構(gòu)我國政府間財(cái)政關(guān)系中存在的深層次體制機(jī)制障礙

分析我國政府間財(cái)政關(guān)系中的諸多不和諧問題以及進(jìn)一步改革面臨困境的深層次原因，可以看到，在政治和行政上的單一制與實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)所決定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行聯(lián)邦制的現(xiàn)實(shí)國情下，我國改革與調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系存在重要的體制機(jī)制障礙。

（一）國家治理現(xiàn)代化所強(qiáng)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃有待加強(qiáng)

長期以來，中央政府這一極單邊權(quán)力在處理政府間財(cái)政關(guān)系過程中處于強(qiáng)勢主導(dǎo)統(tǒng)治狀態(tài)，未能很好地遵循國家治理所包含的 “多中心”、“多主體”之間的平等共治原則，不規(guī)范的集權(quán)與分權(quán)并存。某種程度上，因?yàn)閾?dān)心出現(xiàn)“一放就亂”局面，中央對省級政府分權(quán)不充分：省級政府至今沒有獲得稅收收入、非稅收入和地方國有企業(yè)資產(chǎn)收益立法權(quán)，甚至在約定范圍內(nèi)開征新稅、改變稅率或稅基等稅收自主權(quán)也完全被剝奪，地方稅體系不完整；不僅如此，除將國防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)界定為專有權(quán)力外，為保持集權(quán)控制力，中央政府還選擇與地方各級政府承擔(dān)基本相同職權(quán)。一方面，中央政府所屬各職能部門代為直接履行；另一方面，中央政府及其所屬職能部門，在單一制行政和政治權(quán)威支持下，向省及以下地方政府轉(zhuǎn)移事權(quán)和支出責(zé)任。我國目前約190余部的政府間事權(quán)劃分法律，實(shí)際上是我國中央政府所屬各職能部門主導(dǎo)的結(jié)果，而我國規(guī)模巨大的政府間轉(zhuǎn)移支付，則是中央政府不規(guī)范集權(quán)情況下，各職能部門由于信息優(yōu)勢只能委托地方政府履行有關(guān)事權(quán)下無奈的選擇。事實(shí)上，這使得政府間財(cái)政關(guān)系，在縱向政府層次“塊塊”的基礎(chǔ)上，又增加了中央所屬職能部門與省及以下地方政府及其所屬職能部門之間的條條因素，兩者累加并相互影響。

（二）政府市場職能邊界以及政府間職能界定不清晰

政府與市場職能尤其是國家公權(quán)力在廣大介于市場和非市場機(jī)制中間地帶領(lǐng)域的邊界不清晰的情況下，各層級政府間分工合作履行的政府職能共存缺位和越位現(xiàn)象，加大政府間適度集權(quán)與分權(quán)以及重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系的難度。由此，大部分政府間事權(quán)劃分不清晰，相互違規(guī)越權(quán)問題比較突出，扭曲政府與市場和社會關(guān)系。而且，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)性較差，項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，轉(zhuǎn)移支付資金管理水平低，重資金分配而相對輕忽績效管理，項(xiàng)目執(zhí)行期限未明確設(shè)定，執(zhí)行過程中擠占、挪用現(xiàn)象較為顯著，階段性政策被固化、短期政策被長期化等都可以得到解釋。

中央政府不規(guī)范集權(quán)且所屬部門事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確的情況下，幾乎涵蓋所有財(cái)政支出功能分類科目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，成為中央政府履行事權(quán)的載體和途徑，不僅較多地被用于競爭性領(lǐng)域，扭曲市場機(jī)制的資源配置作用，而且，掌握轉(zhuǎn)移支付權(quán)力的中央政府所屬各部門受部門利益驅(qū)動，全局意識相對較差，往往基于各自政策意圖，重復(fù)交叉設(shè)置或支持項(xiàng)目，降低財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金使用效率。

中央與地方各層級政府共同承擔(dān)諸多事權(quán)且不規(guī)范集權(quán)的情況下，政府間稅收征管關(guān)系被扭曲，征管范圍交叉、征稅權(quán)與其他執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)，也為轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中眾多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方政府進(jìn)行資金配套提供依據(jù)。

三、重構(gòu)我國政府間財(cái)政關(guān)系的政策建議

（一）政府間財(cái)政關(guān)系的核心是政治問題，因而應(yīng)注重頂層制度設(shè)計(jì)

政府間財(cái)政關(guān)系形式上是中央和地方事權(quán)、支出責(zé)任劃分和財(cái)力配置的財(cái)政問題，深層次則是以政治公共權(quán)力確認(rèn)、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)中央和地方政府共同利益和利益矛盾的政治問題。因而，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，僅在財(cái)政乃至經(jīng)濟(jì)問題框架層面顯然不足以解決問題。財(cái)稅制度變革涉及國家整體利益，同時(shí)也涉及中央各部門及地方政府尤其是省級政府的利益分配。因此，應(yīng)回到全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組層面，單獨(dú)成立全國性的深化財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，作為組織和政治保障措施，推進(jìn)財(cái)政治理現(xiàn)代化。財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人至少應(yīng)高配國務(wù)院常務(wù)副總理，其成員主要包括國家發(fā)改委、國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等重要的國家部委以及東部、中部、西部等省份的主要領(lǐng)導(dǎo)代表。事實(shí)上，我國1994年分稅制財(cái)政體制改革之所以成功，就是采取了類似的組織和政治保障。

深化財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就如下事宜進(jìn)行頂層規(guī)劃：明確服務(wù)于國家治理和全面深化改革戰(zhàn)略、助推現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和推動基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)；加快將政府職能重點(diǎn)由主導(dǎo)和政策拉動進(jìn)而刺激增長的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，轉(zhuǎn)換到加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、調(diào)整收入分配等方面；堅(jiān)持分事、分稅、分管為核心內(nèi)容的分稅制財(cái)政體制框架；發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，堅(jiān)持政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，使政府間財(cái)力與支出責(zé)任匹配，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡配置。

（二）把握政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對《深化財(cái)稅體制改革總體方案》關(guān)于政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的改革內(nèi)容和舉措的原則性規(guī)定進(jìn)行具體細(xì)化

1、遵循漸進(jìn)式財(cái)政體制改革思路，重點(diǎn)首先集中于中央與省級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分。一是尊重1994年分稅制財(cái)政體制改革總體上主要集中于解決中央和省級政府間的財(cái)力關(guān)系歷史，深化財(cái)政體制改革，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)中央和省級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上鞏固完善分稅制；一是考慮到省級政府是地方行政建制的最高層，處于中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可以承上啟下，發(fā)揮中觀全局的宏觀調(diào)控作用。而在我國31個(gè)省級政府內(nèi)部，可以采取放權(quán)策略，鼓勵因地制宜地采取省直管縣及鄉(xiāng)財(cái)縣管等自主選擇模式，建立省、市、縣（地級市）各層級政府間的事權(quán)、支出責(zé)任劃分和財(cái)力配置體制，中央政府主要行使監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)。

2、堅(jiān)持以塊塊為主條塊結(jié)合原則，妥處條塊財(cái)政關(guān)系?？梢钥紤]將事權(quán)和支出責(zé)任給予條條，但財(cái)權(quán)和財(cái)力應(yīng)集中于中央，或通過一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付集中于省級政府財(cái)政部門，處理好發(fā)改委、教育、衛(wèi)生等具有財(cái)政預(yù)算分配權(quán)的各中央政府職能部門，與同級財(cái)政部門乃至省級政府各職能部門與省級財(cái)政關(guān)系，整合財(cái)政資金，緩解條塊財(cái)政資金分割狀況，形成中央政府、重要的中央政府職能部門和省級政府事權(quán)清晰、分工明確的多中心治理主體格局。

為協(xié)調(diào)中央財(cái)政與中央各職能部門間關(guān)系，建議實(shí)行國家財(cái)政部直屬派出機(jī)構(gòu)制度，到中央各部委監(jiān)督政府收入與支出實(shí)現(xiàn)情況，在適當(dāng)時(shí)候?qū)嵭兄醒敫鞑课呢?cái)務(wù)司局負(fù)責(zé)人由國家財(cái)政部任命，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，保障政府財(cái)政收入與支出最大限度地體現(xiàn)中央政府的根本意圖和利益。

3、遵循適度分權(quán)、受益范圍、效率、激勵相容和各層級政府職能優(yōu)勢原則。采取列舉法，就行政事務(wù)、外向事務(wù)、社會秩序類事務(wù)、科技教育類事務(wù)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)以及社會保障等事務(wù)，具體規(guī)定中央和省級政府的各自專有和共有事權(quán)。穩(wěn)妥起見，不能一一列舉的“未明事項(xiàng)”，可由中央政府或由中央政府委托省級政府行使權(quán)力。

依據(jù)列舉法理順政府間事權(quán)結(jié)果，明確劃分中央和省級政府間的財(cái)政支出責(zé)任，并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府間支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，避免中央和地方政府彼此為對方事權(quán)承擔(dān)“隱性”支出責(zé)任。中央政府的專有事權(quán)原則上由中央政府設(shè)立機(jī)構(gòu)、安排人員直接行使，由中央財(cái)政全額承擔(dān)支出責(zé)任；中央委托省級政府行使的中央政府事權(quán)，由中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排相關(guān)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)支出責(zé)任；中央與省級政府共同事權(quán)，按照規(guī)定由中央與省級政府財(cái)政共同分擔(dān)支出責(zé)任，這也是中央和省級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重點(diǎn)。中央專有事權(quán)以及中央地方政府共有事權(quán)，可以更多地下放省級政府，而支出責(zé)任則由中央政府更多承擔(dān)，避免上級政府出于“財(cái)政自利”轉(zhuǎn)移財(cái)政支出責(zé)任。地方政府專有事權(quán)由地方政府通過自有財(cái)政收入和舉債融資等方式承擔(dān)支出責(zé)任。對地方政府履行事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的財(cái)力缺口，中央政府對財(cái)力困難的省級政府進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距職責(zé)。

（三）通過明確主體稅種和轉(zhuǎn)移支付，完善與政府間事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)力配置

1、加快推進(jìn)稅收制度改革。確保稅收籌集財(cái)政收入主渠道基本職能，以發(fā)揮稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)收入分配作用為導(dǎo)向，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；穩(wěn)步推進(jìn)增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、個(gè)人所得稅等改革；建立環(huán)境保護(hù)稅和遺產(chǎn)稅制度，加快房地產(chǎn)稅、社會保障稅立法進(jìn)程并適時(shí)推進(jìn)實(shí)施。以財(cái)產(chǎn)稅以及在零售環(huán)節(jié)征收并適當(dāng)擴(kuò)圍的消費(fèi)稅作為地方政府主體稅種，增強(qiáng)地方政府的穩(wěn)定財(cái)力來源；加強(qiáng)稅收征管，嚴(yán)格減免稅管理。

堅(jiān)持中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)地位，集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)；適當(dāng)賦予?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級政府一定的稅收立法權(quán)，在不影響國家宏觀調(diào)控大局的前提下，可以自行設(shè)立地方性稅種，并報(bào)全國人大常委會備案。

2、處理好政府間稅收劃分與財(cái)政收入劃分關(guān)系，將政府性基金等非稅收入納入政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整范圍。

歷經(jīng)20余年的運(yùn)行，我國分稅制財(cái)政體制下財(cái)政收入不僅總量大幅增長，而且在結(jié)構(gòu)上、收入方式上，特別是地方政府及其財(cái)政方面，都發(fā)生很大變化，政府性基金、政府性收費(fèi)占地方財(cái)政收入總額比重有較大增長。因而，應(yīng)重視其他財(cái)政收入劃分，按照全口徑政府預(yù)算管理的要求，將所有政府性資源納入中央地方收入劃分范圍。進(jìn)一步規(guī)范政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)，特別是屬于政府性基金的國有土地出讓金收入分配與管理；加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機(jī)制，加強(qiáng)國有資本收益管理。

3、改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力配置與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配。增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的相關(guān)性，建立以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全部政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例，將每年新增財(cái)政收入部分適當(dāng)用于加大一般轉(zhuǎn)移支付，保證均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付總體增幅。改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測算方法，以“因素法”取代“基數(shù)法”，并提高其在一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例。研究制定地方基本公共服務(wù)均等化支出標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政保障能力綜合指標(biāo)體系。探索構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付科學(xué)分配依據(jù)的“因素法”的諸因素及其權(quán)重。主要考慮人口、人均GDP、人均財(cái)政收入、土地、地理位置、資源等因素。

規(guī)范完善專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。充分考慮政策變化情況、資金使用效果等，逐項(xiàng)清理所有專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目行，對到期、一次性、按新形勢不需要設(shè)立以及政策效果不明顯的項(xiàng)目，予以取消；對使用方向一致、內(nèi)容重復(fù)交叉的項(xiàng)目，予以整合、合并；將屬于中央政府事權(quán)和支出責(zé)任范圍內(nèi)的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)列中央政府本級支出；將長期存在、數(shù)量穩(wěn)定、與一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無明顯差別的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，適時(shí)納入一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。逐步退出競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減少直接針對市場主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。對規(guī)模小、分布散、效果不明顯以及用于純競爭性領(lǐng)域的項(xiàng)目予以取消；對公益性較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、前沿性科研專項(xiàng)，逐步將支出責(zé)任上收至中央。

完善專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方法，杜絕行政性分配方式，擴(kuò)大因素法應(yīng)用范圍，將部分專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由直接分配到項(xiàng)目改為“切塊”分配，在明確資金用途、分配標(biāo)準(zhǔn)等的前提下，將具體項(xiàng)目的決策權(quán)下放到地方。明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的執(zhí)行期限，建立定期評估和退出機(jī)制。取消地方資金配套要求，除按規(guī)定應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不再要求地方配套資金。

健全決策機(jī)制，嚴(yán)格控制新增專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和規(guī)模，特別是明顯屬于地方事權(quán)范圍的專項(xiàng)。將屬于地方事權(quán)、直接面向基層、由地方管理更為方便有效的事項(xiàng)下放地方管理，將這部分專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付取消或下劃地方；規(guī)范專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立審批程序，專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。加強(qiáng)專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目庫建設(shè)，加大項(xiàng)目論證、審核力度。從嚴(yán)從緊安排專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，確需增加的項(xiàng)目在總規(guī)模內(nèi)實(shí)行自我平衡、自我調(diào)節(jié)。

（四）合理運(yùn)用政府間財(cái)政關(guān)系的不同調(diào)整方式

就調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系的法律機(jī)制、政治考量機(jī)制、行政性機(jī)制和政策性劃分機(jī)制等常用方式而言，在我國，行政性調(diào)整機(jī)制將是我國未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)性調(diào)整方式；具有試點(diǎn)性質(zhì)，政策性機(jī)制通過總結(jié)政府間財(cái)政關(guān)系試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，可以為廣泛推廣提供基于本國實(shí)際的有益經(jīng)驗(yàn)；政治考量機(jī)制要基于國家政體、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，就以政治公共權(quán)力確認(rèn)、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)中央和地方政府共同利益和矛盾利益問題，進(jìn)行符合國家治理體系和能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃；以法律形式為政府間財(cái)政關(guān)系提供穩(wěn)定的權(quán)威規(guī)范和公開的制度規(guī)則的法律機(jī)制，符合國家治理現(xiàn)代化和全面深化改革戰(zhàn)略目標(biāo)。事實(shí)上，依據(jù)中共十八屆四中全會“依法治國”原則精神，我國全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已將政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化列入日程。但應(yīng)該看到，法律機(jī)制雖穩(wěn)定但并非唯一機(jī)制，而且，考慮到政府間事權(quán)、支出責(zé)任劃分以及財(cái)力配置的動態(tài)性改革、適應(yīng)性調(diào)整、政策性依賴等具體特點(diǎn)，只有經(jīng)試點(diǎn)檢驗(yàn)成功的、運(yùn)行穩(wěn)定成熟的政治決策方式和行政性機(jī)制，才能通過法律機(jī)制予以規(guī)范固化。

為在法律上形成以權(quán)力制約權(quán)力的基本架構(gòu)，我國應(yīng)盡快制定財(cái)政憲法——《財(cái)政基本法》，推動中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理辦法上升為法律。適時(shí)出臺《稅收基本法》、《政府債務(wù)法》、《政府性基金與收費(fèi)法》及《財(cái)政支出法》，用以規(guī)范中央與地方的事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)與財(cái)力。

（本文系2011年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國政府間財(cái)政分配關(guān)系政治治理研究”〈11BZZ049〉和2010年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政府預(yù)算改革的政治約束、激勵機(jī)制和路徑選擇研究”〈10CZZ019〉的階段性研究成果）

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）

[1]侯一麟.政府職能、事權(quán)事責(zé)與財(cái)權(quán)財(cái)力：1978年以來我國財(cái)政體制改革中財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的理論分析[J].公共行政評論,2009,(02).

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