淺析我國對口支援和精準扶貧的區(qū)別與聯(lián)系

●陳楓

淺析我國對口支援和精準扶貧的區(qū)別與聯(lián)系

●陳楓

對口支援作為一項橫向幫扶政策，從1979年成為國家政策到目前已有三十余年的歷史。精準扶貧作為一項垂直的減貧政策，于2013年正式提出并成為國家政策，其含義在逐步深化和擴展。這兩項政策都與促進經(jīng)濟發(fā)展、提高人民生活水平息息相關，然而兩者在參與主體、目標客體、資源安排、施策模式、績效考核等五個方面都存在著區(qū)別。在辨析兩者區(qū)別的同時，本文也分析了對口支援與精準扶貧在階段適配性、根本目標以及具體實施中的聯(lián)系。

對口支援精準扶貧社會幫扶

一、對口支援與精準扶貧概述

對口支援，即結對支援，它是社會主義制度優(yōu)越性和大協(xié)作精神的體現(xiàn)，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作與交流的有效形式。通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結對形成支援關系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮。在對口支援中，提倡優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展。目前，對口支援主要模式有三種：一是有對口幫扶關系的東西部省市之間的常規(guī)性對口支援；二是特定工程或領域內的對口支援，例如：三峽工程移民安置就業(yè)，東西部高校、醫(yī)院間的幫扶；三是應急救災性的對口支援，例如汶川地震、玉樹地震的災后重建。

“精準扶貧”是相對于傳統(tǒng)的粗放式、漫灌式扶貧模式而言的。這一概念由習近平總書記于2013年11月考察湘西時首次提出。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，要求建立精準扶貧工作機制。此后，“精準扶貧”的含義逐步深化、擴展。根據(jù)2016年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，精準扶貧可以概括為：按照扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，切實提高扶貧實效，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。

二、對口支援與精準扶貧的區(qū)別

以下從目標對象、主體結構、資源安排、施策模式以及績效考核與進入退出機制等方面解析對口支援與精準扶貧的區(qū)別之處。

其一，目標對象不同。對口支援是橫向的地區(qū)間幫扶制度，受援對象主要是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)及其地區(qū)內的各種工程、經(jīng)濟或科教文衛(wèi)項目。雖然對口支援確實幫助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的不少人口脫離了貧困，三峽移民等特殊對口支援項目也確實落實到受援地區(qū)個人，根據(jù)對口幫扶的常規(guī)運行機制，絕大多數(shù)情況下，其直接對象并非貧困人口。而精準扶貧作為縱向的扶貧機制，其終端指向貧困人口。習近平總書記指出，要使“真貧困者”和“返貧困者”能夠得到更為有效的扶持和幫助，“不讓一個人掉隊”?！傲鶄€精準”中列在首位的“扶貧對象精準”，要求各級政府按照“嚴格對象標準、規(guī)范識別程序、堅持公平公正、直接到戶到人”的原則，全面準確掌握貧困人口的規(guī)模、分布以及居住條件、就業(yè)渠道、收入來源、致貧因素等情況，建立貧困人口動態(tài)管理機制，確保扶貧資源向貧困對象集中。不難看出，“精準識別”這一要求是扶貧資金有的放矢、精準滴灌的前提和基礎，同時也反映出精準扶貧的目標對象的個體性。

其二，主體結構不同。對口支援作為橫向機制，主體參與關系相對復雜，就受援地和支援地的平行關系而言，存在一對一、一對多、多對一的關系網(wǎng)絡，參與主體主要是省、市一級。就單個具體的項目而言，則分別以支援方和受援方為中心形成兩個網(wǎng)絡：“交鑰匙”形式的項目往往由支援方為主導；“交支票”形式的項目通常由受援方為主導；而“聯(lián)建共建”的項目則往往有兩個中心。此外，與同一個地區(qū)有對口關系的支援方之間，往往形成競爭關系而非合作關系網(wǎng)。精準扶貧作為縱向機制，其參與主體的主結構是垂直的，按習近平總書記的發(fā)言，可概括為“中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負總責、市(地)縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制”。在強化各級黨委、政府扶貧攻堅責任的同時，明確行業(yè)部門的責任，并動員社會各方面參與扶貧動員社會各方面參與扶貧，形成合力。在主干的縱向結構中，重心下移：從2015年起，大多數(shù)扶持項目的審批權都下放到縣一級。而且精準扶貧十分重視扶貧對象的脫貧內生動力，所以扶貧對象也是重要的參與主體。

其三，資源安排方式不同。對口支援橫向轉移的資源形式比較多元化，涵蓋物力、財力、人力、智力等等。比如，物力包括項目的直接援建（“交鑰匙”），財力包括資金的直接援助（“交支票”），人力包括支援地區(qū)選派人員到受援地區(qū)工作，或受援地區(qū)選派人員到支援地區(qū)進修學習，智力包括技術、管理模式的交流和移植等等。精準扶貧傳遞的資源以資金為主要形式。一方面是中央和省級財政加大扶貧投入；另一方面是發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的互補作用，整合各類扶貧資源，拓寬資金來源渠道。

其四，施策模式不同。對口支援的施策模式主要還是發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗的移植。除了在“交支票”模式中受援方有較大自主權以外，大多數(shù)對口支援項目無論是“硬件”（財力物力）或“軟件”（人力智力）、“輸血”或“造血”，往往都是由支援方來主導。實際的施策模式往往是“支援方給什么受援方就要什么”。支援方的經(jīng)驗移植尤其是人才、科技和管理模式方面對于受援地的長期發(fā)展有著不可磨滅的作用，但是在短期內，容易出現(xiàn)施策低效、重復的現(xiàn)象，例如多個支援方一窩蜂地在同一受援地興建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，導致產(chǎn)業(yè)同質化、產(chǎn)能過剩，這一問題也與上文提到的主體結構有關。精準扶貧的施策強調有的放矢，可以按照習近平的話概括為：“我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策?！痹趯嶋H操作中，根據(jù)致貧原因和脫貧需求，實施“五個一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，且每個“一批”都鼓勵開發(fā)模式的創(chuàng)新。

其五，績效考核與進入退出機制不同。對口支援本身缺乏科學有效的績效考核機制。一方面是政治性、無償性的特點，使得很難分別針對支援方和受援方建立起考評機制；另一方面由于“對口支援”這一廣義政策下其實包含著很多不同的子模式，例如工程支援和人才支援就存在著資源類型、目標結果、項目周期、外部性等諸多不同，這也客觀造成了績效考核的難度。就目前學界現(xiàn)有的論文來看，主要還是以受援地區(qū)的整體經(jīng)濟發(fā)展情況和公共服務水平，尤其是以GDP的增量和增速來衡量對口支援的有效性。但是嚴格來說，除非經(jīng)過更為系統(tǒng)和細致的統(tǒng)計分析，這些地區(qū)性發(fā)展成果并不能直接歸功于對口支援。此外，對口支援目前缺乏明確的進入和退出機制。精準扶貧一經(jīng)提出就強調改革績效考評機制。一方面是黨政建立以減貧結果為導向的考評機制，不以GDP論英雄；另一方面是建立社會監(jiān)督機制，開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調查，建立扶貧政策落實情況跟蹤審計和扶貧成效第三方評估機制。此外，關于精準扶貧的進入和退出機制也比較明確。從進入來說，貧困人口和貧困村、貧困縣都已有比較明確的界定；從退出來說，《十三五規(guī)劃》指出要“抓緊研究建立貧困縣、貧困村、貧困人口退出機制，準確反映減貧成果?！?/p>

三、對口支援與精準扶貧的聯(lián)系

其一，立足現(xiàn)實，與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應。

我國改革開放的大原則是共同富裕。對口支援與改革開放的正式提出幾乎是在同一時期，可見我國很早就開始致力于避免地區(qū)間的兩極分化。在“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的戰(zhàn)略指導下，我國的經(jīng)濟和社會整體取得了長足的發(fā)展，對口支援也作為“先富帶后富”的重要手段發(fā)揮了巨大的作用。但就目前尚存的城鄉(xiāng)、東西部之間的差異來看，地區(qū)間資源橫向的流動仍然非常有必要，而具體的形式也在被政界和學界不斷探討。

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國的減貧成果創(chuàng)造了世界奇跡。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《千年發(fā)展目標2015年報告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億降至2015年8.36億，其中中國的貢獻率超過70%。我國在減貧事業(yè)上取得了舉世矚目的輝煌成績，但是要使全體公民脫貧，目前面臨著較大的挑戰(zhàn)：一是貧困人口總量仍然較多，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截止2014年底，我國貧困人口還有7017萬。二是貧困人口的分布目前集中在一些偏遠地區(qū)，欠缺軟硬配套條件，且需要權衡生態(tài)保護與經(jīng)濟增量，客觀上增加了扶貧施策的難度。三是隨著扶貧事業(yè)的不斷發(fā)展和絕對貧困人口的不斷減少，貧困人口的脫貧需求已經(jīng)從過去的“解決溫飽”上升為“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力”等高層次。精準扶貧即是針對目前扶貧進入克難攻堅階段而提出的。

其二，目標一致，力促全面建成小康社會。

我國目標2020年全面建成小康社會的目標，在十七大上被細分為五點：一是增強發(fā)展協(xié)調性，努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展；二是擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義；三是加強文化建設，明顯提高全民族文明素質；四是加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活；五是建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式。

上述五點之間相互關聯(lián)、彼此促進。但如果根據(jù)對口支援和精準扶貧的直接目標來進行區(qū)分，那么對口支援作為區(qū)域協(xié)調互動發(fā)展機制，直接服務于第一點，即經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。精準扶貧作為消除貧困現(xiàn)象的手段，直接服務于第四點，即全面改善人民生活。對口支援和精準扶貧的根本目標都是全面建成小康社會。

其三，形成合力，共創(chuàng)“大扶貧”格局。

為全面建設小康社會，必須匯聚社會力量打贏消滅貧困的戰(zhàn)役。習近平總書記指出，要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協(xié)作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性。這表明對口支援與精準扶貧在具體實施過程中應該相互配合：

一方面，對口支援應該提高精準程度，“好鋼用在刀刃上”。例如，浙江提出對口支援要“三個精準”：目標計劃精準、授建內容精準、溝通銜接精準。

另一方面，精準扶貧應該積極整合對口支援的資源，“五指握緊形成合力”。通過優(yōu)化參與機制的設計，可以實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。尤其是脫貧攻堅重點工程中的特色產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務輸出扶貧、教育扶貧、交通扶貧、健康扶貧，都應積極利用對口支援的相應項目，戰(zhàn)略安排資源，實現(xiàn)效應最大化。

四、小結

總體來說，與對口支援相比，精準扶貧的參與主體以縱向結構為主干，結構明晰且重心較低；終端的目標對象具體到了貧困戶和貧困個體；縱向的資源傳遞以資金為主要形式，且具有穩(wěn)定性和規(guī)劃性特點；施策模式更加強調有的放矢；且配有明確嚴格的績效考核與進入退出機制。

對口支援和精準扶貧都是實現(xiàn)全面建成小康社會的目標的重要政策手段，兩者符合我國當下區(qū)域發(fā)展較不平衡、余留的脫貧任務難度高的實際情況。在具體落實過程中，對口支援與精準扶貧形成相互借鑒、互為補充的關系：一方面是對口支援的精準化，另一方面是精準扶貧對橫向幫扶資源的積極整合?！?/p>

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發(fā)國務院扶貧開發(fā)領導小組關于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作報告的通知[Z].1996-07-06.

[2]國務院扶貧開發(fā)領導小組.國務院扶貧開發(fā)領導小組關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見[Z].2014-08-08.

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[12]鄭春勇.論對口支援任務型府際關系網(wǎng)絡及其治理[J].經(jīng)濟社會體制比較,2014,(02).

[13]中共中央組織部、國務院扶貧辦.中共中央組織部、國務院扶貧辦印發(fā)《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》的通知[Z].2014-12-11.

（本欄目責任編輯：鄭潔）