基于文獻(xiàn)的現(xiàn)代治理框架下的中國(guó)財(cái)稅體制研究

●周波

基于文獻(xiàn)的現(xiàn)代治理框架下的中國(guó)財(cái)稅體制研究

●周波

綜述現(xiàn)代國(guó)家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及構(gòu)成財(cái)稅體制改革具體內(nèi)容和重要領(lǐng)域的預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系等四方面文獻(xiàn)，本文試圖提煉我國(guó)財(cái)稅體制改革共識(shí)，明晰應(yīng)深入研究的領(lǐng)域和方向，進(jìn)而提出推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的政策建議。

國(guó)家治理預(yù)算制度稅收制度政府間財(cái)政關(guān)系

在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的新發(fā)展階段，順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)并主動(dòng)回應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在治國(guó)理念和模式發(fā)生轉(zhuǎn)換的情況下，推進(jìn)財(cái)稅治理體系和治理能力現(xiàn)代化，符合十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）確定的“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)。關(guān)于財(cái)政及財(cái)稅體制地位的政策表述，《決定》首次將財(cái)政上升到國(guó)家治理的立論層次和高度并列專(zhuān)章闡釋?zhuān)贿M(jìn)而，首次以政治局會(huì)議決議形式通過(guò)具有整體性和總攬性的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）?！斗桨浮反_立了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，也即建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。《決定》和《方案》都將財(cái)稅體制改革的具體內(nèi)容和重要領(lǐng)域分解為預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系三個(gè)方面，并突出強(qiáng)調(diào)在此基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要目標(biāo)。本文綜述了現(xiàn)代國(guó)家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及構(gòu)成財(cái)稅體制改革具體內(nèi)容和重要領(lǐng)域的預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系等四方面文獻(xiàn)，提煉我國(guó)財(cái)稅體制改革共識(shí)，明晰應(yīng)深入研究的領(lǐng)域和方向，進(jìn)而提出推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的政策建議。

一、現(xiàn)代國(guó)家治理視域下的治理體系和治理能力現(xiàn)代化

（一）國(guó)外治理理論

治理理論是當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題，也是很多國(guó)家面對(duì)復(fù)雜現(xiàn)代社會(huì)管理問(wèn)題的回應(yīng)之策。在西方政治哲學(xué)的傳統(tǒng)治理研究方面，柏拉圖強(qiáng)調(diào)正義、節(jié)制等美德的重要性，奠定了政治學(xué)的道義基礎(chǔ)。亞里士多德基于古希臘150余個(gè)城邦的深入研究結(jié)論指出，最理想的政治共同體應(yīng)當(dāng)保護(hù)公共利益，而非為了統(tǒng)治者私利，治理目的并不僅限于制止錯(cuò)誤、保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)，還要推動(dòng)公共之善和公民美德發(fā)展。這是最早的善治的思想。美國(guó)憲法制定者們強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義和公民權(quán)利，堅(jiān)持公域必須是為了更好推動(dòng)公民私域發(fā)展等理念，并認(rèn)真討論民主治理和政府治理兩類(lèi)治理模式，前者由杰斐遜倡導(dǎo)，主張通過(guò)民主參與和約束政府規(guī)模來(lái)保護(hù)自由、自主和天賦權(quán)利；后者由漢密爾頓倡導(dǎo)，主張政府實(shí)行集權(quán)控制，深入管理社會(huì)生活的各個(gè)重要領(lǐng)域。

傳統(tǒng)上，治理就是統(tǒng)治的意思。美國(guó)學(xué)者麥科迪把公共管理等同為治理，致力于尋找管理政府和公共事務(wù)之最佳途徑?？娎瞻阎卫矶x為“關(guān)注制度的內(nèi)在本質(zhì)和目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)整合和認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)組織的適用性、延續(xù)性及服務(wù)性職能。治理包括掌控戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境、有效利用資源、防止外部性、以服務(wù)顧客為宗旨等內(nèi)容?！笔澜玢y行學(xué)院把治理定義為“包括那些決定權(quán)利的使用方式、決定公民參與能力和公眾決策的傳統(tǒng)、制度和過(guò)程?！盤(pán)ei M X（2002）從政府管理績(jī)效評(píng)估視角看待治理，認(rèn)為治理能力可以通過(guò)政府動(dòng)員政治支持的能力（合法性）、提供公共物品的能力（績(jī)效）和處理社會(huì)糾紛（沖突解決）等能力來(lái)度量。

1989年世界銀行報(bào)告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》中首次使用“治理危機(jī)”一詞后，治理被賦予新的意義：與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理不同，治理強(qiáng)調(diào)包括政府、非政府組織、企業(yè)等社會(huì)多元主體在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中的平等協(xié)作，主張?jiān)诠补芾碇腥?guó)家化、非政府化、多中心化。治理被界定為公平而有效的慣例和組織制度，國(guó)家權(quán)威要強(qiáng)調(diào)效率、效益、參與民主、法制、開(kāi)放、透明、回應(yīng)、問(wèn)責(zé)、公眾輿論支持、公平公正、有戰(zhàn)略目標(biāo)。這就是近年來(lái)大力提倡的善治，追求民主、效率和高尚的道德標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)學(xué)者羅西瑙（2001）在其代表作《沒(méi)有政府的治理》中指出“治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)”。

藍(lán)志勇、魏明（2014）梳理了現(xiàn)代國(guó)家的六種治理類(lèi)型并發(fā)現(xiàn)，治理因時(shí)代訴求不同而被賦予不同內(nèi)涵。前現(xiàn)代權(quán)威型治理以滿足統(tǒng)治者私欲為要旨，前現(xiàn)代民主治理理想雖然富有吸引力，但比較理想化，缺乏相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)技術(shù)和有力的治理方法。馬基雅維利式治理是早期的一種現(xiàn)代治理思想，介于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間。民主治理體系有賴(lài)于被治者的積極參與，但被治者往往不能擁有平等參與權(quán)。并且，參與者素質(zhì)也決定治理方式是否可行。現(xiàn)代官僚型治理，是現(xiàn)代治理體系的普遍形式，但在缺乏有效監(jiān)督的情況下大型官僚體制會(huì)異化，成為不是執(zhí)行國(guó)家意志的工具，而是對(duì)社會(huì)和國(guó)家的攝利者或攝利集團(tuán)?，F(xiàn)代民主治理需要高度民主意識(shí)和自覺(jué)素養(yǎng)的公民。現(xiàn)代治理模式應(yīng)該具有現(xiàn)代人文精神（人本主義）、現(xiàn)代民主精神（公民參與）、現(xiàn)代管理工具（現(xiàn)代行政官僚和信息技術(shù)）、現(xiàn)代道德準(zhǔn)則和現(xiàn)代高度運(yùn)行效率。

（二）中國(guó)語(yǔ)境下的國(guó)家治理、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在我國(guó)，十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟了國(guó)家治理理論研究的繁榮局面，其中以學(xué)界結(jié)合中央重要文獻(xiàn)進(jìn)行研讀、解釋和宣傳為多（江必新，2015）。關(guān)于國(guó)家治理，我國(guó)大體存在兩類(lèi)觀點(diǎn)。

一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家治理與國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理實(shí)質(zhì)一致，并無(wú)根本區(qū)別，這不僅在中西權(quán)威辭書(shū)的詞意解釋中得到印證，而且，政治生活和學(xué)術(shù)研究中，治理也與統(tǒng)治、管理交叉使用。代表性觀點(diǎn)如：“治理的本質(zhì)是統(tǒng)治，它有不同的類(lèi)型，反映的是不同的時(shí)代訴求”（藍(lán)志勇、魏明，2014）、“國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)作國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展”（劉家義，2012）、“治理同時(shí)包括統(tǒng)治和管理的含義，是介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動(dòng)。治理的基本要素包括治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式”（丁志剛，2014）。

另一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家治理是國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理的升級(jí)、轉(zhuǎn)型和超越。代表性觀點(diǎn)如：國(guó)家治理是“現(xiàn)代國(guó)家所特有的一個(gè)概念，是在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治與國(guó)家管理兩個(gè)概念基礎(chǔ)上提出的”（何增科，2014）；“與統(tǒng)治相比，治理是更高層次的社會(huì)管理形式，其優(yōu)勢(shì)在于，它的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)，它不僅涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)，因此，它是多元權(quán)力（權(quán)利）的持續(xù)互動(dòng)、信任合作與協(xié)調(diào)平衡?！保ㄓ峥善?，2000）這類(lèi)觀點(diǎn)注重從權(quán)威的主體、性質(zhì)、來(lái)源、權(quán)力運(yùn)行向度以及作用范圍不同等角度，從統(tǒng)治和管理與國(guó)家治理區(qū)別的角度深入理解治理（俞可平，2013；江必新，2013；薛瀾、李宇環(huán)，2014；張立國(guó)，2016）。比較來(lái)看，后者為主流觀點(diǎn)。江必新、邵長(zhǎng)茂（2015）進(jìn)一步指出，國(guó)家治理是指執(zhí)掌國(guó)家治權(quán)的人處理國(guó)務(wù)的一系列活動(dòng)和制度的總稱(chēng)，同統(tǒng)治與管理、執(zhí)政與施政、領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)等概念相比更具一般性。一方面，國(guó)家治理在內(nèi)容和形式以及內(nèi)涵或外延方面都有別于國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理；另一方面，國(guó)家治理命題的提出并不意味著國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理就應(yīng)該革除，因而，以“層次論”詮釋國(guó)家治理與國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理關(guān)系更顯妥當(dāng)。這就意味著，國(guó)家治理與國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理不是非此即彼的排他關(guān)系，也不是因“升級(jí)、轉(zhuǎn)型和超越”而形成的縱向替代關(guān)系或進(jìn)化關(guān)系，因所在層次有別而可以同時(shí)存在，但不能等同或互用，相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理處在一個(gè)意識(shí)形態(tài)要素更少、技術(shù)性要素更多的層次。更進(jìn)一步地，國(guó)家治理的理念與實(shí)踐對(duì)國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理都有深刻影響，促推國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理的制度和活動(dòng)更為科學(xué)、良善和文明。

如果說(shuō)學(xué)界關(guān)于治理概念稍有分歧，但關(guān)于國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化則大體存在共識(shí)，只是側(cè)重點(diǎn)略有不同。江必新（2013）側(cè)重強(qiáng)調(diào)，國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。俞可平（2013）則側(cè)重強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國(guó)理政的過(guò)程中規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。國(guó)家治理能力，是運(yùn)用國(guó)家制度管理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各方面事務(wù)的能力。國(guó)家治理體系和治理能力相輔相成，科學(xué)的國(guó)家治理體系能夠孕育高水平的治理能力，不斷提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。

“完成現(xiàn)代化過(guò)程的工業(yè)化國(guó)家所處的發(fā)展?fàn)顟B(tài)和特點(diǎn)”（何傳啟，2003）的現(xiàn)代化理解與國(guó)家治理結(jié)合在一起，江必新（2013）認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。國(guó)家、政府和社會(huì)治理的基本方式必然是法治，國(guó)家、政府和社會(huì)治理現(xiàn)代化有賴(lài)于各領(lǐng)域的法治化。要以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求自身利益最大化。俞可平（2013）認(rèn)為，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢(shì)必要求在國(guó)家行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。其中，作為廣義公共權(quán)力主體的政府發(fā)揮基礎(chǔ)性的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，其他社會(huì)力量在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，共同有序參與國(guó)家治理。何增科（2014）和薛瀾、李宇環(huán)（2014）認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化是在從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行及維護(hù)社會(huì)公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。國(guó)家治理現(xiàn)代化的狀態(tài)特征體現(xiàn)為民主化、法治化、文明化和科學(xué)化的水平；其過(guò)程特征則體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等多領(lǐng)域、多層次的治理結(jié)構(gòu)的整體變革與協(xié)同一致。

林堅(jiān)（2014）基于社會(huì)系統(tǒng)工程思想解讀國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程，是全面的系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)和集成各領(lǐng)域改革和改進(jìn)。國(guó)家治理體系包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力涉及價(jià)值、主體、制度、技術(shù)等要素。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化包含科學(xué)化、法治化、制度化和規(guī)范化等內(nèi)涵。國(guó)家治理現(xiàn)代化在一定意義上說(shuō)就是治理結(jié)構(gòu)分化和功能再造的過(guò)程。將全球“治理”思想精髓、發(fā)達(dá)國(guó)家治理實(shí)踐和中國(guó)國(guó)情相結(jié)合起來(lái)，陶希東（2013）認(rèn)為，中國(guó)特色的國(guó)家治理體系應(yīng)包括治理結(jié)構(gòu)體系、治理功能體系、治理制度體系、治理方法體系和治理運(yùn)行體系五大基本內(nèi)容。江必新、邵長(zhǎng)茂（2015）認(rèn)為，創(chuàng)制國(guó)家治理商數(shù)，是從經(jīng)驗(yàn)式、試驗(yàn)式國(guó)家治理向量化科學(xué)治理轉(zhuǎn)變的技術(shù)性支撐和基礎(chǔ)性工程，其理論和實(shí)用價(jià)值在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中尤為重要。在形式規(guī)范意義上，國(guó)家治理商數(shù)是以商數(shù)形式衡量國(guó)家治理水平的數(shù)量指標(biāo)，其數(shù)值是國(guó)家治理體系、國(guó)家治理能力與國(guó)家治理成本的比值。在實(shí)質(zhì)規(guī)范意義上，它是在量化治理思想的鍛造下，借助“大數(shù)據(jù)”和“云計(jì)算”技術(shù)平臺(tái)，采用特定的指標(biāo)體系和計(jì)算法則，以量化的形式對(duì)國(guó)家治理狀況做出全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)定的現(xiàn)代治理手段。

（三）現(xiàn)代國(guó)家治理體系下的行政體制改革、政府職能和公權(quán)力邊界

作為政治學(xué)關(guān)注的重要議題，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與政府行政權(quán)力、政府職能以及政府公權(quán)力配置和形式密切相關(guān)。劉建軍（2014）研究國(guó)家治理的一般規(guī)律發(fā)現(xiàn)，與現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)和現(xiàn)代國(guó)家原理相適應(yīng)，現(xiàn)代化國(guó)家治理體系有其獨(dú)特的制度、機(jī)制和要素。理解現(xiàn)代國(guó)家治理體系的通約性和差別性，應(yīng)從現(xiàn)代國(guó)家治理體系的一般、國(guó)別和任務(wù)“三重屬性”框架出發(fā)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系三重屬性的組合展現(xiàn)出政治文明的多樣性。藍(lán)志勇、魏明（2014）則從現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和政治理論角度切入，討論現(xiàn)代治理體系的本質(zhì)、形式、目標(biāo)和策略，在此基礎(chǔ)上探索中國(guó)建立現(xiàn)代治理體系的理論范式、實(shí)踐基礎(chǔ)和實(shí)施途徑。

何顯明（2013）側(cè)重從政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，以及政府間職責(zé)權(quán)限合理分工，考察現(xiàn)代國(guó)家治理體系成長(zhǎng)的兩個(gè)重要維度。因?yàn)檎巧捌涔芾矸绞降默F(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)的核心問(wèn)題?；诮▏?guó)60多年來(lái)我國(guó)國(guó)家治理模式演變的基本趨勢(shì)以及與市場(chǎng)化改革相匹配的中國(guó)政府職能適應(yīng)性調(diào)整邏輯分析，提出我國(guó)體制創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)路徑，即明確放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于地方的改革戰(zhàn)略。

薛瀾、李宇環(huán)（2014）則從行政體制角度研究國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，并提出中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變要與國(guó)家治理現(xiàn)代化改革邏輯相一致，關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變?cè)趪?guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演的角色、現(xiàn)代國(guó)家政府職能演變歷程?？紤]到中國(guó)傳統(tǒng)文化、發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)狀況，在向現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的漸次改進(jìn)到整體建構(gòu)實(shí)踐中，應(yīng)在理念、結(jié)構(gòu)、工具的認(rèn)識(shí)和選擇方面秉持問(wèn)題意識(shí)：一是不同國(guó)家的政府、市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r各異，因此要在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者能力的權(quán)衡中動(dòng)態(tài)調(diào)整政府職能邊界；二是要準(zhǔn)確理解“服務(wù)型政府”職能的完整內(nèi)涵，將政府職能轉(zhuǎn)變的治理理念、治理方法和工具有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；三是推動(dòng)治理方法和工具的應(yīng)用創(chuàng)新是提高政府治理效能的重要路徑，在選擇實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)的工具時(shí)，應(yīng)主要考慮這種工具在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)上的最大績(jī)效。傅煜和李澤洲（2003）比較國(guó)家結(jié)構(gòu)制度，探討中、美、英、德、法和日等國(guó)的具體權(quán)力劃分制度和發(fā)展過(guò)程，發(fā)現(xiàn)權(quán)力的分享機(jī)制盡管存在著歷史、經(jīng)濟(jì)、政治因素作用下的各自特色，但是隨著管理理念和政府變革演進(jìn)，共同走向權(quán)力博弈機(jī)制建設(shè)。張立國(guó)（2016）研究公共權(quán)力與市場(chǎng)、社會(huì)邊界的調(diào)整和再造這一國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心問(wèn)題，基于我國(guó)公共權(quán)力邊界劃分日趨清晰但內(nèi)部邊界重疊交叉、外部邊界規(guī)范化不足的問(wèn)題，提出應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從政府職能定位、社會(huì)力量培育、程序正義規(guī)約、制度體系完善等方面來(lái)入手為公共權(quán)力運(yùn)行設(shè)定合理邊界。

（四）我國(guó)財(cái)稅體制改革與財(cái)稅治理模式轉(zhuǎn)換

我國(guó)關(guān)于財(cái)稅體制改革以及財(cái)稅治理模式轉(zhuǎn)換大體可以劃分為兩個(gè)階段。1994年分稅制財(cái)稅體制改革前后至十八屆三中全會(huì)期間，我國(guó)理論界關(guān)于財(cái)稅問(wèn)題研究主要集中在論證財(cái)稅體制改革的緊迫性、必要性和合理性以及具體方案的可行性、穩(wěn)妥性方面。十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化命題并啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革以來(lái)，理論界開(kāi)始注重將財(cái)稅體制改革問(wèn)題納入國(guó)家治理現(xiàn)代化框架進(jìn)行研究。

財(cái)政是政府治理的基本手段和重要支柱。財(cái)稅乃經(jīng)濟(jì)政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著國(guó)家與納稅人、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)等基本關(guān)系（樓繼偉，2014），是全面深化改革的重要突破口，“服務(wù)于社會(huì)全面改革”。因此，國(guó)家將財(cái)稅體制作為全面深化改革的樞紐所在、突破口和著力點(diǎn)（熊偉，2015；楊柳、沈肇章，2015）。不同的國(guó)家治理模式對(duì)應(yīng)不同的財(cái)政體制安排，而國(guó)家財(cái)稅治理的決策動(dòng)向與軌跡變遷，又是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。高培勇（2013）認(rèn)為，以財(cái)稅體制改革作為突破口，瞄準(zhǔn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一基本目標(biāo)，通過(guò)完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率等重大改革，可以為推進(jìn)政府治理變革和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化筑牢基礎(chǔ)和支柱。從國(guó)家治理的總體角度定位財(cái)政說(shuō)明，財(cái)政絕不僅是經(jīng)濟(jì)范疇，而是事關(guān)國(guó)家治理和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等所有領(lǐng)域的基本要素。十八屆三中全會(huì)提出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，絕非僅是功能和作用概括上的數(shù)量添加，而是從國(guó)家治理體系的總體角度對(duì)財(cái)稅體制功能與作用的提升和拓展。它至少說(shuō)明，財(cái)稅體制實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，甚或是國(guó)家治理體系金字塔中的底端或基座位置。

伴隨我國(guó)國(guó)家治理模式由傳統(tǒng)的政府行政主導(dǎo)的單一集權(quán)管理模式，逐漸轉(zhuǎn)向政府與市場(chǎng)和社會(huì)多元分權(quán)共治、法治和善治的現(xiàn)代治理模式架構(gòu)，張富利（2016）和熊偉（2015）認(rèn)為，財(cái)稅不僅要考量社會(huì)基礎(chǔ)和國(guó)家性質(zhì)，還要尊重市場(chǎng)機(jī)制，維持財(cái)稅的中性特質(zhì)，尋求市場(chǎng)與政府二者間稅理意義的平衡，對(duì)應(yīng)地，財(cái)稅治理必須與公共財(cái)政、民主政治與法治理念相適應(yīng)，同時(shí)防范市場(chǎng)和政府失靈，將財(cái)稅體制納入現(xiàn)代財(cái)稅治理軌道，推進(jìn)民主決策、法治國(guó)家、公共參與等現(xiàn)代財(cái)稅方式轉(zhuǎn)化。稍有不同的是，張富利（2016）強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理層面淡化財(cái)稅體制的宏觀調(diào)控功能，更側(cè)重一切財(cái)政活動(dòng)以社會(huì)公共利益為中心，而熊偉（2015）則突出財(cái)稅治理路徑選擇：橫向?qū)用?，加?qiáng)代議制機(jī)構(gòu)的民主職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅權(quán)力的合理配置；縱向方面實(shí)行地方自治，推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系法治化。

石亞軍、施正文（2014）研究作為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然選擇和關(guān)鍵性舉措的現(xiàn)代財(cái)政制度體系構(gòu)建，包括深化公共財(cái)政改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、稅收制度、深化分稅制財(cái)政體制改革以及推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)的政策建議。范思立（2014）重點(diǎn)研究深化財(cái)稅體制改革應(yīng)厘清的預(yù)算制度改革以及事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度問(wèn)題。

（五）法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化以及財(cái)稅法治化

法治與國(guó)家治理體系和治理能力有著內(nèi)在聯(lián)系和外在契合。我國(guó)法治水平和能力尚不能滿足國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要，也不適應(yīng)“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”和“加快形成科學(xué)有效的治理體制”這一國(guó)家治理現(xiàn)代化階段性目標(biāo)的要求。張文顯（2014）指出，現(xiàn)代法治為國(guó)家治理注入良法的基本價(jià)值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用；治理體系法制化和治理能力法治化是國(guó)家治理法治化的兩個(gè)基本面向。通過(guò)健全和完善國(guó)家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實(shí)施機(jī)制，形成科學(xué)完備、法治為基的國(guó)家治理體系，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟、更加定型、更加管用，并不斷提高運(yùn)用社會(huì)主義法治體系有效治理國(guó)家的能力和水平。

寇鐵軍（2006）研究各國(guó)政府間事權(quán)與財(cái)力相匹配的法律安排并發(fā)現(xiàn)：首先，各國(guó)都在作為國(guó)家基本大法的憲法或更具體的法律（德國(guó)的《財(cái)政法》和《財(cái)政平衡法》以及日本的《地方自治法》）中對(duì)中央以及地方政府所擔(dān)負(fù)的事權(quán)、為履行政府職能所確定的中央和地方政府的財(cái)權(quán)，以及為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化并保證中央政府權(quán)威的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了明確而翔實(shí)的法律規(guī)范，法律效力比較高，而且可操作性比較強(qiáng)；其次，各國(guó)關(guān)于政府間事權(quán)與財(cái)力相匹配的法律安排受制于各國(guó)的政治制度、歷史傳統(tǒng)以及不斷變化的客觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。許善達(dá)（2003）探討稅收領(lǐng)域權(quán)力的分配和使用問(wèn)題，研究在權(quán)力適用過(guò)程和運(yùn)行環(huán)節(jié)中存在的主要問(wèn)題，提出下放稅收立法權(quán)，理順稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和上收稅收司法權(quán)。同時(shí)，考慮關(guān)于中央和地方關(guān)系研究、關(guān)于稅權(quán)問(wèn)題的國(guó)別研究和關(guān)于中國(guó)稅權(quán)問(wèn)題的歷史研究，從宏觀決策和歷史實(shí)證視角提供比較和借鑒的平臺(tái)。選取英美法系的美國(guó)和英國(guó)與大陸法系的法國(guó)和日本等四個(gè)國(guó)家作為代表，劉劍文（2000）研究各國(guó)稅收立法權(quán)限體制發(fā)現(xiàn)：任何一個(gè)國(guó)家，不管政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和立法體制如何，稅收立法權(quán)限在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間以及中央與地方之間都不存在絕對(duì)劃分，都是相對(duì)的集權(quán)或分權(quán)模式。進(jìn)一步地，立足于國(guó)家治理現(xiàn)代化背景，劉劍文（2014）基于公共財(cái)產(chǎn)法理論探討財(cái)稅體制改革正當(dāng)性問(wèn)題。他認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度的治理邏輯，在外部特征上體現(xiàn)為公共性，在推動(dòng)方式上體現(xiàn)為建設(shè)性，在權(quán)力運(yùn)行上體現(xiàn)為法治性，在實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上體現(xiàn)為民生性?，F(xiàn)代財(cái)政制度自身之正當(dāng)性的證成依據(jù)是基于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)控制的法治治理，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，即財(cái)稅體制改革過(guò)程之正當(dāng)性的形塑核心是基于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)控制的程序規(guī)范，其既包括財(cái)稅體制改革之目標(biāo)，即現(xiàn)代財(cái)政制度本身的正當(dāng)性；還包括建立現(xiàn)代財(cái)政制度之過(guò)程，即深化財(cái)稅體制改革的程序正當(dāng)性。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)遵循法治方式，按照法治思維和法治方式推動(dòng)財(cái)政領(lǐng)域國(guó)家治理的現(xiàn)代化，而財(cái)稅體制改革應(yīng)將實(shí)現(xiàn)“公共財(cái)產(chǎn)和改革成果為全體國(guó)民共享”作為其正當(dāng)性基礎(chǔ)。在預(yù)算層面，公共財(cái)產(chǎn)的支配應(yīng)法治規(guī)范、公開(kāi)透明，并漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主；在稅制層面，公共財(cái)產(chǎn)的取得應(yīng)嚴(yán)格法定，并合理承擔(dān)妥適的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能；在政府間財(cái)政關(guān)系層面，公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬應(yīng)按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的原則厘清，并適時(shí)推動(dòng)財(cái)政收支劃分立法。在公共財(cái)產(chǎn)法語(yǔ)境下，新一輪財(cái)稅體制改革將促成我國(guó)財(cái)政治理從傳統(tǒng)管制模式向現(xiàn)代治理模式演進(jìn)，從單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)向綜合的社會(huì)公平目標(biāo)擴(kuò)展，從公共財(cái)政的制度建構(gòu)向公共財(cái)產(chǎn)的法治規(guī)范轉(zhuǎn)型。

二、政府預(yù)算管理研究

伴隨著政府職能的不斷擴(kuò)張以及政府行政作用日益復(fù)雜化和多樣化，財(cái)政規(guī)模也隨之大幅膨脹，與之相伴，未受正當(dāng)程序約束的財(cái)政權(quán)濫用已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的普遍問(wèn)題（蔡茂寅，1996）。就世界范圍內(nèi)的財(cái)政運(yùn)行和制度變革而言，無(wú)論是歐洲國(guó)家通過(guò)民主選舉和公共預(yù)算來(lái)實(shí)行政治問(wèn)責(zé)和權(quán)力制約（Webber Carolyn&Wildavsky Aaron，1986），還是美國(guó)通過(guò)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的傾軋和角力而在利益平衡中尋求財(cái)政預(yù)算的正當(dāng)性（喬納森.卡恩，2008），主要現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政制度都朝向更加穩(wěn)健、有秩序和明確責(zé)任承擔(dān)的方向發(fā)展。

現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)（樓繼偉，2013），是國(guó)家治理體系框架中的一個(gè)重要制度載體，通過(guò)政府預(yù)算，可以有效控制政府支出規(guī)模和國(guó)家治理活動(dòng)成本（高培勇，2013）。學(xué)界的政府預(yù)算管理問(wèn)題研究綜述如下。

一是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角注重政府預(yù)算的“效率”問(wèn)題。高培勇（2014）從戰(zhàn)略層面對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)行研究，認(rèn)為在預(yù)算管理改革上，要真正下決心把“全口徑”預(yù)算管理落實(shí)到位；楊志勇（2014）、馬蔡琛（2014）研究我國(guó)政府預(yù)算制度演化特征和改革路徑；張德勇（2015）對(duì)分稅制以來(lái)政府預(yù)算管理制度改革效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；茍燕楠和賈康（2012）、石英華（2012）從政府公共財(cái)政支出的具體構(gòu)成層面分別研究我國(guó)公共部門(mén)基本支出定額及項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題；李燕（2012）、孫玉棟和吳哲方（2012）探討預(yù)算執(zhí)行中的年終突擊花錢(qián)問(wèn)題及超收超支的形成機(jī)制。陳志勇（2015）分析現(xiàn)代稅收與政府預(yù)算制度的形成與演進(jìn)，梳理兩者間的邏輯關(guān)系，進(jìn)而從法定、公平、效率、統(tǒng)一、規(guī)范、層級(jí)等方面探討兩項(xiàng)制度間的匹配與契合要求，并以我國(guó)當(dāng)前政府預(yù)算改革為背景，提出加強(qiáng)稅收法治化建設(shè)、協(xié)調(diào)直接稅與間接稅關(guān)系、完善地方稅體系等促進(jìn)稅收制度現(xiàn)代化主張。劉國(guó)永、夏和飛（2015）結(jié)合我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐工作，側(cè)重通過(guò)周密的績(jī)效契約安排和權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的約束機(jī)制，強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)責(zé)任和壓力，體現(xiàn)預(yù)算約束力，探討預(yù)算績(jī)效管理之于公權(quán)力的制約制衡機(jī)制作用以及政策舉措。李新閣（2015）梳理我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐與預(yù)算法的原則規(guī)定之間的制度性沖突，提出以政府預(yù)算法定性、預(yù)算邊界清晰性、預(yù)算編制科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行有效性、預(yù)算信息暢通性、預(yù)算監(jiān)督健全性和預(yù)算績(jī)效傾向性確保構(gòu)建政府預(yù)算制度?；诿?、英、韓、巴西等國(guó)預(yù)算公開(kāi)研究，牛美麗（2014）發(fā)現(xiàn)：首先，政府預(yù)算信息公開(kāi)不是簡(jiǎn)單的預(yù)算管理技術(shù)變革，而是在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中重塑?chē)?guó)家與社會(huì)關(guān)系、落實(shí)公民權(quán)、實(shí)現(xiàn)民主治理的重要舉措；其次，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中應(yīng)重視構(gòu)建與完善相關(guān)法律法規(guī)體系，包括憲法、政府信息公開(kāi)法、預(yù)算法，以及代議制機(jī)構(gòu)議事程序等對(duì)預(yù)算公開(kāi)的主體、內(nèi)容、方式、程序和責(zé)任等做出較為全面的規(guī)定；再次，注重頂層設(shè)計(jì)和總體策劃，側(cè)重整合預(yù)算信息與政策分析。最后，為預(yù)算信息公開(kāi)質(zhì)量提供法律保障。

二是政治學(xué)角度著重考察政治制度、政治行為與預(yù)算過(guò)程、預(yù)算結(jié)果之間的因果關(guān)系?！肮差A(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！保◥?ài)倫·魯賓，2001）現(xiàn)代預(yù)算不僅是政治國(guó)家治理公民社會(huì)的財(cái)政工具，而且是公民社會(huì)治理政治國(guó)家的重要方式。至于預(yù)算的法律性質(zhì)，學(xué)界有預(yù)算行政說(shuō)、預(yù)算法規(guī)范說(shuō)和預(yù)算法律說(shuō)等三種學(xué)說(shuō)（蔡茂寅，2008），但無(wú)論是何種觀點(diǎn)，都贊同預(yù)算的類(lèi)似法律的地位高階性。愛(ài)倫·魯賓（2001）認(rèn)為：“在預(yù)算決策制定的條件下政治有著特定的含義，……每一決策束都呈現(xiàn)出各自的政治特征”；阿倫·威爾達(dá)夫斯基、內(nèi)奧米·凱頓（2006）認(rèn)為：“預(yù)算決策的制定受制于正式的政治程序”；馬駿（2007）認(rèn)為中國(guó)預(yù)算改革的確在改變著政治過(guò)程，同時(shí)，推進(jìn)預(yù)算改革需要改革中國(guó)政治過(guò)程的某些部分；林慕華（2014）基于云南省鹽津案例、趙早早和楊暉（2014）實(shí)證研究無(wú)錫、溫嶺和焦等地群眾參與預(yù)算過(guò)程案例。

三是管理學(xué)角度著重構(gòu)建政府預(yù)算績(jī)效測(cè)量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。Kaplan和Norton（1992）設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡，從績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)角度評(píng)估績(jī)效，提供公共部門(mén)績(jī)效管理工具。在績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)方面，Grizzl和Pettijohn（2002）從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)角度提供評(píng)價(jià)預(yù)算改革模型，并對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)進(jìn)行定性和定量研究；Marti（2013）研究以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的績(jī)效預(yù)算制度在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭的執(zhí)行效果。李建華、陳其輝（2009）從績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，構(gòu)建由“投入-過(guò)程-產(chǎn)出-成果”組成的政府預(yù)算評(píng)價(jià)模型，提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架；倪星、余琴（2009）綜合運(yùn)用BSC，KPI與績(jī)效棱柱模型，設(shè)計(jì)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系模板，尚曉賀等（2015）基于外部評(píng)估和監(jiān)督視角，構(gòu)建適用于外部評(píng)估主體的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。沿著政府預(yù)算管理流程，王秀芝（2015）認(rèn)為我國(guó)政府預(yù)算管理中存在預(yù)算編制不完整、人大預(yù)算審批監(jiān)督乏力、預(yù)算執(zhí)行約束軟化、預(yù)算審計(jì)和評(píng)估不能真正反映政府資金安全性及資金使用有效性等主要問(wèn)題，建議構(gòu)建6+1政府預(yù)算體系、通過(guò)權(quán)力制衡及技術(shù)調(diào)整改進(jìn)預(yù)算編制、做實(shí)人大監(jiān)督強(qiáng)化預(yù)算審批、硬化預(yù)算約束規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)及績(jī)效評(píng)價(jià)的功能等措施，以提高預(yù)算管理合規(guī)性和績(jī)效。

蔣悟真（2014）研究現(xiàn)代預(yù)算法實(shí)施機(jī)制問(wèn)題。他認(rèn)為，應(yīng)超越盎格魯—撒克遜式預(yù)算模式，建構(gòu)中國(guó)預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑，更多地從公民視角探討預(yù)算法的實(shí)施路徑，維護(hù)廣大人民的根本利益，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的前提下，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部性預(yù)算權(quán)分配關(guān)系”與“外部性預(yù)算權(quán)分配關(guān)系”的平衡。由此。中國(guó)預(yù)算法的實(shí)施可以包括三條路徑：一是政治化路徑，公民通過(guò)選舉人民代表表達(dá)自己的政治身份利益。通過(guò)人民代表大會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力：二是社會(huì)化路徑，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中，公民個(gè)體或集體通過(guò)與預(yù)算權(quán)力主體的理性對(duì)話、協(xié)商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經(jīng)濟(jì)資源的配置過(guò)程：三是司法化路徑，通過(guò)建構(gòu)預(yù)算訴訟制度，激勵(lì)公民個(gè)體或者集體參與、監(jiān)督預(yù)算法的實(shí)施，這是預(yù)算法實(shí)施的司法保障。

三、稅制改革研究

（一）國(guó)外稅制改革研究

國(guó)外稅制理論主要關(guān)注稅收結(jié)構(gòu)和稅收設(shè)計(jì)問(wèn)題，并主要立足于權(quán)衡稅收如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和效率問(wèn)題。

1、公平納稅理論。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出，稅收應(yīng)遵循“平等、確實(shí)、便利和最少征收費(fèi)用”，其中，公平是稅收的最根本原則。亨利·西蒙斯最早系統(tǒng)提出公平納稅理論，他強(qiáng)調(diào)公平必須建立在個(gè)人自由的基本價(jià)值觀基礎(chǔ)上，政府應(yīng)盡量少地干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，主要提供有別于私人部門(mén)不能提供的有效服務(wù)，并通過(guò)再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。公平納稅理論有兩大原則，一是受益原則，即受益人就是納稅人，不受益的人不納稅；二是能力原則，按照承受能力進(jìn)行納稅。受益原則理論上可行，但是具體考量受益多少卻無(wú)法衡量，因此不具有操作性，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)用更多的是能力原則，按照個(gè)人納稅能力收稅。西方國(guó)家福利改革之前，公平納稅理論是普遍的稅收體系設(shè)計(jì)基本原則，但隨著福利社會(huì)改革推行，社會(huì)公共支出大幅増加，按照個(gè)人能力納稅的稅收體系引發(fā)越來(lái)越多的矛盾。

2、最優(yōu)稅制理論。道爾頓、馬歇爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出稅收具有重新分配社會(huì)收入、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用，實(shí)現(xiàn)手段就是累進(jìn)稅制制度安排，為個(gè)人所得稅制度奠定理論基礎(chǔ)與實(shí)踐研究。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視野里，以凱恩斯為代表，稅收不僅承擔(dān)實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入公平分配功能，而且以自動(dòng)穩(wěn)定器形式發(fā)揮著穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，是政府宏觀調(diào)控的重要手段。埃奇沃斯和凱恩斯的理論觀點(diǎn)給稅收研究者提供了新的研究視角和思路，此后關(guān)于稅收問(wèn)題研究開(kāi)始轉(zhuǎn)入基于最優(yōu)稅制理論的稅收制度變革研究。埃奇沃斯（1897）研究“實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的最優(yōu)稅制理論”，兼顧稅收的公平性原則和效率性原則，將稅收視為統(tǒng)一公平與效率的工具。主要研究直接稅種與間接稅種之間如何搭配，兼顧公平與效率的最合適的商品稅以及收入體系穩(wěn)定基礎(chǔ)上的最優(yōu)累進(jìn)稅制。因而，最優(yōu)稅制理論的核心是如何同時(shí)實(shí)現(xiàn)稅收制度的公平和效率的目標(biāo)。最優(yōu)稅制理論與公平稅制理論的差別在于，最優(yōu)稅制理論強(qiáng)調(diào)縱向公平，公平稅制理論強(qiáng)調(diào)橫向公平；最優(yōu)稅制理論追求設(shè)計(jì)出最優(yōu)的公平與效率兼顧的稅制體系，公平稅制理論認(rèn)為稅收制度的公平性是首要的，效率是其次的。自20世紀(jì)70年代后，最優(yōu)稅制理論成為稅制改革的主要理論，但是由于最優(yōu)稅制理論需要借助于信息和管理?xiàng)l件，其最終研究結(jié)果多為定性的而非定量的，往往作為稅制改革的指導(dǎo)原則而不能作為稅制改革的具體參考。楊（Young）研究古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以來(lái)的稅制變革后發(fā)現(xiàn)，最優(yōu)稅制理論是一國(guó)稅收制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)選擇，政府在選擇社會(huì)福利函數(shù)時(shí)必須要兼顧公平與效率，并基于此設(shè)計(jì)合適的稅制結(jié)構(gòu)來(lái)維持社會(huì)公平，提升社會(huì)效率。

德國(guó)著名的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯曾將政治統(tǒng)治類(lèi)型與國(guó)家的財(cái)政收支聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為在不同政治模式下國(guó)家的融資方式各不相同，因而形成了不同的財(cái)政收支方式。稅收型財(cái)政制度是在國(guó)家權(quán)力受到有效約束，各種財(cái)產(chǎn)及個(gè)人權(quán)利得到合理保障的基礎(chǔ)上，政府收入主要依靠法定的標(biāo)準(zhǔn)和方式征集，主要用于滿足公共需要的一種財(cái)政模式。這一制度具有普適性和開(kāi)放性，所依賴(lài)的制度基礎(chǔ)是權(quán)利的保障性、自主性和平等性。阿道夫·瓦格納研究不同領(lǐng)域的稅收應(yīng)用，認(rèn)為稅收可以分為財(cái)政意義上的稅收和社會(huì)政策意義上的稅收。財(cái)政意義上的稅收是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，是一國(guó)政府執(zhí)政的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；社會(huì)政策意義上的稅收不以獲取財(cái)政收入為目的，而是要對(duì)社會(huì)收入進(jìn)行再分配，此來(lái)解決收入不均衡等諸多社會(huì)矛盾。

哈耶克（2000）認(rèn)為，稅收要堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則，稅收的公平性可以通過(guò)自由市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府不能夠采取行政手段來(lái)干預(yù)社會(huì)收入，因?yàn)檫@是不公平的，所以稅收的效率性是優(yōu)先的。羅爾斯（1988）則認(rèn)為，稅收要堅(jiān)持公平有限的原則，社會(huì)財(cái)富分配必須建立在公平基礎(chǔ)上才能達(dá)致效率，因?yàn)闋奚降男适且磺猩鐣?huì)問(wèn)題的根源。

20世紀(jì)以來(lái)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和提升社會(huì)效率為原則，西方發(fā)達(dá)國(guó)家將稅收制度改革的基本方向確定為“拓寬稅基、降低稅率、減少檔次、簡(jiǎn)化稅制”。典型的代表理論是“倒U型”稅率模型：適當(dāng)提升中產(chǎn)階級(jí)的邊際稅率，降低低收入人群和高收入人群的邊際稅率，以此來(lái)増加窮人的收入，同時(shí)，強(qiáng)化稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用，改善社會(huì)效率，增加總福利水平，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平。

3、財(cái)政交換理論。實(shí)際上，稅制改革和制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，政府作用問(wèn)題不可忽視。按照西蒙斯的觀點(diǎn)，稅收在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平時(shí)，要盡量減少政府干預(yù)，只有當(dāng)稅收在某個(gè)領(lǐng)域失靈時(shí)，才需要政府以行政手段提供幫助，而實(shí)現(xiàn)途徑就是確定合理稅制結(jié)構(gòu)，選取合適的稅率組合。而魏克塞爾則提出相反的論點(diǎn)：稅收本質(zhì)上是國(guó)家以行政干預(yù)的方式對(duì)社會(huì)收入進(jìn)行再分配的過(guò)程，公平則需要通過(guò)評(píng)估自己的承受能力和消費(fèi)能為來(lái)自主選擇可以承受的稅收份額，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。

稅收的財(cái)政交換論最早由魏克塞爾提出，認(rèn)為稅收的公平性應(yīng)表現(xiàn)在國(guó)家供給的公共產(chǎn)品的邊際效用應(yīng)等于納稅的負(fù)邊際效用。因此，通過(guò)稅基選擇和稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，建立經(jīng)濟(jì)與政治活動(dòng)規(guī)則，從制度層面限制政府權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，約束政府權(quán)力實(shí)施，把政府的稅收收入限制在合理范圍之內(nèi)。更具體地，一是盡可能推行收益稅，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置；二是通過(guò)制度設(shè)計(jì)使政府通過(guò)稅收制度和稅收決策攫取的私利最小化。國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所課題組（2012）分析國(guó)外稅制改革的新趨勢(shì)，總結(jié)國(guó)外稅制改革經(jīng)驗(yàn)：正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和政府介入關(guān)系，傳統(tǒng)稅基正在面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)明顯，減稅與增稅互補(bǔ)成為顯著特點(diǎn)，選擇性征稅成為普遍性征稅的重要補(bǔ)充，稅制優(yōu)化將更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)功能。

（二）國(guó)內(nèi)稅制改革問(wèn)題研究

自1978年以來(lái)，適應(yīng)改革開(kāi)放、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和公共財(cái)政建設(shè)，我國(guó)稅制體系從無(wú)到有，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的基本框架，并處于不斷變革過(guò)程中。大體而言，學(xué)界關(guān)于我國(guó)稅制改革研究集中于兩方面：一是宏觀層面的稅制改革戰(zhàn)略、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和指導(dǎo)原則等方面，二是集中于我國(guó)稅收體系中的特定稅種的稅制要素設(shè)計(jì)問(wèn)題研究。

1、宏觀稅制層面研究。鄧子基（2005）總結(jié)1994年稅制改革成就與經(jīng)驗(yàn)，并分析進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革條件和時(shí)機(jī)選擇上的“速改論”與“漸改論”指出，因既能繼承我國(guó)積極穩(wěn)妥、逐步深化改革的漸進(jìn)性?xún)?yōu)點(diǎn)，又可防止速改、大改、一攬子全盤(pán)改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，既能認(rèn)識(shí)稅制改革迫切性，又考慮到可能的財(cái)政收支和國(guó)民經(jīng)濟(jì)壓力，具有可操作性，支持“漸改論”，而稅制改革應(yīng)遵循立足國(guó)情、漸進(jìn)接軌，效率優(yōu)先、兼顧公平，適度集權(quán)、適度分權(quán)三大原則。馬海濤、肖鵬（2008）將改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)稅制改革進(jìn)程劃分為三個(gè)階段，分別考察三個(gè)階段稅制改革的措施與意義，提煉中國(guó)稅制改革成功經(jīng)驗(yàn)：稅制改革必須由理論突破為先導(dǎo)、考慮財(cái)政可承受能力、走漸進(jìn)式改革道路、與國(guó)企改革協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化稅收的調(diào)控功能，并結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和國(guó)際稅制改革潮流，提出完善我國(guó)稅收制度的政策建議。

著眼于梳理每屆三中全會(huì)與稅制改革互動(dòng)關(guān)系，劉佐（2013，2014）回顧我國(guó)歷次三中全會(huì)后我國(guó)稅制改革進(jìn)展，從頂層設(shè)計(jì)角度，探討深化我國(guó)稅制改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究和解決合理調(diào)整宏觀稅負(fù)、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和完善主體稅種三個(gè)主要問(wèn)題；吳俊培、張帆（2015）從稅收管理體制角度探討我國(guó)稅制改革中的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題并提出：在整體稅制設(shè)計(jì)層面把握稅制改革基本方向，應(yīng)以穩(wěn)定宏觀稅負(fù)為前提，以分稅制改革為方向，強(qiáng)調(diào)稅收法定主義，并貫徹在具體稅制改革方案中。

許建標(biāo)（2016）認(rèn)為，作為歷史和現(xiàn)實(shí)背景下的理性選擇，我國(guó)稅制改革領(lǐng)域的試點(diǎn)有效降低了決策風(fēng)險(xiǎn)，確保了重大稅制改革的穩(wěn)妥推進(jìn)，并有助于解決決策爭(zhēng)議和實(shí)現(xiàn)其他政策目標(biāo)。落實(shí)稅收法定原則與未來(lái)稅制改革試點(diǎn)并不矛盾，相反仍然存在發(fā)揮作用的制度空間和現(xiàn)實(shí)需求。尤其是地方稅制改革中，由中央統(tǒng)籌，通過(guò)規(guī)范的法定程序，激勵(lì)地方主動(dòng)進(jìn)行差異化的稅制改革試點(diǎn)，能夠更好地為中央決策服務(wù)。

2、微觀層面特定稅種研究。結(jié)合《方案》確定的新一輪稅制改革的主要內(nèi)容，對(duì)應(yīng)的相關(guān)文獻(xiàn)綜述如下。關(guān)于營(yíng)業(yè)稅改增值稅問(wèn)題研究，王寧（2016）、李明生、康曉軍、李曉霞（2014）研究營(yíng)改增的減稅、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)政收入以及社會(huì)福利等經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并提出完善小規(guī)模納稅人制度、簡(jiǎn)化增值稅稅率檔次、優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系、完善地方稅體系、深化稅收征管體制改革等政策建議。胡怡建（2016）探討全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)的制度完善意義、企業(yè)減稅意義和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型意義。余麗生、余逸穎（2015）分析營(yíng)改增對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稅制在所得稅、流轉(zhuǎn)稅、中央稅地方稅、稅收征管等方面的影響，并提出：改革增值稅在中央和地方之間的分成比例、改革消費(fèi)稅，培育地方稅主體稅源；加快地方稅改革，壯大地方財(cái)源；加強(qiáng)稅收立法，賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)；深化稅收征管改革，調(diào)動(dòng)國(guó)家和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性。劉建徽（2016）回顧了我國(guó)自1979年以來(lái)的營(yíng)改增改革歷程，預(yù)測(cè)幾大主要行業(yè)的稅負(fù)變化，提出改革的現(xiàn)實(shí)困境，主要有跨營(yíng)改增時(shí)間節(jié)點(diǎn)的工程項(xiàng)目稅務(wù)處理十分復(fù)雜、抵扣項(xiàng)目范圍尚未明確、部分成本項(xiàng)目難以取得抵扣憑據(jù)、生活服務(wù)業(yè)營(yíng)改增制度變革成本較高、營(yíng)改增后稅收管理難度增大，并提出對(duì)應(yīng)的政策建議。付江峰（2015）分析我國(guó)營(yíng)改增過(guò)程中生活服務(wù)業(yè)實(shí)行簡(jiǎn)易計(jì)稅方式與增值稅優(yōu)越性的沖突、不動(dòng)產(chǎn)納入抵扣與穩(wěn)定稅負(fù)的沖突，以及金融保險(xiǎn)業(yè)產(chǎn)品的特殊性和交易的復(fù)雜性與當(dāng)前稅收征管模式?jīng)_突等問(wèn)題，并提出改革原則與整體思路，即堅(jiān)持以消除重復(fù)征稅、減輕稅負(fù)為目的；堅(jiān)持增值稅中性原則；堅(jiān)持便于征管的發(fā)票抵扣法和消費(fèi)型增值稅，發(fā)揮增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)；妥善處理增值稅中央和地方的收入劃分。

關(guān)于消費(fèi)稅改革問(wèn)題，李晶（2014）、張學(xué)誕（2015）、何延平（2016）根據(jù)我國(guó)消費(fèi)稅存在的征收范圍較窄、稅率設(shè)置不合理、計(jì)稅方式不合理、征收環(huán)節(jié)單一等弊端，在征收范圍、稅率水平、計(jì)征方式、征收環(huán)節(jié)、價(jià)稅關(guān)系五個(gè)方面提出政策建議：在征收范圍方面，應(yīng)進(jìn)行有出有入的調(diào)整；在稅率水平方面，應(yīng)進(jìn)行有升有降的調(diào)整；在計(jì)征方式方面，應(yīng)進(jìn)行有增有減的調(diào)整；在征收環(huán)節(jié)方面，應(yīng)進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整；在價(jià)稅關(guān)系方面，應(yīng)進(jìn)行有內(nèi)有外的調(diào)整。宋鳳軒（2014）建議消費(fèi)稅“擴(kuò)圍”到部分休閑娛樂(lè)業(yè)并調(diào)整現(xiàn)行消費(fèi)稅課征范圍與稅率。方佳佳等（2016）從大氣、水、土壤等環(huán)境污染角度分析我國(guó)目前消費(fèi)稅存在的問(wèn)題，并提出防治大氣污染、土壤污染、水污染的消費(fèi)稅改革路徑。蒲方合（2015）探討我國(guó)消費(fèi)稅功能定位問(wèn)題并認(rèn)為，將消費(fèi)稅的功能既定位于調(diào)節(jié)收入分配，又定位于環(huán)境保護(hù)或資源的節(jié)約、集約利用，導(dǎo)致消費(fèi)稅在功能定位上互相沖突或功能作用上互相消解，難以在各方面取得最佳的調(diào)節(jié)效果。應(yīng)將消費(fèi)稅與環(huán)保稅、資源稅進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新，明確環(huán)保稅、資源稅各自的功能定位；將消費(fèi)稅的功能定位于調(diào)節(jié)收入分配、引導(dǎo)健康消費(fèi)；增減、調(diào)整消費(fèi)稅稅目或征收范圍；改革消費(fèi)稅計(jì)征方法。郭憲（2012）分析消費(fèi)稅的社會(huì)目標(biāo)，從起源、稅收收入、功能變化、征收方式四個(gè)方面分析美國(guó)、歐盟的消費(fèi)稅制，指出我國(guó)消費(fèi)稅目前存在的一些問(wèn)題和建議：法律體系需完善、征稅環(huán)節(jié)需拓寬、征收方式需改變、稅率設(shè)計(jì)需優(yōu)化、征稅范圍需調(diào)整、稅收功能需變革。

關(guān)于資源稅，學(xué)界對(duì)于存在的問(wèn)題基本形成共識(shí)，如稅率低、征收范圍窄、計(jì)稅方式不合理等，但涉及到具體的改革方案，則觀點(diǎn)差別較大。其根本原因在于對(duì)我國(guó)資源稅的功能定位存在不同看法。如計(jì)金標(biāo)（2007）認(rèn)為，資源稅的定位應(yīng)該“在可持續(xù)發(fā)展的視角下，以資源級(jí)差地租為征稅對(duì)象，以調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益為手段，以提高資源開(kāi)采使用效率、降低社會(huì)成本、促進(jìn)環(huán)境改善、縮小代際外部性為目標(biāo)?！眲⑸邢＃?010）認(rèn)為，傳統(tǒng)上對(duì)資源稅調(diào)整級(jí)差收入的定位已不合時(shí)宜，應(yīng)定位于保護(hù)資源和環(huán)境，控制資源枯竭所帶來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)。其他學(xué)者則贊成賦予資源稅更多的功能，如組織財(cái)政收入（馬蔡琛、李宛姝，2014）、節(jié)能減排（張學(xué)誕，2013）、促進(jìn)地域協(xié)調(diào)發(fā)展（王曉真，2014）等。

關(guān)于環(huán)境稅，學(xué)界主要集中于現(xiàn)行環(huán)境稅費(fèi)政策制度設(shè)計(jì)、征收管理以及環(huán)境稅立法方面（羅繼川等，2012；蘇明；2011；葛察忠等，2015；彭禮堂、程宇，2015）；關(guān)于房地產(chǎn)稅，學(xué)界集中于房地產(chǎn)稅功能定位、開(kāi)征急迫性、面臨的困境和挑戰(zhàn)以及具體征管設(shè)計(jì)等方面（李承益，2015；陳舜，2016；張薇，2016；姚濤，2015）；關(guān)于個(gè)人所得稅改革，學(xué)界主要集中于綜合與分類(lèi)個(gè)人所得稅制改革、抵扣內(nèi)容設(shè)計(jì)、征管難題等方面（張德勇，2016；谷成，2014；崔志坤等，2012；崔志坤、經(jīng)庭如，2014）。

四、政府間財(cái)政關(guān)系文獻(xiàn)述評(píng)

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府間財(cái)政分配關(guān)系問(wèn)題以財(cái)政聯(lián)邦主義作為主要理論基礎(chǔ)，指導(dǎo)政治法律實(shí)踐，并可被納入三種理論框架：

其一，政治哲學(xué)框架，以霍布斯、洛克和盧梭等為代表，社會(huì)契約論成為解釋國(guó)家本質(zhì)的理論基礎(chǔ)。由政府間契約關(guān)系明確中央地方政府間財(cái)政關(guān)系，政府活動(dòng)和行為置于憲政的根本約束和規(guī)范下，社會(huì)公眾通過(guò)議會(huì)及相應(yīng)法律程序賦予政府預(yù)算的法律權(quán)威，決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府財(cái)政行為，實(shí)施行政、立法和財(cái)政分權(quán)，以法律形式規(guī)定和明確中央地方政府關(guān)系。

其二，財(cái)政聯(lián)邦主義框架，蒂布特（1956）以腳投票理論、斯蒂格勒（1957）菜單理論、馬斯格雷夫（1959）財(cái)政職能理論、布坎南（1965）俱樂(lè)部理論和奧茨（1972）主要論證不同層級(jí)政府間財(cái)政分權(quán)合理性。20世紀(jì)80年代后，該框架新發(fā)展趨勢(shì)出現(xiàn)在：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共部門(mén)制度分析（Yingyi Qian et al，1997；Strumpf，1997）以及轉(zhuǎn)軌和發(fā)展中國(guó)家財(cái)政聯(lián)邦主義發(fā)展（Bird et al，1995，Prud'home，1995；Tanzi，1996；Shah，1997）。

其三，法律安排實(shí)踐方面，以憲法或具體法律（如德國(guó)《財(cái)政法》和《財(cái)政平衡法》、日本《地方自治法》）明確翔實(shí)規(guī)范中央地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)和轉(zhuǎn)移支付，法律效力較高，實(shí)踐操作性較強(qiáng)。

民主憲政國(guó)家以地方自治為基礎(chǔ)（劉劍文，2014）。在憲法規(guī)范體系內(nèi)，地方政府自主地治理本地公共事務(wù)，不受或少受中央政府干預(yù)（趙相文，2005）。地方自治具有分權(quán)制衡的憲政品格，能夠抑制中央過(guò)度集權(quán)，形成多權(quán)力中心格局（閆海，曾祥瑞，2011），成為現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展趨勢(shì)。美國(guó)實(shí)行典型的聯(lián)邦制，聯(lián)邦和州之間的職權(quán)劃分受憲法規(guī)范，州以下的縣、鎮(zhèn)、市都實(shí)行自治（龔文婧，2011）。歷史背景與中國(guó)相似的日本實(shí)行單一制，中央享有絕對(duì)的權(quán)威，但同時(shí)也制定《地方自治法》（礒崎初仁，金井利之，伊藤正次，2010）。即便高度中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國(guó)，也從20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始兩次大規(guī)模的地方分權(quán)改革。到2003年，地方分權(quán)原則已寫(xiě)入法國(guó)《憲法》，地方自治成為常態(tài)（讓.瑪麗.蓬蒂埃，2014）。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

分稅制財(cái)政體制建立前后，我國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系問(wèn)題主要形成財(cái)政學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)進(jìn)路的密集研究。

1、財(cái)政學(xué)進(jìn)路。集中于中央地方財(cái)政關(guān)系，基于市場(chǎng)與政府合理分工確定政府職能以及不同層級(jí)政府職能劃分，財(cái)政部財(cái)政制度國(guó)際比較課題組（1998）和傅光明（2001）概括借鑒政府間事權(quán)財(cái)力匹配的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，主要是財(cái)政級(jí)次、各級(jí)政府事權(quán)、支出范圍和稅權(quán)劃分明確；孫開(kāi)（1994）、寇鐵軍（1996）、盧洪友（1999）、呂煒（2005）和譚建立（2010）從政府間事權(quán)劃分、稅權(quán)分割、非稅財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付的理論和實(shí)踐方面，探討完善我國(guó)分稅制財(cái)政體制對(duì)策，主要包括：轉(zhuǎn)變政府職能，按社會(huì)公共需要確定財(cái)政支出范圍；科學(xué)劃分中央與地方支出范圍；改革和完善稅制，適度擴(kuò)大地方稅權(quán)；建立和完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法。

2、法學(xué)進(jìn)路。集中于中央地方財(cái)政關(guān)系法治化，以憲法和具體法律形式為處理政府間財(cái)政分配關(guān)系提供較高程度透明度和較穩(wěn)定規(guī)則。在憲政層面，蘇力（2004）討論中國(guó)政制架構(gòu)中的縱向分權(quán)問(wèn)題，解讀“兩個(gè)積極性”作為非制度化的憲政策略在協(xié)調(diào)特定時(shí)空的中央和地方關(guān)系的政制意義，指出當(dāng)代中國(guó)有必要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展基于中國(guó)政制的成功經(jīng)驗(yàn)和基本格局進(jìn)一步制度化中央與地方關(guān)系；周剛志（2010）研究政府間事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)配置以及財(cái)政能力平衡機(jī)制、財(cái)政糾紛調(diào)處機(jī)制等財(cái)政分權(quán)的憲政問(wèn)題；在具體法律層面，寇鐵軍（2006）提出規(guī)范我國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的系統(tǒng)法律安排：修正憲法，制定財(cái)政基本法、中央與地方關(guān)系法。在政府間財(cái)政分配關(guān)系法律的純技術(shù)層面，劉劍文（2000）研究稅收立法權(quán)限體制以及中央和地方稅收立法權(quán)限劃分；劉劍文、熊偉（2001）、王世濤、安體富（2005）、劉劍文（2007）、王曉陽(yáng)（2009）和王淑杰（2009）研究修訂預(yù)算法；徐孟洲（2004）、馬海濤（2004）、劉劍文（2005）和徐陽(yáng)光（2009）研究制定轉(zhuǎn)移支付法。

3、政治學(xué)進(jìn)路。主要集中在：研究和揭示財(cái)政尤其是財(cái)政體制中的政治本質(zhì)，闡述理想財(cái)政體制框架結(jié)構(gòu)，以?xún)?yōu)化財(cái)權(quán)配置作為完善我國(guó)財(cái)政體制突破點(diǎn)（馬駿，於莉，2005；沈玉平，葉寧，2008；謝慶奎，2006；周波，2012）；政府預(yù)算改革政治學(xué)角度研究，從政府預(yù)算權(quán)威性分配、利益格局調(diào)整和公共資源重新分配與流動(dòng)帶來(lái)重新調(diào)整既有利益分配和權(quán)力分配格局角度，強(qiáng)調(diào)預(yù)算改革的政治性本質(zhì)（馬駿，2005；王紹光，2007；王浦劬，2007；謝慶奎，2009；靳繼東，2016），將預(yù)算民主視為公共權(quán)力配置資源規(guī)則、政治改革突破口和國(guó)家制度理性化的必經(jīng)之路（焦建國(guó)，2002；馬駿，2006；王紹光，2005）。此外，也存在作為政府間財(cái)政分配關(guān)系研究基礎(chǔ)的大量中央地方關(guān)系政治學(xué)研究，薄貴利（1991）、魏禮群（1994）、董禮勝（2000）研究中央與地方關(guān)系的產(chǎn)生、發(fā)展模式和歷史變化規(guī)律，潘小娟（1997）、楊小云（2001）、田先紅（2006）強(qiáng)調(diào)以中央與地方權(quán)限合理劃分為核心，實(shí)現(xiàn)中央與地方利益分享的均衡和權(quán)力行使的相對(duì)平衡，朱光磊（2005）、張志紅（2005）批判政府間職責(zé)同構(gòu)并提出改進(jìn)對(duì)策。

五、我國(guó)財(cái)稅體制研究亟待解決的若干問(wèn)題

就現(xiàn)代國(guó)家治理視域下治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及財(cái)稅體制改革關(guān)系而言，梳理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)代國(guó)家治理研究文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家治理主體、運(yùn)行機(jī)制和治理制度體系理論基本取得一致性共識(shí)，與現(xiàn)代國(guó)家治理有關(guān)的行政體制改革、政府職能理論、政府公權(quán)力配置乃至法治與國(guó)家治理和財(cái)稅治理現(xiàn)代化等相互緊密關(guān)聯(lián)的內(nèi)容，也都獲得深入研究，這為進(jìn)一步研究財(cái)稅體制提供了深厚的理論支持和研究視角。

置于中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能主義治理模式，我國(guó)現(xiàn)代治理理念尚不成熟，政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系深受政府主導(dǎo)影響，在此背景下，推進(jìn)國(guó)家治理和財(cái)稅治理現(xiàn)代化，有必要闡釋清楚如下問(wèn)題：其一，作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，財(cái)稅體制與國(guó)家治理體系存在怎樣的邏輯關(guān)聯(lián)？財(cái)稅治理體系的核心要素都包括什么內(nèi)容？這些核心要素的運(yùn)行機(jī)制如何？實(shí)際上，這關(guān)涉到現(xiàn)代財(cái)稅治理的一般普適理論抽象問(wèn)題。

其二，建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府市場(chǎng)關(guān)系、中央和地方關(guān)系始終處于不斷變遷過(guò)程中，以現(xiàn)代國(guó)家治理和財(cái)稅治理視角審視，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制存在什么樣的突出問(wèn)題？這些問(wèn)題如何影響財(cái)稅治理效能？其制約因素是什么？在推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅治理進(jìn)程中可以依賴(lài)的動(dòng)力機(jī)制包括哪些？立足于上述中國(guó)財(cái)稅體制的問(wèn)題意識(shí)，應(yīng)深入分析中國(guó)財(cái)稅治理體系和模式變遷的約束條件和激勵(lì)機(jī)制。

就構(gòu)成財(cái)稅體制改革具體內(nèi)容和重要領(lǐng)域的預(yù)算制度、稅收制度和政府間財(cái)政關(guān)系三者而言，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。更具體地，以約束政府行為為目的，政府預(yù)算在形式上是政府收支計(jì)劃，是配置經(jīng)濟(jì)資源的工具，反映了政府職能范圍、方向和重點(diǎn)，在本質(zhì)上，則具有通過(guò)配置有限財(cái)政資源滿足社會(huì)公共需要的政治和法律意涵，是通過(guò)預(yù)算權(quán)力控制，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排，是將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為公共目標(biāo)的制度手段。因而，在現(xiàn)代財(cái)稅治理視域內(nèi)，從編制、審批、執(zhí)行、決算監(jiān)督審查和評(píng)估等預(yù)算環(huán)節(jié)，剖析我國(guó)當(dāng)前政府預(yù)算實(shí)踐運(yùn)作存在的問(wèn)題，分析預(yù)算法治理效能發(fā)揮的制約因素分析，基于內(nèi)部性和外部性預(yù)算權(quán)分配關(guān)系平衡框架，提出建立現(xiàn)代政府預(yù)算的改革建議，著重探求我國(guó)預(yù)算法實(shí)施的政治、社會(huì)和司法路徑選擇，就變得至關(guān)重要。

就稅收制度而言，經(jīng)過(guò)多輪稅制改革，我國(guó)稅收法規(guī)體系已初具形態(tài)。但以現(xiàn)代稅收制度標(biāo)準(zhǔn)衡量，仍存在著諸如法規(guī)體系不完善、權(quán)力配置不合理、稅法執(zhí)行不到位等多種問(wèn)題，影響了政府收入行為的規(guī)范性、市場(chǎng)的統(tǒng)一性及競(jìng)爭(zhēng)的公平性。因而，構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代稅制體系，應(yīng)在宏觀稅制和特定微觀稅種層面同時(shí)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

就政府間財(cái)政關(guān)系而言，國(guó)外研究廣度、深度和方法技術(shù)都具有先行優(yōu)勢(shì)，但其產(chǎn)生并應(yīng)用于西方國(guó)家政府間分權(quán)，主要表現(xiàn)為地方政府將財(cái)權(quán)和事權(quán)授權(quán)中央政府行使的特定國(guó)情和歷史背景，與我國(guó)中央向地方政府自上而下放權(quán)存在明顯區(qū)別。我國(guó)財(cái)政學(xué)、法學(xué)進(jìn)路就政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分和財(cái)力配置的技術(shù)性和法律規(guī)范研究取得深入進(jìn)展，政治學(xué)進(jìn)路也把握住財(cái)政分配關(guān)系與政治間本質(zhì)性地依賴(lài)制約關(guān)系，與政治改革密切聯(lián)系起來(lái)。這些研究可為我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革提供理論準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)鏡鑒，但也存在學(xué)科交叉融合不充分的欠缺，尤其是探索政治單一制下理順規(guī)范我國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的政治治理機(jī)制亟為迫切。為此，圍繞政府間財(cái)政分配利益關(guān)系、政治治理機(jī)制、路徑選擇等關(guān)鍵點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系中存在的突出問(wèn)題，提供解決長(zhǎng)期困擾政府間財(cái)政分配關(guān)系問(wèn)題的新研究視角和解決路徑，有效勾連政府間財(cái)政分配利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、法律和政治取向，就變得非常重要?！?/p>

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）

[1]丁志剛.全面深化改革與現(xiàn)代國(guó)家治理體系[J].江漢論壇，2014，（01）.

[2]方佳佳，田艾侖，張清華，楊森平.消費(fèi)稅改革的實(shí)現(xiàn)路徑[J].稅務(wù)研究，2016,(06).

[3]弗里德里希.奧古斯特.馮.哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅,馮興元等譯.王明毅統(tǒng)校.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

[4]何增科.理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2014,(01).

[5]胡怡建.全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)的三大意義[J].中國(guó)稅務(wù)，2016,(04).

[6]江必新,邵長(zhǎng)茂.論國(guó)家治理商數(shù)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015，(01).

[7]江必新.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-11-15(01).

[8]蔣悟真.中國(guó)預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014,(09).

[9]寇鐵軍.政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的法律安排——英、美、日、德的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].法商研究，2006,(05).

[10]藍(lán)志勇，魏明.現(xiàn)代國(guó)家治理體系：頂層設(shè)計(jì)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與復(fù)雜性[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014,(01).

[11]李晶.與增值稅改革聯(lián)動(dòng)的消費(fèi)稅制度創(chuàng)新[J].稅務(wù)研究,2014,(05).

[12]李新閣.政府預(yù)算制度的秩序價(jià)值及其制度構(gòu)建[J].山東社會(huì)科學(xué)，2015,(06).

[13]林慕華.參與式預(yù)算中的群眾議事員：舞臺(tái)、角色與演繹——基于鹽津案例的實(shí)證研究[J].公共行政評(píng)論，2014,(05).

[14]劉家義.論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2012,(06).

[15]劉建徽.營(yíng)改增的政策演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境及政策建議[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2016,(02).

[16]劉建軍.和而不同：現(xiàn)代國(guó)家治理體系的三重屬性[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2014,(03).

[17]劉劍文.論國(guó)家治理的財(cái)稅法基石[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué),2014,(03).

[18]劉尚希.資源稅制改革應(yīng)定位在控制公共風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)發(fā)展觀察,2010,(07).

[19]樓繼偉.財(cái)政改革發(fā)展若干重大問(wèn)題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2014.

[20]羅繼川,董君,胡曉.對(duì)我國(guó)環(huán)境稅制改革的思考[J].四川環(huán)境，2012,(12).

[21]馬海濤,肖鵬.中國(guó)稅制改革30年回顧與展望[J].稅務(wù)研究，2008,(07).

[22]牛美麗.政府預(yù)算信息公開(kāi)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)行政管理，2014,(11).

[23]石亞軍,施正文.建立現(xiàn)代財(cái)政制度與推進(jìn)現(xiàn)代政府治理[J].中國(guó)行政管理,2014,(04).

[24]孫玉棟,吳哲方.我國(guó)頂算執(zhí)行中超收超支的形成機(jī)制及治理[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012,(04).

[25]許建標(biāo).我國(guó)稅制改革試點(diǎn)評(píng)價(jià)及前景思考[J].稅務(wù)研究，2016,(01).

[26]薛瀾,李宇環(huán).走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向[J].政治學(xué)研究，2014,(05).

[27]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[28]約翰.羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

[29]張富利.國(guó)家治理語(yǔ)境下的財(cái)稅理念更新與模式轉(zhuǎn)化[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2016,(03).

[30]張立國(guó).國(guó)家治理現(xiàn)代化中的公共權(quán)力邊界調(diào)整[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2016,(07).

[31]周剛志.財(cái)政分權(quán)的憲政原理[M].北京：法律出版社,2010.

[32]朱光磊，張志紅.職責(zé)同構(gòu)批判[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005,(01).

[33]Bird,R.M.,Ebel,R.D..Fiscal Federalism and National Unity,in Ahmad,E.and Brosio,G.(eds),Handbook of Fiscal Federalism[M].Edward Elgar Publishing,Inc., 2006.

[34]Grizzle,G.A.,Pettijohn,C.D..Implementing Performance-based Program Budgeting:A System-dynamics Perspective［J］．Public Administration Review,Vol.62, No.1,2002.

[35]Grossman P J．A political theory of intergovernmentalgrants［J］．Public Choice,1994,78(3-4)．

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）