領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的難點(diǎn)與對(duì)策研究
——以福建省為例

■/王子怡 馮小妹 許銳敏 嚴(yán) 夢(mèng)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的難點(diǎn)與對(duì)策研究
——以福建省為例

■/王子怡 馮小妹 許銳敏 嚴(yán) 夢(mèng)

十八屆三中全會(huì)提出的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)傳統(tǒng)的審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充與擴(kuò)展，也是建設(shè)生態(tài)文明的新型渠道。文章以福建省開展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作為基礎(chǔ)，探討自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體、目標(biāo)、內(nèi)容，并結(jié)合福建省的執(zhí)行情況深入分析其中的難點(diǎn)問(wèn)題，提出離任審計(jì)工作應(yīng)建立自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、健全領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和加大資金投入的建議，以期為更好地推廣自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供借鑒。

領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì)

十八屆三中全會(huì)提出要加快生態(tài)文明建設(shè)，首次提出了自然資源資產(chǎn)審計(jì)主要針對(duì)“人”和“責(zé)任”的審計(jì)戰(zhàn)略思路，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。在《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》中，審計(jì)署提出要在審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容、評(píng)價(jià)、責(zé)任界定、結(jié)果運(yùn)用等方面不斷探索，注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步規(guī)范化，充分建立起經(jīng)常性的責(zé)任審計(jì)制度。目前我國(guó)尚未形成成熟的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，相關(guān)的專家學(xué)者對(duì)其研究較少，在審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)主體等方面沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)，這阻礙了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的開展。因此要加大力度研究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，形成一套完整的審計(jì)考核體系，更好地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的重大失職、腐敗行為進(jìn)行檢查、揭露和追責(zé)，為生態(tài)文明建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。福建省作為生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，較早開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求和福建省委、省政府實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略的部署，福建省審計(jì)機(jī)關(guān)擬逐步開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，依托其自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行審計(jì)試點(diǎn)工作。本文以福建省為例，通過(guò)深入研究福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展情況，分析其中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出對(duì)策，為今后更好地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供參考。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)概述

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的定義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是指對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)因所任職務(wù)，依法對(duì)本地區(qū)或部門系統(tǒng)單位的自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)等受托管理行為的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職單位管轄下的自然資源（土地、礦產(chǎn)、森林、山川、河流等）的開發(fā)利用、污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)及其效果所進(jìn)行的評(píng)價(jià)與鑒定，對(duì)是否符合國(guó)家相關(guān)政策或者對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)效益和自然環(huán)境影響情況進(jìn)行檢查，從而真實(shí)、客觀地反映領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源受托管理責(zé)任的履行情況。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體

審計(jì)主體是多元化的，包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)審計(jì)組織。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主體觀得到較多認(rèn)可，但這并不意味著只有政府審計(jì)機(jī)關(guān)才能執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。由于自然資源資產(chǎn)審計(jì)涉及的部門、對(duì)象繁多，如福建省的審計(jì)工作在考慮水資源、土地資源、礦山資源、森林資源、大氣污染防治資源等因素的基礎(chǔ)上，還需考慮到福建省臨海海洋資源豐富的地理特點(diǎn)。并且福建省內(nèi)地區(qū)間的自然資源差異大，僅有國(guó)家審計(jì)部門執(zhí)行審計(jì)工作難度大、工作量大，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)結(jié)合省內(nèi)不同地區(qū)的自然資源特點(diǎn)，在以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主體的前提下，因地制宜制定出適合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源情況的審計(jì)制度。此外，由于涉及的管理部門多，應(yīng)要求不同部門積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作，包括部門與單位內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu)，若工作量特別大，在不影響政府審計(jì)的主導(dǎo)作用的前提下，可適當(dāng)聘請(qǐng)事務(wù)所的審計(jì)人員共同參與，共同做好自然資源的開發(fā)利用，共同探討自然資源資產(chǎn)的保護(hù)措施。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的總目標(biāo)是：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)管理、利用與開發(fā)等方面的成果進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，反映貢獻(xiàn)與不足，明確相關(guān)責(zé)任，提出加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見和建議，以激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。具體包括兩個(gè)方面：一是督促領(lǐng)導(dǎo)干部守紀(jì)守法、盡職盡責(zé)，改變長(zhǎng)期以來(lái)“以GDP論英雄”的錯(cuò)誤觀念，樹立領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)自然資源的意識(shí)，明確其任期內(nèi)的得失，以提高領(lǐng)導(dǎo)干部的工作效率和管理水平；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理，保護(hù)自然資源，促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)突出重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)重要內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

1.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況的審計(jì)。審查各級(jí)政府部門是否依照相關(guān)法律法規(guī)辦事，是否有效地履行職責(zé)，關(guān)注自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)等有關(guān)目標(biāo)責(zé)任的完成情況。

2.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政策落實(shí)實(shí)施情況的審計(jì)。關(guān)注自然資源資產(chǎn)，特別是所管轄區(qū)域內(nèi)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)政策是否落實(shí)到位，落實(shí)用途管制，將有關(guān)生態(tài)保護(hù)的政策是否納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，是否落實(shí)各項(xiàng)資源有關(guān)的重大決策及執(zhí)行情況等。

3.關(guān)注自然資源資金的使用情況。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源項(xiàng)目建設(shè)及資金管理使用情況的審計(jì)，要重點(diǎn)關(guān)注資金使用的合規(guī)性及效率。資金使用情況審計(jì)應(yīng)包括最基本的財(cái)務(wù)審計(jì)，即有關(guān)自然資源資產(chǎn)資金的籌集、管理和使用情況。關(guān)注相關(guān)財(cái)政資金收支的真實(shí)性、合法性，相關(guān)資金使用是否到位，是否有效地用于自然資源項(xiàng)目，資金的利用是否達(dá)到既定目標(biāo)等。

4.關(guān)注自然資源的管理情況。重視自然資源資產(chǎn)管理制度的建立及執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)相關(guān)自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)的完成情況，關(guān)注是否建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)警機(jī)制、重大生態(tài)破壞事件應(yīng)急制度，注重可持續(xù)資源在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用等。

二、福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的執(zhí)行情況

（一）福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的工作進(jìn)展

在十八屆三中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后，福建省審計(jì)廳積極響應(yīng)，通過(guò)對(duì)林業(yè)局、水利局、海洋資源局等單位的調(diào)查研究，嚴(yán)格審查了各市、區(qū)、鎮(zhèn)的自然資源資產(chǎn)分布情況及往年管理審計(jì)狀況，并制定了未來(lái)審計(jì)工作的框架。2014年7月，選定福州、寧德、武夷山等地作為第一批試點(diǎn)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并建立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作機(jī)制，同時(shí)制定了《2014年福建省市、縣（區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作方案》，明確規(guī)定各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)工作的內(nèi)容與重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2015年福建省進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，制定了16項(xiàng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目，包括福州的馬尾區(qū)、臺(tái)江區(qū)，泉州的安溪縣、鯉城區(qū)，三明市及廈門湖里區(qū)，莆田市、仙游縣、閩清縣、光澤縣等。在福鼎市開展專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)，由審計(jì)、國(guó)土、林業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等部門組成聯(lián)合審計(jì)組，輪流進(jìn)點(diǎn)，摸清家底，明確自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量等，對(duì)其管理、使用效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，形成了一套客觀真實(shí)反映自然資源資產(chǎn)保護(hù)使用狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其經(jīng)驗(yàn)得到福建省審計(jì)廳的推廣。

福建省委辦公廳、省政府高度重視自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這項(xiàng)工作，為了進(jìn)一步推進(jìn)全省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，2016年2月省委辦公廳和省政府聯(lián)合制定出臺(tái)了《貫徹落實(shí)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案的實(shí)施意見》?！兑庖姟分赋觯?017年根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一部署，結(jié)合2016年福建省各市審計(jì)全面展開，2018年起建立經(jīng)常性審計(jì)制度，審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果將作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部不管是在任期還是離任之后都必須對(duì)其執(zhí)政期間所轄地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)污染問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，為了確保試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，要求各市、縣（區(qū)）黨委和政府及省直各單位要支持配合審計(jì)試點(diǎn)，加強(qiáng)組織協(xié)作。

（二）福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的特點(diǎn)

1.突出地域特色，關(guān)注資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域。福建省資源資產(chǎn)種類多、各地自然條件和地理環(huán)境差異大、審計(jì)資源有限，針對(duì)每個(gè)地域都具有影響較大、經(jīng)濟(jì)依賴程度高或顯著特色的自然資源資產(chǎn)，應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際、資源特色、地域特征、因地制宜深入挖掘資源環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法，聯(lián)合相關(guān)部門查深查透。

福州市濕地自然生態(tài)資源豐富，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，隨著工業(yè)開發(fā)擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)園的開發(fā)建設(shè)在一定程度影響了濕地生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，濕地面積開始萎縮，閩江口濕地、烏龍江流域濕地功能出現(xiàn)一定程度退化，破壞了鳥類棲息環(huán)境，珍稀鳥類種群數(shù)量下降。因此，當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)建議大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在對(duì)福州市市長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)廳對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)進(jìn)行探索，走訪了當(dāng)?shù)貒?guó)土、林業(yè)、水利等相關(guān)部門，對(duì)該地區(qū)的自然資源資產(chǎn)總體狀況和保護(hù)狀況進(jìn)行了充分了解，考察濕地環(huán)境生態(tài)保護(hù)情況，閩江、敖江流域水環(huán)境綜合整治情況，福州海沙河沙資源非法開采情況等等，從地方經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)、自然資源的有效利用角度出發(fā)，不斷完善自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的思路、內(nèi)容及方法。

廈門市作為國(guó)際性海港風(fēng)景城市，旅游業(yè)、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)較繁榮，為避免盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而濫用資源權(quán)力等問(wèn)題，廈門市積極探索海洋資源審計(jì)，重點(diǎn)審查海洋功能區(qū)規(guī)劃的執(zhí)行情況、海域面積和海島數(shù)量變化情況、海洋環(huán)境污染防治情況等，作為干部獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

南平市具有得天獨(dú)厚的自然生態(tài)資源，例如礦產(chǎn)資源、森林資源等，一直是《意見》所提出的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的重點(diǎn)。光澤縣作為試點(diǎn)地區(qū)之一，審計(jì)組結(jié)合其地域特征，對(duì)礦產(chǎn)資源和礦山生態(tài)環(huán)境、土地資源資產(chǎn)和土壤污染防治、水資源資產(chǎn)和水環(huán)境、大氣污染防治、森林資源資產(chǎn)5個(gè)方面展開調(diào)查。此次審計(jì)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后礦產(chǎn)、森林等主要自然資源資產(chǎn)實(shí)物量及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況相關(guān)指標(biāo)的變化情況是審計(jì)人員審查的重點(diǎn)，旨在揭露和查處自然資源資產(chǎn)管理和利用中存在的突出問(wèn)題，深入分析原因，探索建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.聯(lián)合多部門開展審計(jì)工作。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及范圍廣、跨領(lǐng)域多、內(nèi)容復(fù)雜、技術(shù)性要求高等特點(diǎn)，福建省多地政府紛紛聯(lián)合多個(gè)部門共同開展審計(jì)工作。與國(guó)土、水利、林業(yè)、海洋、環(huán)保等部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人士召開座談會(huì)，成立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，并聯(lián)合高校成立課題研究小組，對(duì)水資源、國(guó)土資源、森林資源等自然資源資產(chǎn)的存量、分布、總體規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理、保護(hù)等情況，資源環(huán)境政策執(zhí)行情況，資源類資金管理和生態(tài)保護(hù)資金投入績(jī)效情況等進(jìn)行摸底，同時(shí)走訪市發(fā)改、財(cái)政、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門，掌握有關(guān)自然資源資產(chǎn)的發(fā)展規(guī)劃、政策及主要指標(biāo)，并多方搜集整理相關(guān)研究成果及文件資料，初步確定了審計(jì)目標(biāo)、對(duì)象范圍和內(nèi)容重點(diǎn)，提出資源保有和消耗、環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)難點(diǎn)

福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在兩年多的實(shí)踐中根據(jù)福建省自然資源資產(chǎn)自身的特色，以及政府部門、審計(jì)部門、相關(guān)職能部門的相互配合，總結(jié)了一些審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，但在審計(jì)過(guò)程中還是存在很多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）自然資源資產(chǎn)信息基礎(chǔ)薄弱，收集難

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要自然資源的信息覆蓋面廣，包括森林資源、礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源、土地資源等，在審計(jì)中，我們需要獲得包括各種類型的自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、變化量及其開發(fā)、保護(hù)等方面的數(shù)據(jù)。我國(guó)雖然近些年來(lái)取得了一些成績(jī)，但自然資源離任審計(jì)起步晚，且過(guò)去一直存在“以GDP論英雄”的政績(jī)觀，忽視了對(duì)自然資源的合理開發(fā)與保護(hù)，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式使有關(guān)自然資源的信息基礎(chǔ)較為薄弱，導(dǎo)致與國(guó)際水平相比仍存在差距。而且我國(guó)對(duì)于自然資源資產(chǎn)的審計(jì)局限于政府擁有的公共自然資源，其他資源的審計(jì)仍是一片空白，自然資源價(jià)值量沒(méi)有明確的計(jì)算依據(jù)，變化量的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)需要持續(xù)進(jìn)行，難度大，因此數(shù)據(jù)的真實(shí)性、連續(xù)性和全面性存在疑問(wèn)。森林資源、海洋資源豐富，但分布復(fù)雜，更是缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)體系不完善，考評(píng)難

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的是考核領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理、運(yùn)用、保護(hù)、開發(fā)等職責(zé)的履行情況，對(duì)失職、瀆職行為進(jìn)行責(zé)任追究。但由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是新事物，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制沒(méi)有統(tǒng)一，對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估確認(rèn)依據(jù)沒(méi)有形成，很難對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的資產(chǎn)管理和保護(hù)情況進(jìn)行考核；另外，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，自然資源資產(chǎn)的形成、開發(fā)、保護(hù)有時(shí)需要較長(zhǎng)時(shí)間才能考核，需要幾任領(lǐng)導(dǎo)共同努力才能完成，這也造成審計(jì)的困難。目前福建省對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)進(jìn)行離任審計(jì)并未建立起合理有效的考評(píng)制度，并未指明具體的績(jī)效評(píng)估方法，如何對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追究問(wèn)責(zé)以及怎樣應(yīng)對(duì)政策遲滯性帶來(lái)的影響等難點(diǎn)問(wèn)題依然存在。也正是由于以上問(wèn)題，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的執(zhí)行不順暢、效果不明顯，各地領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)該項(xiàng)審計(jì)工作的重視程度也較低。

（三）審計(jì)人員知識(shí)短板，勝任難

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)需要的審計(jì)人員不僅僅是會(huì)財(cái)務(wù)審計(jì)方面知識(shí)的審計(jì)人員，自然資源涉及面廣，還要求審計(jì)人員要熟悉相關(guān)政策，對(duì)大量不同自然資源的監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施、自然資源的開發(fā)等知識(shí)都必須熟練掌握。就全國(guó)而言，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的專業(yè)人才十分匱乏，盡管福建省目前正在積極建設(shè)專業(yè)性強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍，但仍受限于國(guó)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)剛起步，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)少、人才培養(yǎng)制度不健全等方面的制約，審計(jì)人員知識(shí)存在短板是亟待解決的問(wèn)題。雖然在審計(jì)中我們可以聘請(qǐng)專家來(lái)協(xié)助審計(jì)，但隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的常態(tài)化，審計(jì)人員知識(shí)上的欠缺是必須要解決的。只有這樣才能在審計(jì)工作中知道應(yīng)該審什么、怎么審，更好地完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作。

（四）資金技術(shù)支持不足，開展難

領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作是新事物，在我國(guó)處于試點(diǎn)階段，無(wú)現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，也沒(méi)有成熟的理論體系可供參考。福建省在各地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作時(shí)主要依靠政府的力量，沒(méi)有很好地與各高校以及社會(huì)機(jī)構(gòu)展開合作交流，成立專項(xiàng)基金進(jìn)行理論研究與探討，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)一直沒(méi)有形成統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)，不能為開展審計(jì)工作提供很好的理論支持。同時(shí)政府在開展該項(xiàng)審計(jì)相關(guān)方面的資金技術(shù)投入也較少，在建立完善的數(shù)據(jù)庫(kù)、提升人員素質(zhì)方面的投入明顯不足，這使得該項(xiàng)審計(jì)在政府政策上高度重視而卻在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中困難重重。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的具體措施

（一）建立自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)

自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)，由于自然資源資產(chǎn)種類繁多，涉及部門也較多，因此可以在大數(shù)據(jù)這個(gè)背景下，加快發(fā)展審計(jì)信息化，調(diào)動(dòng)發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)和林業(yè)等部門的支持和配合，每個(gè)部門做好本部門所管轄的自然資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬制度，構(gòu)建一套信息共享的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)下的審計(jì)模式，為審計(jì)工作順利開展提供條件和基礎(chǔ)。

（二）健全領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)體系

福建省作為全國(guó)第一個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)積極建立與生態(tài)文明相適應(yīng)的評(píng)價(jià)考核體系，推行分級(jí)管理、責(zé)任到人的“河長(zhǎng)制”，考核結(jié)果作為對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)主管部門主要負(fù)責(zé)人綜合考評(píng)的重要參考。首先，要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，過(guò)去主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，這樣不排除會(huì)有一些干部以犧牲環(huán)境為代價(jià)提高經(jīng)濟(jì)效益。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就要改變一些干部“唯GDP論英雄”的傳統(tǒng)發(fā)展理念，建立綠色政績(jī)觀；其次，要進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理的相關(guān)法規(guī)和政策，制定有效制度，把對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)，環(huán)境的保護(hù)等納入領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核中，界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以法律法規(guī)或制度的形式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部失職、瀆職等行為進(jìn)行追責(zé)；最后，建立領(lǐng)導(dǎo)干部終身問(wèn)責(zé)制，因?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)和環(huán)境問(wèn)題很多時(shí)候需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)后果，因此除了實(shí)時(shí)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的自然資源使用情況，還應(yīng)該持續(xù)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部離任后自然資源的變化情況。

（三）提高審計(jì)人員自身素質(zhì)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有很強(qiáng)的復(fù)雜性和專業(yè)性，對(duì)審計(jì)人員的要求也較高。首先，各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)積極建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)人才培養(yǎng)制度，通過(guò)專業(yè)人才的培養(yǎng)，來(lái)彌補(bǔ)自然資源審計(jì)人才方面的不足；其次，應(yīng)通過(guò)公開招聘考試等渠道廣招賢才，在人員編制上給予較大的補(bǔ)充；再次，審計(jì)機(jī)關(guān)人員大部分為財(cái)務(wù)專業(yè)、審計(jì)專業(yè)的人才，使得人才結(jié)構(gòu)較為單一，可以與高校合作，聘請(qǐng)高校專家進(jìn)行培訓(xùn)與指導(dǎo)；最后，審計(jì)人員的培養(yǎng)要重視上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)，不同部門之間的溝通與協(xié)作，注重自然資源資產(chǎn)所涉及的相關(guān)內(nèi)容的溝通與交流，形成比較合理的自然資源資產(chǎn)審計(jì)隊(duì)伍，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)質(zhì)量。除了以上對(duì)專業(yè)審計(jì)人員的培訓(xùn)和優(yōu)化外，審計(jì)部門可以根據(jù)實(shí)際情況，建立專家?guī)?，以彌補(bǔ)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)的不足，使審計(jì)工作更有深度和廣度，審計(jì)隊(duì)伍更加合理化。

（四）加大資金投入

首先，福建省應(yīng)加大自然資源資產(chǎn)保護(hù)與審計(jì)科研課題投入，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門與高校共同參與到自然資源資產(chǎn)審計(jì)的研究中，以盡快建立自然資源資產(chǎn)的評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)體系為目標(biāo)，使領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)真正做到有章可循；其次，要加大對(duì)專業(yè)審計(jì)人員的培訓(xùn)資金投入，目前專業(yè)審計(jì)人員的知識(shí)短板比較嚴(yán)重，到試點(diǎn)成功的地方學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，引入專業(yè)審計(jì)人員，進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等都需要資金，相關(guān)部門應(yīng)做好預(yù)算，保證資金的投入，加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)人才積極獻(xiàn)身于自然資源資產(chǎn)保護(hù)與審計(jì)，為福建省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的開展出謀獻(xiàn)策。

[1]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)〔S〕.2015-11-10.

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[3]鄭曉沖,鄭巧.福建出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施意見〔EB/OL]〕.（2016-4-11）.[2017-1-25].http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c82655/ content.html.

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[8]鄭曉沖，吳純強(qiáng)，鄭巧.福建：積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)助力生態(tài)文明建設(shè)〔EB/OL〕.（2015-8-21）.[2017-1-15].http://www.audit.gov.cn/ n4/n19/c74141/content.html.

[9]孫麗君.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)〔EB/ OL〕.(2015-11-10).[2017-1-10].http://www.sjzdaily.com.cn/newscenter/2015-11/10/content_2495221.html.

◇作者信息：福建農(nóng)林大學(xué)

◇責(zé)任編輯：閆樹北

◇責(zé)任校對(duì)：閆樹北

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1004-6070（2017）03-0057-05