國家治理體系背景中的村規(guī)民約研究綜述

文/董敬畏 楊超利

國家治理體系背景中的村規(guī)民約研究綜述

文/董敬畏 楊超利

村規(guī)民約作為基層自律的產(chǎn)物，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理中曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用。然而隨著時代的變遷，在依法治國的今天，村規(guī)民約產(chǎn)生作用的社會基礎(chǔ)、村規(guī)民約自身性質(zhì)及其與國家法的關(guān)系都發(fā)生了相應(yīng)變化。如何處理好自律與他律的關(guān)系、村規(guī)民約與國家法律的關(guān)系等問題都是我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中不可回避的問題。文章對已有的相應(yīng)研究進行了梳理，并展望了村規(guī)民約的未來發(fā)展。

基層治理；村規(guī)民約；自律；他律

一、問題的產(chǎn)生

黨的十八屆四中全會明確指出“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化為破解鄉(xiāng)村基層治理困境提供了思路。當(dāng)前，中國所有鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化、市場化的沖擊下，正處于由“守土”向“離土”的轉(zhuǎn)型進程中。城鎮(zhèn)化、市場化不僅給鄉(xiāng)村帶來了離土和熟人社會的逐步解體，而且?guī)砹肃l(xiāng)村利益主體多元、社會規(guī)范多元、不同文化價值的相互激蕩。轉(zhuǎn)型期基層鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的村霸亂象、[1]基層民主選舉過程中的賄選現(xiàn)象[2]等反映出的是鄉(xiāng)村社會整合的難題。這種難題從小的層面反映出村落治理的困境，從大的層面反映出中國社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜。傳統(tǒng)與現(xiàn)代在鄉(xiāng)村的博弈，一方面帶給鄉(xiāng)村積極的影響，鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)的宗法和熟人社會中解放出來，成為現(xiàn)代中國的一部分，另一方面卻也因為傳統(tǒng)與現(xiàn)代的博弈，使得基層鄉(xiāng)村出現(xiàn)了某種程度的價值失范，秩序失調(diào)。

這種背景下，學(xué)界和政府開始關(guān)注到傳統(tǒng)基層社會自治如何產(chǎn)生并得以維持，除了傳統(tǒng)的宗法約束和熟人社會性質(zhì)之外，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種自律和自治工具，受到學(xué)界和政府的一致認(rèn)可。政府認(rèn)為發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，能夠在基層村落有效整合國家權(quán)力、社會組織和村民力量，并回應(yīng)民眾的權(quán)利訴求、化解基層矛盾、拓展民眾參與空間，實現(xiàn)多元治理的功效，推進鄉(xiāng)村社會整合。學(xué)界認(rèn)為發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約作用，能夠解答當(dāng)前政府管理與社會自治以及自律規(guī)范和他律規(guī)范的關(guān)系問題，同時豐富治理理論和政治參與理論，為全球治理和政治參與提供中國經(jīng)驗。

作為傳統(tǒng)中國社會實現(xiàn)基層社會秩序的一種重要工具和手段，鄉(xiāng)規(guī)民約本質(zhì)是以德治進行治理，其社會基礎(chǔ)是熟人社會。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的條文中，我們不僅可以看到傳統(tǒng)倫理文化的影響，而且因為當(dāng)時的村落和宗族因其承擔(dān)的倫理角色而被皇權(quán)賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，這種執(zhí)法權(quán)主體體現(xiàn)在鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中。然而，轉(zhuǎn)型期的基層鄉(xiāng)村，如何實現(xiàn)德治與法治的并行不悖，如何依托利益激勵、道德評價和互助合作等方式在地方性知識密集的鄉(xiāng)村實行柔性治理，如何將基層民主與村莊自治有效結(jié)合，這些都是需要在實踐中不斷探索的問題，也沒有一個固定的答案和解決方法。從解決當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體和如何治理的難題出發(fā)，從村民自治實踐角度而言，新時期的鄉(xiāng)規(guī)民約①效用的發(fā)揮，為最終實現(xiàn)村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育提供了現(xiàn)實的及具有可操作性的途徑。

二、已有研究及其述評

學(xué)界對于實踐性和操作性很強的村規(guī)民約，主要以問題為導(dǎo)向展開相應(yīng)研究。主要圍繞三個問題展開：首先，是村規(guī)民約的性質(zhì)與特征；其次，是村規(guī)民約的定位及其與國家法的關(guān)系，再次，是村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用。在研究的過程中，學(xué)界不斷地將當(dāng)前的村規(guī)民約與歷史上的鄉(xiāng)規(guī)民約進行比較，從而試圖找尋出中國基層鄉(xiāng)村治理的共通規(guī)律。

●村規(guī)民約性質(zhì)與特征

基層鄉(xiāng)村社會秩序的形成涉及到用何種社會規(guī)范約束民眾行為的問題，而約束民眾行為的社會規(guī)范按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為很多種類，比如以規(guī)范內(nèi)容分類、以約束方法分類、以產(chǎn)生的作用與效力分類、以歷史沿革與近代變遷的時段分類等。梁治平就認(rèn)為村規(guī)民約的內(nèi)容主要是道德規(guī)范，是“在農(nóng)民長期的生活與勞作過程中逐漸形成、被用來分配農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)、調(diào)整和解決農(nóng)民之間的利益沖突,主要在一套關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部予以實施的地方性規(guī)范。[3]（P35-36）而余維良認(rèn)為村規(guī)民約屬于公約的一種形式，它的結(jié)構(gòu)基本上是“條款式”，內(nèi)容主要有兩個方面，一方面是規(guī)定村民應(yīng)該怎么做，另一方面則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款，主要有進行教育，給予批評，做出書面檢查等。[4]從效力方面考察，村規(guī)民約屬于自律而非他律范疇，國家強力很難對其發(fā)生效力。村規(guī)民約作為村民自治的一種表現(xiàn)形式，是“在某一特定鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時期內(nèi)共同遵守的自我管理、自我服務(wù)、自我約束的共同規(guī)則”[5]從另一方面來看，“民族習(xí)俗在維護民族秩序方面，甚至高于國家法律的效力，法律常常不得不作出讓步”。[6]但是村規(guī)民約與法律并不沖突，“村規(guī)民約是依照法治精神，適應(yīng)村民自治要求，由共居同一村落的村民在生產(chǎn)、生活中，根據(jù)習(xí)俗和共同約定，共信共行的自我約束規(guī)范的總稱”。[7]從規(guī)范性質(zhì)角度而言，歷史上的村規(guī)民約屬于習(xí)慣法和民間法層次，主要是用于教化。民間法是一種這樣的“法”，它既有“民間”的意義，存在于國家之外的社會中，通過民間自發(fā)或預(yù)設(shè)形成，又有“法”的意義，由一定權(quán)力提供外在強制力來保證實施，是一種行為規(guī)范。[8]而謝暉則從廣義和狹義兩個角度理解鄉(xiāng)規(guī)民約，“前者泛指一切鄉(xiāng)土社會所具有的國家法之外的公共性規(guī)則，而后者則僅指在國家政權(quán)力量的‘幫助、指導(dǎo)’下，由鄉(xiāng)民們‘自覺地’建立的相互交往行為的規(guī)則”。[9]從歷史變遷角度考察，主要探討村規(guī)民約的運行規(guī)律及其在地方社會和文化中的作用。村規(guī)民約隨著社會不斷變遷，張明新先生在《鄉(xiāng)規(guī)民約存在形態(tài)芻論》中以中華人民共和的成立為界,將鄉(xiāng)規(guī)民約分為傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約和當(dāng)代村規(guī)民約，進而又將傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約分為文本形態(tài)的鄉(xiāng)規(guī)民約和組織形態(tài)的鄉(xiāng)規(guī)民約。[10]

●村規(guī)民約的定位及其與國家法關(guān)系

對于這一問題的探討主要著眼于村規(guī)民約在調(diào)節(jié)社會關(guān)系形成社會秩序時的主體與對象。從這一角度而言，無論是將村規(guī)民約認(rèn)識成為習(xí)慣法、軟法還是民間法、準(zhǔn)法等，也無論是探討村規(guī)民約與國家法的關(guān)系，都是探討村規(guī)民約的制定主體、糾紛解決功能、成文性、程序性、強制性等問題，其背后實質(zhì)是社會規(guī)范對社會主體發(fā)生作用的機理：即到底是主體自律還是規(guī)范他律這兩者關(guān)系的研究和討論。

現(xiàn)行法律對村規(guī)民約的定位是村民群眾依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規(guī)定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范。這個定位其本質(zhì)是將村規(guī)民約置于村落內(nèi)部的法規(guī)層面，即村落用于調(diào)整村民關(guān)系的一種行為規(guī)范，國家法律、法規(guī)、政策是村規(guī)民約制訂的依據(jù)，村規(guī)民約是下位法，法律、法規(guī)、政策是上位法。 相對于國家法律，村規(guī)民約具有特定的治理原則及管轄范圍，雖然在內(nèi)容上，它越來越受到國家法律的影響。村規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)與國家治權(quán)有聯(lián)系又很不同，二者之間的復(fù)雜關(guān)系表現(xiàn)在：似乎互為補充或需要，必要時有意相互聯(lián)系，但又盡量避免直接主動地干預(yù)他者。這種干預(yù)如果發(fā)生，往往是在對方要求的時候?！聦嵣相l(xiāng)規(guī)民約早有與政府法令相異的傳統(tǒng)。這種相異，與其說是它們的治理原則不同，不如說是它們的治理范圍——即所支持的權(quán)威中心不同。事實上，村規(guī)民約有與正式法令相融合之處，有相互參照甚至吸收對方精要之處，也有未能謀合之處。這些未能謀合的部分，通常各有一個發(fā)生作用的領(lǐng)域，并且誰都不愿意對方進入自己的控制區(qū)。但它們都需要對方來彌補自己的弱處，比如村規(guī)民約需要官方的支持以顯示權(quán)威性，而官方難以或賴以到達的地方，又需要村規(guī)民約幫助其規(guī)范秩序。從政府的立場看，村規(guī)民約應(yīng)重在約束自己的共同體而非壟斷權(quán)力，特別不應(yīng)與上級法令有沖突之處，不能將上級的權(quán)力排除在監(jiān)控核準(zhǔn)之外。[11]賀雪峰也持類似觀點，他認(rèn)為村民自治可以看作是一種民主化的村級治理制度，其目標(biāo)是在國家不能為村莊提供足夠秩序的情況下，通過改善村莊的治理來提供自足村莊秩序。其具體辦法就是民主選舉，民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。[12](P233)村規(guī)民約與國家法之間具有一種互補的關(guān)系，就像孫立平所言，國家權(quán)力與村民自治制度之間的關(guān)系，既不應(yīng)該表現(xiàn)為國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的全面替代，也不應(yīng)該像西方市場經(jīng)濟條件下國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會界限嚴(yán)格劃分的形態(tài)，而是一種“新型的制度化統(tǒng)合的關(guān)系構(gòu)型”。[13](P16)姜裕富將鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法的關(guān)系放在不同的社會來看，“在我國傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律在各自領(lǐng)域中依據(jù)不同的規(guī)則調(diào)整著社會秩序。在現(xiàn)代社會發(fā)展中，民間規(guī)約與國家法律也此消彼長”。[14]

●村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用

對于村規(guī)民約的研究，學(xué)界主要關(guān)注這一社會規(guī)范在當(dāng)代基層鄉(xiāng)村社會治理過程中的作用發(fā)揮。學(xué)界不僅透過村規(guī)民約透視中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層秩序形成，而且對于當(dāng)代鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型重新發(fā)揮村規(guī)民約作用寄予一定期望，尤其是村規(guī)民約在調(diào)解民間糾紛、實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會控制時扮演的角色與發(fā)揮的功能。

村規(guī)民約源于村莊生產(chǎn)生活實際、合乎村民行為邏輯，是村民就自身的事務(wù)而約定的共信共守的行為規(guī)范，盡管其存在“首唱與唱和”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，但“其基礎(chǔ)的一部分在于參加者們相互之間的合意是沒有疑問的”。[15](P156)村規(guī)民約經(jīng)歷了從起初以鄉(xiāng)民自愿合意為基礎(chǔ)的行為規(guī)則條文、一種地方性的民間自設(shè)的處理地方社區(qū)事務(wù)的較為完整的社會組織體系，到清代時期已經(jīng)徹底變成了官方法律體制下的一種正式制度的演變，在當(dāng)代許多學(xué)者研究中，把正在發(fā)生效力的鄉(xiāng)村社會規(guī)則統(tǒng)稱為民間法。費孝通認(rèn)為：“鄉(xiāng)土社會……是個‘無法’的社會,假如我們把法律限于國家權(quán)力所維護的原則,但是‘無法’并不影響這個社會的秩序，因為鄉(xiāng)土社會是‘禮治’的社會。……而禮卻不需要這有形的權(quán)力機構(gòu)來維護，維護禮這種規(guī)范的是傳統(tǒng)”。[16](P27-30)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是靜態(tài)性的，人們的流動很少，因此所有的活動是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上展開的富于地方性的活動。在這種地方社會中，人們的關(guān)系只要靠倫理和道德調(diào)節(jié)即可，法律是很少用到的。因此，傳統(tǒng)社會是一種教化，是一種米德提出的前喻社會，年青人需要向老年人學(xué)習(xí)即可。在這個意義上，村規(guī)民約能夠發(fā)揮重要作用?！盀榱司S系整個文化的綿延不斷，每一代長老都會把將自己的生活原封不動地傳喻給下一代看成是自己最神圣的職責(zé)。如此，年輕一代的全部社會化都是在老一代的嚴(yán)格控制下進行的，并且完全沿襲著長輩的生活道路”。[17](P8)

村規(guī)民約能夠維系鄉(xiāng)土社會，是奠基于這個社會的靜態(tài)生產(chǎn)方式，它是依靠個體內(nèi)心的良知和社會輿論的壓力而實施，這與法律明顯不同。法律以國家強制力為保障其實施效果。因此，法律的約束為“硬約束”，道德的約束為“軟約束”。今天，在城鎮(zhèn)化和市場化影響下，村落開始逐步空心化，青壯年紛紛外出流動，那么村規(guī)民約的價值導(dǎo)向作用和輿論壓力如何才能對具體村民產(chǎn)生效果，這是研究者以往研究忽視的問題。甚至現(xiàn)有研究更多從宏觀政策層面泛泛而談村規(guī)民約的意義、性質(zhì)、特征等，對于村規(guī)民約代表的地方性知識關(guān)注不夠，對于其操作性和實踐性基本不談。甚至還存在修訂村規(guī)民約過程中，借用外力，反而將村規(guī)民約的制訂主體和效用主體的參與完全忽視。作為一種自上而下的政府式行為太多，而作為一種自下而上的參與式行為明顯不被重視。這是當(dāng)前村規(guī)民約研究普遍存在的問題。

三、村規(guī)民約的未來

中國正處于大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化的進程中，在這個過程中，不斷有人談起城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系處理問題。作為一個有著幾千年不間斷農(nóng)業(yè)文明的國家，中國在走向現(xiàn)代化的進程中不斷調(diào)適自身，以兼容古今和中西。直到目前，這一現(xiàn)代化的進程還遠(yuǎn)未結(jié)束，因此古今和中西的關(guān)系處理依然是政府和學(xué)界關(guān)注的焦點話題，城鄉(xiāng)關(guān)系也好，鄉(xiāng)愁也好，村規(guī)民約也好，這些問題都是在上述社會背景中產(chǎn)生并被討論的。具體到村規(guī)民約而言，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成為當(dāng)前中國社會發(fā)展的動力和城市的大眾文化成為社會的主流價值觀之后，農(nóng)業(yè)文明及其基礎(chǔ)之上的倫理文化

的被沖擊是正在發(fā)生的社會事實。此時，當(dāng)代的村規(guī)民約在適用主體、作用領(lǐng)域、價值取向、約束手段方面與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約能否相提并論，抑或二者根本就是不同性質(zhì)的問題，這些都是學(xué)界在關(guān)注村落未來走向時需要關(guān)注的。從某種角度而言，以村規(guī)民約為代表的地方性知識在全球化、城市化、現(xiàn)代化的沖擊下的消散是不可避免的。因此，村規(guī)民約發(fā)生效用的社會背景、條件和其承擔(dān)的功用也在不斷消散。然而，在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程中，以村規(guī)民約代表的德治與現(xiàn)代社會的法治、自律與他律的關(guān)系卻是無可回避、必須處理的。當(dāng)前，中國社會呈現(xiàn)的特點是自上而下的渠道完全暢通，這突出表現(xiàn)為政府的政策能夠從上而下被全國貫徹，但地方社會自下而上的渠道卻有點淤塞，費孝通當(dāng)年討論的雙軌政治問題在當(dāng)代依然在延續(xù)，而且似乎交集很少。從村規(guī)民約的研究和實踐中能充分發(fā)現(xiàn)自上而下與自下而上渠道溝通不暢的問題。也就是說，當(dāng)前中國的社會治理，他律的規(guī)范持續(xù)走強，但自律的規(guī)范卻因為種種原因持續(xù)消散。建構(gòu)一個現(xiàn)代化的、能夠良性運行的社會不僅需要自上而下與自下而上的渠道的持續(xù)對話和暢通，而且需要德治與法治、自律與他律的良好互動和相互配合。只有在這個意義上，村規(guī)民約才有未來，基層鄉(xiāng)村的良性運行和完全整合才能有效實現(xiàn)。否則，我們談?wù)摰拇逡?guī)民約就只能是單軌運行的規(guī)范，這種單軌運行的規(guī)范沒有社會合意的基礎(chǔ)，因此也很難得到村落的響應(yīng)和民眾的自發(fā)支持。

[1]半月談﹒“村霸”如何形成？部分宗族侵略侵蝕國家基層政權(quán)[EB/OL]﹒http://china﹒zjol﹒com﹒cn/gnxw/201703/t20170314_3311 335﹒shtml﹒2017-3-14﹒

[2]董敬畏﹒賄選、恩庇與基層治理[J]﹒浙江學(xué)刊，2015，(4)﹒

[3]梁治平﹒清代習(xí)慣法：社會與國家[M]﹒北京：中國政治大學(xué)出版社，1996﹒

[4]余維良﹒自治章程和村規(guī)民約的內(nèi)容與效力[J]﹒鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2000，(10)﹒

[5]張明新﹒鄉(xiāng)規(guī)民約存在形態(tài)芻論[J]﹒南京大學(xué)學(xué)報，2004，(5)﹒

[6]李朝暉﹒民間秩序的重建[J]﹒學(xué)術(shù)研究，2001，(12)﹒

[7]張景峰﹒村規(guī)民約與農(nóng)村社區(qū)法治建設(shè)[J]﹒洛陽工學(xué)院學(xué)報，1999，(2)﹒

[8]鄭永流﹒法的有效性與有效的法[J]﹒法制與社會發(fā)展，2002，(2)﹒

[9]謝暉﹒當(dāng)代中國的鄉(xiāng)民社會、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇[J]﹒東岳論叢，2004，(4)﹒

[10]張明新﹒從鄉(xiāng)規(guī)民約到村民自治章程[J]﹒法學(xué)研究，2006，(4)﹒

[11]張靜﹒鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)[M]北大法律評論，1999(第2卷)﹒

[12]賀雪峰﹒鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)[M]﹒北京：中國社會科學(xué)出版社，2003﹒

[13]孫立平等﹒動員與參與:第三部門募捐機構(gòu)個案研究[M]﹒杭州：浙江人民出版社，1999﹒

[14]姜裕富﹒村規(guī)民約的效力[J]﹒青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2010，(1)﹒

[15]寺田浩明﹒明清時期法秩序中“約”的性質(zhì)[A]﹒載滋賀秀三等﹒明清時期的民事審判與民間契約[C]﹒北京：法律出版社，1998﹒

[16]費孝通﹒鄉(xiāng)土中國生育制度[M]﹒北京：北京大學(xué)出版社，1998﹒

[17]米德﹒文化與承諾[M]﹒周曉虹、周貽譯﹒石家莊：河北人民出版社，1987﹒

注釋

①政府一般稱之為村規(guī)民約，下文統(tǒng)一按照政府稱謂行文。

責(zé)任編輯董金榮

B824﹒3；D035﹒5

10﹒13784/j﹒cnki﹒22-1299/ d﹒2017﹒03﹒004

董敬畏，中共浙江省委黨校社會學(xué)文化學(xué)教研部副教授，社會學(xué)博士，研究方向：社會與文化；

楊超利，中共浙江省委黨校馬克思主義理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論。

浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題《國家治理體系中的村規(guī)民約》（ZMZD201606）研究成果。