地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“適應(yīng)性”實(shí)施：從失諧增量到持存發(fā)展

戴祥玉

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“適應(yīng)性”實(shí)施：從失諧增量到持存發(fā)展

戴祥玉

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095）

在各地復(fù)雜的治理創(chuàng)新環(huán)境中，地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展與其環(huán)境適應(yīng)性密切相關(guān)?；趶?fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論視域，新中國成立以來，地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新表現(xiàn)出“失諧增量”的適應(yīng)性創(chuàng)新實(shí)施特征，具體包括機(jī)械式適應(yīng)實(shí)施、依附式適應(yīng)實(shí)施和偏利式適應(yīng)實(shí)施三種基本形態(tài)，引發(fā)創(chuàng)新目標(biāo)短視、治理結(jié)構(gòu)單一和管理配套滯后等短效化創(chuàng)新問題，影響著該型創(chuàng)新的持存性發(fā)展。結(jié)合這些創(chuàng)新實(shí)施問題和復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論預(yù)設(shè)，可以通過構(gòu)建“增益自適應(yīng)控制”型創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制，提升地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“痛點(diǎn)思維”，搭建開放、合作的治理平臺，加強(qiáng)治理創(chuàng)新管理等優(yōu)化策略，以重塑地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制。

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)；地方政府；自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新；適應(yīng)性創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制；增益自適應(yīng)控制

在中央政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展理念和現(xiàn)代化治理體系發(fā)展要求的引導(dǎo)下，由地方政府作為核心行動(dòng)者所推進(jìn)的創(chuàng)新呈千帆競發(fā)之勢，其“適應(yīng)性”實(shí)施是地方政府深入挖掘本地差異化治理創(chuàng)新潛力、促進(jìn)其自主創(chuàng)新持存性發(fā)展的關(guān)鍵步驟。就地方政府治理創(chuàng)新的歷史變遷路徑而言，新中國成立以來，我國地方政府的創(chuàng)新實(shí)施行為經(jīng)歷了從建國初期計(jì)劃管理體制下的機(jī)械適應(yīng)，到改革開放后梯度賦權(quán)探索中的依附性適應(yīng)，再到分稅制改革后以地方政府為核心行動(dòng)者的偏利性適應(yīng)，進(jìn)而到近年來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略指引下，部分地方通過加強(qiáng)治理流程制度建設(shè)、治理技術(shù)的適配性整合等方式所推進(jìn)的治理創(chuàng)新與具體實(shí)施情境的系統(tǒng)性適應(yīng)，隱含在我國地方政府近70年轉(zhuǎn)型發(fā)展史中的內(nèi)在議題就是，探索如何增強(qiáng)地方治理體系與中央政府發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)群眾治理需求契合度的有效創(chuàng)新實(shí)施路徑，即如何構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制。就地方政府治理創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展內(nèi)在訴求而言，我國國土面積幅員遼闊，各地治理創(chuàng)新資源、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新需求的差異顯著，在地方政府獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)、民眾治理創(chuàng)新訴求逐漸增多的背景下，“全國一本賬、上下一盤棋”的外部統(tǒng)攝型創(chuàng)新執(zhí)行范式逐漸式微，增進(jìn)公共利益和調(diào)整多元利益并存的“卡爾多改進(jìn)”發(fā)展訴求有效推進(jìn)了地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新沿多維擴(kuò)增適應(yīng)性的趨勢發(fā)展，這為構(gòu)建有效的適應(yīng)性創(chuàng)新機(jī)制提供了條件。但是，在潛在利益沖突、原有路徑慣性和現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境的影響下，地方政府的適應(yīng)性創(chuàng)新還面臨創(chuàng)新目標(biāo)短視、治理結(jié)構(gòu)單一和配套管理滯后等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，地方政府治理創(chuàng)新研究有必要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對其適應(yīng)性創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制的演進(jìn)路徑和發(fā)展策略進(jìn)行深入分析。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（CAS）理論作為復(fù)雜性科學(xué)研究的前沿理論，為構(gòu)建地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“自適應(yīng)性”實(shí)施機(jī)制提供了獨(dú)特的分析視角，在此理論視域下，本文將對新中國成立以來我國地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新表現(xiàn)出的失諧增量“適應(yīng)性”創(chuàng)新的具體形態(tài)、現(xiàn)實(shí)影響和優(yōu)化路徑進(jìn)行具體分析。

一、問題的提出

近年來，中央政府高度重視地方政府治理創(chuàng)新的實(shí)效性，習(xí)近平總書記多次指出，“全面深化改革的任務(wù)越重，越離不開基層的探索實(shí)踐”。在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系和治理能力的背景下，各地政府涌現(xiàn)出許多適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新范例，例如：四川省秉持人性化服務(wù)理念，為殘疾人提供“量體裁衣”式個(gè)性化服務(wù)；吉林省安圖縣為積極應(yīng)對社會(huì)轉(zhuǎn)型中的新挑戰(zhàn)，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，成立群眾訴求服務(wù)中心；江蘇省太倉市為提升村（居）自治能力、擴(kuò)大基層民主，大力推進(jìn)政社互動(dòng)改革；廣東省和浙江省為適應(yīng)改革服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展趨勢，建立并完善政府辦公室ISO900質(zhì)量管理體系，等等。這些地方政府適應(yīng)性創(chuàng)新的成功樣本，不僅有助于提升公共治理的效率和質(zhì)量，還能有效增進(jìn)地方政府治理創(chuàng)新項(xiàng)目的社會(huì)回應(yīng)性，為構(gòu)建地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新長效實(shí)施機(jī)制提供鏡鑒。

現(xiàn)階段，優(yōu)化地方政府的治理創(chuàng)新效果引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和策應(yīng)，有關(guān)地方政府治理創(chuàng)新優(yōu)化路徑的研究可謂汗牛充棟，我國學(xué)者已從地方政府創(chuàng)新行為與系統(tǒng)優(yōu)化路徑[1](p35)[2](p113)、治理權(quán)力規(guī)范與績效管理路徑[3](p52)[4](p47)、治理技術(shù)創(chuàng)新與平臺建設(shè)路徑[5](p39)[6](p153)、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與協(xié)同合作路徑[7](p61)[8](p90)、基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐與發(fā)展路徑[9](p24)[10](p40)[11](p45)五個(gè)方面進(jìn)行了廣泛研究。此外，還有少數(shù)學(xué)者開始關(guān)注到地方政府適應(yīng)性創(chuàng)新的重要性，學(xué)者們提出：基層治理創(chuàng)新最重要的是實(shí)踐而非不斷推出所謂的模式，[12](p1)社會(huì)治理并非固化的理論與實(shí)踐體系，而是一種動(dòng)態(tài)的、補(bǔ)充性的、回應(yīng)性的，且需要在實(shí)踐中不斷磨合、驗(yàn)證、充實(shí)并加以完善的理論與實(shí)踐框架,[13](p35)限制性困境和適應(yīng)性創(chuàng)新是我國社會(huì)治理創(chuàng)新所面臨的共同問題[14](p87)，為了提升治理創(chuàng)新的有效性，還有學(xué)者從系統(tǒng)理論視角提出”十大結(jié)合“和”十大轉(zhuǎn)變”的具體優(yōu)化路徑,[15](135)這對我們深入理解地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)理具有重要啟示作用。

但結(jié)合地方政府治理創(chuàng)新的實(shí)踐特點(diǎn)，既有研究還需要我們在以下兩方面進(jìn)行反思和推進(jìn)：一是既有研究多將阻礙地方政府治理創(chuàng)新長效發(fā)展的原因化簡為外部制度設(shè)計(jì)滯后、府際利益關(guān)系下地方政府的機(jī)會(huì)主義等制度環(huán)境抑或地方政府行為特質(zhì)的原因，缺少對于該類創(chuàng)新實(shí)施情境復(fù)雜性和治理創(chuàng)新模式適應(yīng)性的系統(tǒng)考量；二是國內(nèi)學(xué)者依據(jù)治理創(chuàng)新的推進(jìn)主體不同采取國家與社會(huì)的二分研究范式，一種可以稱之為由國家自上而下推進(jìn)的治理創(chuàng)新路徑，如政治體制改革、行政體制改革等，另一種則是自下而上的社會(huì)賦權(quán)或社會(huì)自治的創(chuàng)新路徑，如民眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選等，但就具體創(chuàng)新項(xiàng)目的落地與發(fā)展而言，不適用的治理創(chuàng)新規(guī)劃或盲目的社會(huì)參與對治理創(chuàng)新結(jié)果、創(chuàng)新成本同樣會(huì)產(chǎn)生消極影響。顯然，當(dāng)前治理創(chuàng)新情境中的地方政府具有普遍的“適應(yīng)性理性”，如創(chuàng)新執(zhí)行過程中的選擇性創(chuàng)新、變通性執(zhí)行等理性行為，而既有研究范式又容易忽視地方政府在自上而下的強(qiáng)制性創(chuàng)新需求與自下而上的誘致性創(chuàng)新需求之間能動(dòng)的橋梁作用，割裂地方政府治理創(chuàng)新系統(tǒng)輸入與系統(tǒng)輸出之間的內(nèi)在聯(lián)系，因此，對于普遍存在的地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新及適應(yīng)性實(shí)施研究還亟待進(jìn)一步充實(shí)。有鑒于此，本文擬引入復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的分析范式，縷析地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施路徑的具體類型和適應(yīng)性實(shí)施策略的分析維度，并在此基礎(chǔ)上，探究內(nèi)嵌于地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，嘗試性構(gòu)建該型創(chuàng)新的“發(fā)展適應(yīng)性”實(shí)施機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的持存性發(fā)展。

二、復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)：促進(jìn)地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新“適應(yīng)性”發(fā)展的新視點(diǎn)

（一）地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施路徑的類型與“自適應(yīng)”實(shí)施訴求。

對地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施路徑的類型進(jìn)行歸納和比較是改進(jìn)和規(guī)范地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施行為的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。目前，國內(nèi)學(xué)者還未對地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施路徑分類形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既有研究或根據(jù)治理創(chuàng)新的內(nèi)容將其分為行政和政治改革、社會(huì)治理創(chuàng)新和公共服務(wù)創(chuàng)新；或根據(jù)治理創(chuàng)新的動(dòng)力來源將其分為自上而下的創(chuàng)新的自下而上的創(chuàng)新，凡此種種，各有見地。筆者在理性考量地方政府治理創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方政府治理創(chuàng)新的動(dòng)力來源（外部動(dòng)力/內(nèi)部動(dòng)力）和創(chuàng)新的類型（制度/項(xiàng)目）這兩個(gè)維度，將地方政府的治理創(chuàng)新路徑重新劃分為外嵌制度型創(chuàng)新、外嵌項(xiàng)目型創(chuàng)新、內(nèi)驅(qū)項(xiàng)目型創(chuàng)新和內(nèi)驅(qū)制度型創(chuàng)新四種形態(tài)（如表1所示）。其中，外嵌制度型創(chuàng)新以中央政府為創(chuàng)新動(dòng)力源，以穩(wěn)定的創(chuàng)新秩序?yàn)槭滓獎(jiǎng)?chuàng)新目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)治理創(chuàng)新的計(jì)劃性和整體性，地方政府在治理創(chuàng)新過程中主要充當(dāng)執(zhí)行者的角色，這類創(chuàng)新形式在建國初期尤為普遍。外嵌項(xiàng)目型創(chuàng)新同樣以中央政府為創(chuàng)新動(dòng)力源，創(chuàng)新的內(nèi)容一般是基于國家戰(zhàn)略部署或特定的發(fā)展目標(biāo)，常以政策試點(diǎn)和項(xiàng)目試點(diǎn)的形式存在，是中央政府為了高效實(shí)現(xiàn)特定創(chuàng)新目標(biāo)常采取的創(chuàng)新形式。內(nèi)驅(qū)項(xiàng)目型創(chuàng)新以地方政府為核心行動(dòng)者，相較于上兩種創(chuàng)新路徑，在此創(chuàng)新路徑中，地方政府的能動(dòng)作用更加凸出，常以區(qū)域性的專項(xiàng)治理或差異化的特色創(chuàng)新項(xiàng)目為表征，有助于緩解外部驅(qū)動(dòng)型治理創(chuàng)新在地方政府執(zhí)行過程中動(dòng)力不足的問題，是當(dāng)前地方政府治理創(chuàng)新的重要發(fā)展形式。內(nèi)驅(qū)制度型創(chuàng)新同樣以地方政府為核心行動(dòng)者，但是相比于碎片化的創(chuàng)新項(xiàng)目，該型創(chuàng)新更加注重治理創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)、管理配套和整體效能，是地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新發(fā)展的有效形態(tài)。

十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，在深化改革階段，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局”。地方政府“自適應(yīng)”地實(shí)施治理創(chuàng)新既是加強(qiáng)基層治理“底層設(shè)計(jì)”所內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值屬性，同時(shí)也是激發(fā)各地政府內(nèi)源性發(fā)展的重要引擎，尤其是地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新這一主要?jiǎng)?chuàng)新類型。但是，需要我們格外關(guān)注的是，在現(xiàn)有的政績考核機(jī)制下，地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來做出機(jī)會(huì)主義行為，最大化參與政府決策過程的人的租金，其所推進(jìn)的創(chuàng)新在適應(yīng)性實(shí)施過程中還面臨諸多發(fā)展中問題，具體表現(xiàn)為：地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新目標(biāo)的公利性與自利性并存；部分地方官員在自主創(chuàng)新時(shí)熱衷于“紙上的改革”和運(yùn)動(dòng)化的創(chuàng)新，片面追求創(chuàng)新數(shù)量，盲目復(fù)制創(chuàng)新模式、刻意營造創(chuàng)新效果，影響著地方政府治理創(chuàng)新的持續(xù)性和公信力。由此可見，在復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的治理環(huán)境中，如何在減少地方政府自我推進(jìn)型創(chuàng)新不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的同時(shí)，因地制宜地發(fā)揮本地的地緣優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和人文優(yōu)勢等“比較優(yōu)勢”，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的“治理痛點(diǎn)”，無疑成為現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新持存性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)命題。

表1 地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施路徑的四種基本類型

（二）CAS理論概要及適應(yīng)性創(chuàng)新實(shí)施的分析框架。

作為現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)的前沿理論和復(fù)雜性科學(xué)研究的重要理論成果，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（Complex Adaptive System,CAS）理論由著名的遺傳算法之父約翰·H·霍蘭教授于1994年在桑塔菲研究所（The Santa Fe Institute）成立十周年之際首次提出。該理論綜合運(yùn)用系統(tǒng)論、還原論、實(shí)證分析和計(jì)算機(jī)模擬等研究方法，在延續(xù)系統(tǒng)論和整體論基本觀點(diǎn)的同時(shí)，將宏觀分析與微觀分析相結(jié)合，注重復(fù)雜系統(tǒng)運(yùn)行的協(xié)調(diào)性和持存性，突出強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中的適應(yīng)性主體性元素，為人們揭示復(fù)雜系統(tǒng)的生產(chǎn)和演化規(guī)律，探索各類復(fù)雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行方式提供獨(dú)特的研究視角和研究方法。目前，該理論已被廣泛用于生態(tài)系統(tǒng)、物理系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等復(fù)雜系統(tǒng)的發(fā)展研究之中，為我們分析地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的歷史變遷、構(gòu)建長效的適應(yīng)性創(chuàng)新實(shí)施路徑提供了一個(gè)全新的視角。

“適應(yīng)性造就復(fù)雜性”是CAS理論的核心思想，推進(jìn)復(fù)雜系統(tǒng)從增量適應(yīng)向發(fā)展適應(yīng)演進(jìn)是該理論研究的核心主題。國內(nèi)外學(xué)者雖未就復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的概念表述形成共識，但適應(yīng)性主體、主體間交互作用及主體與外部環(huán)境的關(guān)系被大多數(shù)學(xué)者視為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的核心要素。[16](p262)在CAS理論視域下，適應(yīng)性主體在已有的知識和信息基礎(chǔ)上形成自身的“策略空間”和行動(dòng)集合，通過外部環(huán)境的不同刺激與不同行為效果之間的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行適應(yīng)性行為的選擇，同時(shí)，還會(huì)根據(jù)行為結(jié)果不斷修正自己的行為規(guī)則，以持續(xù)提高自身的環(huán)境適應(yīng)性。在此基礎(chǔ)上，霍蘭還提出，適應(yīng)性主體與系統(tǒng)環(huán)境的互動(dòng)過程普遍遵循刺激-反應(yīng)規(guī)則，CAS中的每個(gè)適應(yīng)性主體的適應(yīng)性行為都包括探測器、IF/THEN規(guī)則和效應(yīng)器三大部分。其中，探測器為適應(yīng)性主體提供外界刺激，效應(yīng)器是適應(yīng)性主體的適應(yīng)性行為效果，IF/THEN規(guī)則則是連接環(huán)境基本刺激與主體行為結(jié)果的中介，是適應(yīng)性主體過濾、篩選和處理外部信息，做出決策的主要依據(jù)。

從CAS理論視角審視地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的具體實(shí)施過程，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的實(shí)施過程具有復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的特點(diǎn)，各地治理創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力和創(chuàng)新環(huán)境各異，需要地方政府具備并發(fā)展能動(dòng)的適應(yīng)性理性，進(jìn)行差異化、適應(yīng)性的創(chuàng)新探索。地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的長效發(fā)展需要以地方政府自身改革發(fā)展為前提，以多元治理主體協(xié)同合作為依托，以治理創(chuàng)新與治理環(huán)境相容為保障。在地方政府創(chuàng)新系統(tǒng)中，引發(fā)該型創(chuàng)新持存性困境的原因，既有地方政府在“探測”創(chuàng)新需求時(shí)基于偏好的篩選，又受原有治理路徑和現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境的限制，同時(shí)還與創(chuàng)新管理規(guī)則的缺失相關(guān)，這也與CAS理論視角相契合?；诖?，本文將在闡釋地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的歷史變遷特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探究該型創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理與現(xiàn)實(shí)問題，嘗試構(gòu)建“探測-協(xié)調(diào)-控制”三位一體的“適應(yīng)性”創(chuàng)新實(shí)施分析框架（如圖1所示），分析地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新實(shí)施行為的內(nèi)在機(jī)制和發(fā)展趨勢，并以“問題引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)支撐、管理配套“助推地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新協(xié)同性和持存性水平的提升。

圖1 CAS視域下地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“適應(yīng)性”實(shí)施分析框架圖

三、失諧的“增量適應(yīng)”：地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)輻照

“存量不動(dòng)、增量先行”的漸進(jìn)式改革方式是建國初期我國政府改革的最大特點(diǎn)，[17](p109)也是在特殊歷史背景下減少改革阻力、降低改革成本、穩(wěn)定創(chuàng)新收益的理性選擇。新中國成立以來，在中央政府增量改革路徑的指引下，地方政府的治理權(quán)限、治理形式、治理創(chuàng)新內(nèi)容呈現(xiàn)持續(xù)增量適應(yīng)的特點(diǎn)，助推了中國奇跡的誕生。但與此同時(shí)，在日趨復(fù)雜的治理創(chuàng)新系統(tǒng)中，由于地方政府在推進(jìn)治理創(chuàng)新中基于既有利益關(guān)系的考量，同時(shí)受原有治理模式慣性的影響，固化的治理體制、僵化的治理模式和擱置的新型治理技術(shù)致使該型創(chuàng)新實(shí)績與具體創(chuàng)新情境中的適應(yīng)性發(fā)展需求呈現(xiàn)系統(tǒng)失諧現(xiàn)象，表現(xiàn)為形式化、運(yùn)動(dòng)化、碎片化等一系列創(chuàng)新短效化問題。根據(jù)地方政府治理創(chuàng)新在新中國成立后不同發(fā)展階段的動(dòng)力、主體和內(nèi)容的差異，這種創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的系統(tǒng)失諧問題主要包括機(jī)械式增量適應(yīng)、依附式增量適應(yīng)和偏利式增量適應(yīng)這三種具體形態(tài)。

（一）計(jì)劃執(zhí)行型創(chuàng)新階段：機(jī)械式增量適應(yīng)（1949年-1978年）。

機(jī)械式增量適應(yīng)是指地方政府所推進(jìn)的創(chuàng)新是被動(dòng)地接受中央政府的計(jì)劃、指令刺激時(shí)所做出的機(jī)械反應(yīng)，地方政府創(chuàng)新缺乏能動(dòng)性，創(chuàng)新過程也缺乏與政治系統(tǒng)以外的其他復(fù)雜系統(tǒng)的互動(dòng)與交流。從1949年新中國成立并接受《共同綱領(lǐng)》為政府施政綱領(lǐng)，到1978年第五屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法》并規(guī)定新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)，以中央政府集權(quán)管制模式推進(jìn)的地方政府計(jì)劃執(zhí)行型創(chuàng)新路徑持續(xù)了近三十年。在此期間，中央政府為加快鞏固和發(fā)展人民政權(quán)，“最有效、最合理地調(diào)動(dòng)各方面積極性”，[18](p801)克服建國初期資金稀缺、外匯短缺、經(jīng)濟(jì)剩余少而分散的發(fā)展弱勢，制定了趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，并通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)分統(tǒng)配、統(tǒng)進(jìn)統(tǒng)出”[19](p49)等一元統(tǒng)攝的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制框塑地方政府的改革創(chuàng)新路徑。就這一時(shí)期地方政府改革創(chuàng)新的整體情況而言，地方政府的創(chuàng)新理念是被動(dòng)的，創(chuàng)新的路徑是整齊劃一的，創(chuàng)新過程主要依靠中央政府全能主義的意識形態(tài)教育和廣泛地組織動(dòng)員體系為實(shí)施基礎(chǔ)，創(chuàng)新工具以集中反映中央政府對整個(gè)社會(huì)“總體性支配”[20](p104)的權(quán)威性政策工具和聲勢浩大的群眾運(yùn)動(dòng)為主?？梢哉f，在中央政府與地方政府的“條條”與“塊塊”關(guān)系下，由地方政府自主支配和調(diào)劑使用的財(cái)政資金十分有限，部分地方官員在改革中思想陳舊、觀點(diǎn)僵化、畏懼創(chuàng)新，致使地方政府在該階段推進(jìn)改革的過程中缺乏主動(dòng)性、創(chuàng)造性和地區(qū)間統(tǒng)籌規(guī)劃意識，致使這一時(shí)期在建項(xiàng)目在地區(qū)間出現(xiàn)重復(fù)浪費(fèi)、缺乏專業(yè)化協(xié)作等問題。

（二）賦權(quán)試驗(yàn)型創(chuàng)新階段：依附式增量適應(yīng)（1978年-1994年）。

依附式增量適應(yīng)是指地方政府所推進(jìn)的創(chuàng)新依賴于上級政府的發(fā)展規(guī)劃，依托于中央政府的創(chuàng)新準(zhǔn)入條件和限制性創(chuàng)新優(yōu)惠政策，地方政府創(chuàng)新在對中央政府改革發(fā)展戰(zhàn)略及試點(diǎn)政策的增量適應(yīng)性創(chuàng)新中獲得了自主發(fā)展的外部條件，但創(chuàng)新的動(dòng)因仍源自中央政府。從1978年中共中央十一屆三中全會(huì)將全黨工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)到1994年分稅制改革，以中央政府積極放權(quán)和地方政府積極探索相結(jié)合的賦權(quán)試驗(yàn)型創(chuàng)新路徑成為該階段地方政府管理創(chuàng)新的典型特點(diǎn)。鄧小平在十一屆三中全會(huì)后曾指出，“我們對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、規(guī)劃要進(jìn)行一些調(diào)整，先搞那些容易搞、見效快、能賺錢、創(chuàng)外匯多的項(xiàng)目”。[21](p466)在此后的發(fā)展改革過程中，中央政府堅(jiān)持“大的方面管住管好、小的方面放開放活”的原則，抓試點(diǎn)改革、促經(jīng)驗(yàn)推廣成為引領(lǐng)地方政府自我推進(jìn)型改革創(chuàng)新的主要形式。在中央政府深化改革開放、全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，部分地方政府依托各種試點(diǎn)工程獲得優(yōu)先發(fā)展的制度優(yōu)勢和自主發(fā)展空間，突破了上一階段財(cái)權(quán)高度集中的、自上而下的單項(xiàng)突破式改革路徑的限制，并通過量化分解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、參與企業(yè)經(jīng)營管理等方式積極推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，表現(xiàn)出明顯的“地方政府公司主義”特征。隨著改革的深入及復(fù)雜性的增強(qiáng)，試點(diǎn)改革的推進(jìn)除了中央政府的改革規(guī)劃外，更需要地方政府能動(dòng)性的提升，對地方政府試點(diǎn)改革的綜合配套能力提出更高要求。然而，由于政策試點(diǎn)和政府創(chuàng)新預(yù)期收益的逐漸顯現(xiàn)，依附適應(yīng)性創(chuàng)新路徑不僅加劇了地方政府創(chuàng)新對于外因的偏好，還誘發(fā)了一些地方政府間的非合作競爭行為的產(chǎn)生，為追求短期發(fā)展而簡單套用創(chuàng)新樣板模式，為爭取制度創(chuàng)新準(zhǔn)入權(quán)而忽視政策執(zhí)行質(zhì)量，進(jìn)而阻礙地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展。綜觀之，依附于中央政府創(chuàng)新的地方政府增量適應(yīng)性創(chuàng)新，由于該階段的地方政府缺乏對整體性治理的深刻認(rèn)識，在改革理念上急于求成、商品經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)不足，在管理制度上還存在管理真空和漏洞，導(dǎo)致部分地方政府在經(jīng)濟(jì)上過度競爭、盲目擴(kuò)張，下放到企業(yè)的部分權(quán)限被地方政府或行政性公司截留，低水平重復(fù)建設(shè)也導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，致使部分中央政府推進(jìn)的創(chuàng)新項(xiàng)目并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（三）項(xiàng)目自選型創(chuàng)新階段：偏利式增量適應(yīng)（1994年至今）。

偏利式增量適應(yīng)是指地方政府在激烈的府際競爭、政績導(dǎo)向的官員考核制度和治理信息不對稱等因素的綜合作用下，在創(chuàng)新決策和創(chuàng)新實(shí)施過程中偏向于追求自身利益最大化，更加注重創(chuàng)新收益。正如魏昂德所言，財(cái)政包干和分灶吃飯的財(cái)政體制改革，在給地方政府帶來壓力的同時(shí)，也促使地方政府主動(dòng)探索治理創(chuàng)新的新方式、新手段和新模式，以便獲得更多的財(cái)政收益。1994年分稅制改革在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)施以來，我國財(cái)政體制整體呈現(xiàn)“事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收”的局面，地方政府自主創(chuàng)新的能動(dòng)性空前提高，市場經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展也賦予了地方政府自主創(chuàng)新的多樣化的工具選擇，由此開始，地方政府所推進(jìn)的治理創(chuàng)新帶有明顯的“內(nèi)生性”特征。新的發(fā)展階段，除了中央政府為平衡地區(qū)差距，致力于各地不同發(fā)展模式而開展的振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以外，各地根據(jù)自身的發(fā)展需求衍生出一大批具有地方特色的創(chuàng)新模式，抓經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)典型成為地方政府治理創(chuàng)新的主旋律。尤其是近年來，地方政府以項(xiàng)目的形式來開展的治理創(chuàng)新，或在寬松的政策環(huán)境中促進(jìn)治理流程的多樣化實(shí)驗(yàn)，或在對話溝通中為多元治理主體合作共治搭建開放式平臺，抑或是在社會(huì)賦權(quán)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的參與式治理，在增強(qiáng)地方政府治理創(chuàng)新回應(yīng)性、續(xù)航地方政府治理創(chuàng)新動(dòng)力、降低地方政府治理創(chuàng)新成本中發(fā)揮著顯著的積極作用。但同時(shí)不容忽視的是，由于地方官員的政績最大化偏好和地方政府原有治理路徑慣性的影響，及治理創(chuàng)新過程監(jiān)督、質(zhì)量控制等配套管理機(jī)制的缺失，部分地方在自主選擇治理創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)存在重視創(chuàng)新形式、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)代技術(shù)、政府責(zé)任，輕視創(chuàng)新內(nèi)容、條件差異、群眾工作、社會(huì)參與的創(chuàng)新誤區(qū)，[22](p103)滋生出治理創(chuàng)新“口號化、意識形態(tài)化、盆景化”[23](p25)等“軟創(chuàng)新”問題。

綜觀之，結(jié)合地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的適應(yīng)性實(shí)施特點(diǎn)，可以將地方政府治理創(chuàng)新的適應(yīng)性實(shí)施分為增量適應(yīng)和發(fā)展的適應(yīng)兩種基本形態(tài)。通過上述歷史梳理，不難發(fā)現(xiàn)，無論是計(jì)劃執(zhí)行型創(chuàng)新階段的機(jī)械式增量適應(yīng)，還是賦權(quán)試驗(yàn)型創(chuàng)新階段的依附式增量適應(yīng)，抑或是項(xiàng)目自選創(chuàng)新階段的偏利式增量適應(yīng)，都是地方政府在既有的體制和路徑基礎(chǔ)上，為了減少創(chuàng)新系統(tǒng)的試錯(cuò)成本、學(xué)習(xí)成本及新增風(fēng)險(xiǎn)所采取的被動(dòng)地、片面地適應(yīng)治理系統(tǒng)持存性發(fā)展需求的具體實(shí)施方式，普遍存在Stacey所說的適應(yīng)性主體“不適應(yīng)學(xué)習(xí)”[24](p80)的問題，即適應(yīng)性主體基于行為偏好、維持組織穩(wěn)定或保護(hù)組織行為合乎既有評價(jià)體制的需要而促使原有的行為模式不斷自強(qiáng)化的組織行為，影響著地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的實(shí)際創(chuàng)新效果。

具言之，在潛在利益沖突、原有路徑慣性和現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境的綜合作用下，[25](p30-31)由地方政府“不適應(yīng)學(xué)習(xí)”所引致的失諧的“增量適應(yīng)性”創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，效率和政績導(dǎo)向作用下的創(chuàng)新目標(biāo)短視化。地方官員在扭曲的政績觀作用下，對治理創(chuàng)新的公共價(jià)值定位不明確，致使創(chuàng)新的缺位與錯(cuò)位并存。一方面，地方官員基于政治求穩(wěn)心態(tài)和低風(fēng)險(xiǎn)取向，常抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度應(yīng)對社會(huì)治理創(chuàng)新需求，導(dǎo)致治理創(chuàng)新項(xiàng)目缺乏社會(huì)回應(yīng)性。另一方面，部分地方官員將治理創(chuàng)新作為增進(jìn)自身政績的砝碼，重顯績、輕調(diào)研，尤其偏愛“短、平、快”的創(chuàng)新項(xiàng)目，盲目跟風(fēng)創(chuàng)新、數(shù)字創(chuàng)新、運(yùn)動(dòng)式創(chuàng)新，常被詬病為“創(chuàng)新泡沫”。第二，治理模式慣性下的治理結(jié)構(gòu)單一。不論是建國初期機(jī)械式的適應(yīng)性創(chuàng)新，還是現(xiàn)階段偏利式的適應(yīng)性創(chuàng)新，都是一種以政府主導(dǎo)的供給型創(chuàng)新模式。當(dāng)前，各地政府在推進(jìn)形成多元合作治理結(jié)構(gòu)的過程中，行政結(jié)構(gòu)不合理、黨政機(jī)構(gòu)重疊、政府和社會(huì)的功能沒有充分分化已成為影響合作治理效能的深層次結(jié)構(gòu)問題。[26](p104)第三，創(chuàng)新執(zhí)行阻滯，配套管理滯后。保障自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的回應(yīng)性和實(shí)效性，需要以完善的配套管理機(jī)制為保障，從上述各類失諧的“適應(yīng)性”實(shí)施效果來看，因缺乏整合創(chuàng)新資源的平臺、缺失治理創(chuàng)新管理的制度設(shè)計(jì)和績效考核機(jī)制，致使地方政府的創(chuàng)新效能大打折扣。

四、“增益自適應(yīng)控制”：“發(fā)展適應(yīng)性”創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建路徑

在CAS理論視域下，CAS具有開放性、動(dòng)態(tài)性和非線性的特點(diǎn)，適應(yīng)性主體只有不停地與外部環(huán)境交換信息、資源和能量，才能促進(jìn)復(fù)雜系統(tǒng)綜合適應(yīng)度的增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜系統(tǒng)與復(fù)雜環(huán)境的和諧共生，并向更高層次的復(fù)雜系統(tǒng)演進(jìn)，與之相反，封閉的系統(tǒng)、固化的行為模式只會(huì)造成適應(yīng)性主體行為與復(fù)雜環(huán)境的失諧。具體到地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新來說，其“適應(yīng)性”實(shí)施過程是一個(gè)龐大的復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)工程，單純地依靠復(fù)制新形式的創(chuàng)新是暫時(shí)的，片面地基于地方政府利益最大化的治理創(chuàng)新亦是無法持續(xù)的，由地方政府實(shí)施的增量改革須有足夠的“存量”予以支撐，并且要在“存量”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)存量性質(zhì)的突破，而非對存量實(shí)施簡單的數(shù)量增長。[27](p6)只有保障其所推進(jìn)的治理創(chuàng)新在解決熱點(diǎn)問題中發(fā)展適應(yīng)、在合作共治中發(fā)展適應(yīng)、在深化改革中發(fā)展適應(yīng)，才能高效實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目與民眾創(chuàng)新訴求的雙向合拍，多元治理結(jié)構(gòu)與治理創(chuàng)新功能的雙向互動(dòng)，治理創(chuàng)新實(shí)施過程與創(chuàng)新配套管理的雙向協(xié)同。

結(jié)合地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的成功案例，促進(jìn)該型創(chuàng)新的發(fā)展適應(yīng)性實(shí)施亟須從三個(gè)層次予以構(gòu)建一種利于地方政府發(fā)展適應(yīng)性創(chuàng)新的“增益自適應(yīng)控制”機(jī)制：上層是引領(lǐng)創(chuàng)新決策和執(zhí)行增益的治理創(chuàng)新理念層，需以“痛點(diǎn)思維”培養(yǎng)地方政府官員發(fā)展適應(yīng)性實(shí)施創(chuàng)新的自覺性；中層是從主體資源和治理生態(tài)兩個(gè)維度為地方創(chuàng)新提供自適應(yīng)行動(dòng)策略和資源支撐的治理結(jié)構(gòu)層，需以合作治理實(shí)現(xiàn)公共治理從地方政府“獨(dú)角戲”向多元治理主體“整體推”的方向過渡；下層則是保障創(chuàng)新過程規(guī)范、高效運(yùn)行的創(chuàng)新管理層，需以優(yōu)化創(chuàng)新效能為導(dǎo)向。

（一）探測子機(jī)制：以問題為導(dǎo)向提升地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施的“痛點(diǎn)思維”。

“痛點(diǎn)思維”是確保地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新發(fā)展適應(yīng)性實(shí)施的前提。地方官員偏愛形式化、運(yùn)動(dòng)化創(chuàng)新的根源在于其自身利益最大化的價(jià)值取向、政績理念的扭曲和問題意識的缺失，以問題為導(dǎo)向或針對新的治理情況而開展的探索式的治理創(chuàng)新是近年來我國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍項(xiàng)目的共同特點(diǎn)。[28](p78)因此，積極尋求政府治理創(chuàng)新工作與社情民意的契合點(diǎn)，積極回應(yīng)關(guān)涉群眾切身利益和地方政府形象的治理問題和制約本地持續(xù)發(fā)展的瓶頸領(lǐng)域宜成為地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的常態(tài)。在這方面值得借鑒和推廣的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐日趨增多，如：安徽省為解決“群眾需要的服務(wù)找不到，不需要的服務(wù)繞不開”的公共服務(wù)問題，在全國率先探索建立公共服務(wù)清單制度，去除了一批“奇葩證明”規(guī)定；貴州省江口縣針對基層干部政策執(zhí)行“想當(dāng)然多，結(jié)合實(shí)際少”，政策不接地氣等問題，將干部“趕下鄉(xiāng)”并在實(shí)踐中不斷完善“掛派”制度；福建省為精準(zhǔn)識別“民生痛點(diǎn)”，破解社會(huì)治理的管控難點(diǎn)，打破政府部門間的數(shù)據(jù)壁壘，探索出“e治理”模式和數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)格化信息平臺。

結(jié)合各地政府成功回應(yīng)社會(huì)創(chuàng)新需求的創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具備“痛點(diǎn)思維”的創(chuàng)新探測機(jī)制主要包括科學(xué)決策、高效執(zhí)行和積極動(dòng)員三個(gè)維度?？茖W(xué)決策之維，地方政府應(yīng)重視創(chuàng)新需求調(diào)研，根據(jù)群眾的不同創(chuàng)新需要制定人性化、個(gè)性化的創(chuàng)新項(xiàng)目，減少地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的盲目性、隨意性、簡單化和數(shù)字化，杜絕形式化、片面化和“拍腦袋”新奇化創(chuàng)新。在日常工作中，地方政府可通過開展專題教育活動(dòng)、訪談會(huì)，搭建“學(xué)賽練”創(chuàng)新平臺等方式，引導(dǎo)地方政府構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府和創(chuàng)新型組織文化，培養(yǎng)地方官員樹立協(xié)調(diào)、全面、可持續(xù)的創(chuàng)新觀和正確的政績觀。高效執(zhí)行之維，一方面，地方政府要尊重各地治理創(chuàng)新的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要，革除沉疴，全面推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革，完善公共治理的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系和優(yōu)惠政策，著力打造有效解決治理問題的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。另一方面，地方政府還要注重問題動(dòng)態(tài)排解，可通過組建協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組、開展專項(xiàng)核查行動(dòng)，構(gòu)建、完善治理問題線索的快速核查機(jī)制及針對創(chuàng)新效果的暗訪督查通報(bào)機(jī)制，發(fā)揮對創(chuàng)新政策的科學(xué)決策支撐、監(jiān)測評估和預(yù)警預(yù)報(bào)功能。積極動(dòng)員之維，地方政府要在多元主體間構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的合作關(guān)系，通過政策宣傳、項(xiàng)目考核等形式來強(qiáng)化治理主體的治理責(zé)任，通過樹立典型治理榜樣、設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金等方式來提升多元治理主體提質(zhì)增效的積極性和主動(dòng)性，讓多元?jiǎng)?chuàng)新要素圍繞制約本地實(shí)際發(fā)展最突出的問題、民眾生活的難點(diǎn)問題，有針對性地補(bǔ)齊治理短板。

（二）執(zhí)行子機(jī)制：以合作為指向搭建地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施的開放平臺。

開放的平臺是確保地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新發(fā)展適應(yīng)性實(shí)施的關(guān)鍵。近年來，為優(yōu)化地方政府治理行為、更好地激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，各地不斷涌現(xiàn)出各種值得推廣的新模式，如：佛山市通過“一門式”改革，明晰政府自身的負(fù)面清單、權(quán)力清單和監(jiān)管清單；廣州市番禺區(qū)推行“政府+社會(huì)”積分制管理模式，建立出租屋安全星級管理制度，積極組織外來人員參加各類社會(huì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，構(gòu)建“融合社區(qū)”新形式，等等，這些成功經(jīng)驗(yàn)為地方政府優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、釋放合作治理內(nèi)生動(dòng)力提供經(jīng)驗(yàn)鏡鑒。綜觀之，治理主體間權(quán)責(zé)不清、治理結(jié)構(gòu)失衡是當(dāng)前影響地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新實(shí)效性的重要原因，為此，地方政府需通過搭建開放的合作平臺來不斷深化多元主體間的相互了解和信任，在凝聚共識、鞏固共識、深化共識的過程中不斷提升合作治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的協(xié)同性和共生性。在凝聚共識方面，地方政府需著力建設(shè)和完善多元治理主體的創(chuàng)新訴求表達(dá)與治理問題反饋平臺、治理創(chuàng)新資源整合調(diào)度平臺及治理創(chuàng)新效果的綜合監(jiān)督平臺三大服務(wù)平臺，提升多元治理主體共建共享共商意識，推進(jìn)多元治理主體協(xié)同和多樣化治理資源的統(tǒng)籌利用。在鞏固共識方面，地政府可通過確定治理專題討論、建立聯(lián)系點(diǎn)、開設(shè)遠(yuǎn)程教育、編印工作指南等方式，增加多元治理主體對治理創(chuàng)新公共性的認(rèn)同；通過公開治理項(xiàng)目競標(biāo)、提供關(guān)鍵性的引導(dǎo)資金和評優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)多元治理主體參與治理的內(nèi)生動(dòng)力。在深化共識方面，地方政府有必要構(gòu)建社會(huì)組織孵化平臺、企業(yè)組織服務(wù)平臺、微治理智能服務(wù)平臺等多元服務(wù)平臺，拓展多元主體間合作治理范圍和渠道，構(gòu)建合作廣泛、職責(zé)明確、主體多元、平等參與的多元合作治理機(jī)制，推進(jìn)多元治理主體同心同向發(fā)力。

（三）控制子機(jī)制：以效能為方向內(nèi)置地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施的“增效芯片”。

創(chuàng)新管理是增進(jìn)地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新發(fā)展適應(yīng)性實(shí)施效能的保障。推進(jìn)創(chuàng)新落實(shí)到最后一公里，既需要各級地方政府官員在推進(jìn)治理創(chuàng)新時(shí)，自覺樹立正確的政績觀，又需要加強(qiáng)政府自身創(chuàng)新管理機(jī)制建設(shè)，塑造良好的創(chuàng)新氛圍，促進(jìn)自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的提質(zhì)增效。為更好地糾正地方官員在推進(jìn)創(chuàng)新過程中“求穩(wěn)怕錯(cuò)”、“為官不為”的創(chuàng)新誤區(qū)，糾偏地方官員在改革創(chuàng)新中的不想改、不敢改和不會(huì)改問題，阻止改革創(chuàng)新“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生，中央政府多次推進(jìn)績效管理體制改革，山西臨汾、浙江杭州、廣東佛山、山東德州等地先后出臺有關(guān)容錯(cuò)機(jī)制的文件，并積極探索容誤機(jī)制的構(gòu)建，2016年政府工作報(bào)告也明確提出要健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。結(jié)合各地治理創(chuàng)新管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，減少治理創(chuàng)新的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，提升官員切實(shí)推進(jìn)改革創(chuàng)新的積極性和安全感，亟須從以下四個(gè)方面加強(qiáng)地方政府的創(chuàng)新管理能力：一要通過明確的治理創(chuàng)新目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來強(qiáng)化地方政府治理創(chuàng)新的底線約束力，制定具體的創(chuàng)新負(fù)面清單及懲罰措施，以及治理主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目成果考核標(biāo)準(zhǔn)等一系列配套制度。二要加強(qiáng)地方政府治理創(chuàng)新的全程動(dòng)態(tài)管理以減少地方政府治理創(chuàng)新的不確定性。地方政府應(yīng)著力提高政府官員運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、解決實(shí)際治理問題的思維習(xí)慣和行動(dòng)自覺，從適應(yīng)性和有效性兩方面進(jìn)一步推進(jìn)治理創(chuàng)新過程中的設(shè)施互聯(lián)、數(shù)據(jù)開放、資源共享和地區(qū)部門聯(lián)動(dòng)。三要通過績效評估與問責(zé)以保障治理創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作有機(jī)對接。地方政府要繼續(xù)推進(jìn)公共治理工作的管、創(chuàng)、評相分離，通過督查巡查、治理審計(jì)、第三方評估、民意測評、定期通報(bào)等方式進(jìn)一步健全地方政府的治理創(chuàng)新績效評估體系，用好干部選任的指揮棒，將治理創(chuàng)新的效能評價(jià)與官員的政績考核“捆綁”在一起，加強(qiáng)治理實(shí)績的考評力度。四要完善創(chuàng)新激勵(lì)引導(dǎo)和容錯(cuò)機(jī)制，區(qū)分地方官員治理創(chuàng)新的限制性行為和鼓勵(lì)性行為，嚴(yán)格區(qū)分治理工作失誤與治理創(chuàng)新作風(fēng)問題，增設(shè)創(chuàng)新者利益保護(hù)制度，通過工資性收入、成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)等多重方式激勵(lì)地方官員務(wù)實(shí)創(chuàng)新。

五、結(jié)語

深化改革階段，地方政府主動(dòng)、高效地推進(jìn)治理創(chuàng)新是踐行“服務(wù)型”、“學(xué)習(xí)型”和“創(chuàng)新型”“三型政府”發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要，亦是“增速換擋期”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整期”、“前期刺激政策消化期”三期疊加階段持續(xù)推進(jìn)地方政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有效方式。自適應(yīng)性地實(shí)施創(chuàng)新是轉(zhuǎn)型期挖掘地方政府差異化治理創(chuàng)新潛力、促進(jìn)地方政府自主創(chuàng)新持存性發(fā)展的關(guān)鍵步驟，有助于保障地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新不落窠臼、不迷套路，保障地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的回應(yīng)性和實(shí)效性。在地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的“適應(yīng)性”實(shí)施機(jī)制從機(jī)械式增量適應(yīng)到依附式增量適應(yīng)，再到偏利式增量適應(yīng)的演進(jìn)歷程中，由失諧的增量適應(yīng)性創(chuàng)新引發(fā)的各種短效化的創(chuàng)新問題表明，地方政府治理創(chuàng)新的價(jià)值取向、模式慣性、創(chuàng)新管理能力直接影響著地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施的創(chuàng)新效能。因此，地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新“適應(yīng)性”實(shí)施機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，需要以問題為導(dǎo)向提升治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的“痛點(diǎn)思維”，以合作為指向搭建治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的開放平臺，以效能為方向內(nèi)置治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施機(jī)制的“增效芯片”，由此構(gòu)建由探測機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和控制機(jī)制共同組成的“增益自適應(yīng)控制型”創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的持存性發(fā)展。

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責(zé)任編輯 申華

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A

1003-8477（2017）03-0035-09

戴祥玉（1987—），女，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。