法治優(yōu)先：中國治理轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇

楊明佳++董英棟

摘要：福山與亨廷頓為代表的西方政治學(xué)家，結(jié)合人類政治史的經(jīng)驗，建構(gòu)了廣受關(guān)注的政治發(fā)展理論。無論是亨廷頓的政治發(fā)展的三階段論，還是福山有關(guān)政治秩序的三要素說，都在一定程度上能為當(dāng)代中國法治優(yōu)先的國家治理變革提供理論支持。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展；法治優(yōu)先；中國治理；戰(zhàn)略

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0015

在不斷變化的現(xiàn)代社會，通過一定的制度安排來調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，包容各種思想觀念，進而塑造一個相對穩(wěn)定的政治秩序，是二戰(zhàn)以來各國政治實踐的主要議題，也是從亨廷頓到福山等西方政治學(xué)者建構(gòu)的政治發(fā)展理論的主要關(guān)注點。新中國建立以來，雖然我們走了一條有別于西方的政治發(fā)展道路，選擇了一套兼具社會主義基本政治原則，同時又契合本國國情的政治制度，但隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深化，原有的國家治理模式也正經(jīng)歷著前所未有的挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記因此指出：“三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！盵1]國家治理模式的轉(zhuǎn)型，對于當(dāng)代中國而言，必將是一個比經(jīng)濟改革更為艱巨的過程，為此我們既要從自身的實際出發(fā)，在實踐中探索與積累治理轉(zhuǎn)型的中國智慧，同時我們也應(yīng)充分吸取世界其他國家在政治發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒近半個世紀以來西方政治發(fā)展理論的一些積極成果為我所用。正是從這個意義上，本文將以亨廷頓和福山的政治發(fā)展理論為分析視角，就中國治道轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略作初步討論，以更好地理解為何在當(dāng)下中國，政治發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化的重中之重就是推進法治。

一、治理的前提：制度及其基本理論

1968年，哈佛大學(xué)教授塞繆爾·亨廷頓出版《變革社會的政治秩序》一書，該書從第三世界各國存在的實際情況出發(fā)，提出了第三世界國家走向現(xiàn)代化的“強政府理論”，其要義是：第三世界國家在進行現(xiàn)代化變革的過程中，要根除國內(nèi)政治的動蕩和衰朽，就必須建立起強大的政府，舍此無他路可走。所謂強大政府，也就是有能力制衡政府參與和政府制度化的政府。本書對發(fā)展中國家政治困境的犀利分析，奠定了他在美國政治學(xué)的地位。弗朗西斯·福山是亨廷頓之后美國政治發(fā)展理論的代表人物，1992年，他因出版《歷史的終結(jié)與最后之人》而聲名鵲起，不過因其民主終結(jié)說在世紀之交遭遇現(xiàn)實困境，于是他又重新發(fā)掘亨廷頓的政治發(fā)展理論的學(xué)術(shù)資源，出版了系列著作來解釋為何民主在西方之外的國家遇到了挑戰(zhàn)。其最新成果集中體現(xiàn)在《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》一書中。在該書中，福山不僅繼承發(fā)展了亨廷頓的政治發(fā)展理論，而且也變相回應(yīng)了學(xué)術(shù)界對其樂觀主義的歷史終結(jié)論的質(zhì)疑。緣于亨廷頓與福山之間的師承關(guān)系，再加之二人在西方政治學(xué)術(shù)界的影響力，因此，本文有關(guān)西方政治發(fā)展理論的學(xué)術(shù)資源，主要取自于師徒二人的《變革社會的政治秩序》（以下簡稱《變革》）與《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》（以下簡稱《起源》）兩本有影響力的著作。在解釋他們有關(guān)政治發(fā)展理論的核心內(nèi)容之前，有必要對他們二人有關(guān)政治制度的基本理論作一簡要描述。

廣義而言，所謂治理就是統(tǒng)治，即特定政治共同體借助一套制度來達成某種期待的秩序。狹義而言，當(dāng)下廣為流傳的治理，則是統(tǒng)治在現(xiàn)代多元社會背景下，基于傳統(tǒng)統(tǒng)治邏輯作出的某種調(diào)適。無論在廣義還是狹義上，治理的前提都是制度。從這個意義上說，不論是傳統(tǒng)的政治發(fā)展理論，還是時下流行的治理理論，都涉及到政治秩序建構(gòu)中的制度選擇和制度安排。一國治理的優(yōu)劣，在一定程度上取決于該國政治的制度化水平。如亨廷頓所言，發(fā)展中國家“面臨的最為重要的問題，是政治制度的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟的變革?！?[2]5

何謂制度（institutions）？福山接受了亨廷頓在《變革》一書中有關(guān)制度概念的經(jīng)典解釋，即“穩(wěn)定、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式” [2]12。在中文中“制度”的基本含義也是如此，即約束人類行為的規(guī)則與尺度。早在1958年時，亨廷頓就曾這樣表達他對制度問題的特別關(guān)注，在其首部著作《士兵與國家》中明確指出：美國的政治智慧不是從我們的觀念，而是從我們的制度中體現(xiàn)出來的。最需要的不是創(chuàng)造更多的自由制度，而是成功地保護那些已經(jīng)存在的制度。亨廷頓相信，能否妥善處理現(xiàn)存的制度與企圖建立的某種新制度的關(guān)系，才是一個民族政治智慧的精髓所在。

福山在《起源》一書中從人性角度對制度之出現(xiàn)作了內(nèi)源性的分析，“共享的本性不能決定政治行為，但可限定制度的性質(zhì)?！备Ｉ揭罁?jù)人類學(xué)和考古學(xué)的成果就這些共享的本性概括為：其一，“人類從未在無社會狀態(tài)中生存。”其二，“人類天生的社會交往建立在兩個原則之上：親戚選擇和互惠利他?！逼淙叭祟愄焐矚g制定和遵循規(guī)范或規(guī)則。從根本上說，制度就是限制個人選擇的規(guī)則，由此類推，可以說人類天生喜歡建立制度?！薄爸贫ê妥袷匾?guī)則是在走捷徑，可大大減少社交成本，允許高效率的集體行動。” “人類遵循規(guī)則的本能，往往基于情感，而非理性?！逼渌?，“人類天生具有暴力傾向——社會制度的存在就是為了控制和轉(zhuǎn)移暴力。而政治制度的重要功能之一就是調(diào)控暴力出現(xiàn)的層面?！逼湮澹叭祟愄焐非蟮牟恢皇俏镔|(zhì)，還有承認。承認是指對他人尊嚴或價值的承認，又可稱為地位?！?[3] 396398。

關(guān)于制度的競爭力或優(yōu)劣，古典政治學(xué)創(chuàng)始人亞里士多德從兩個方面的結(jié)合來予以評判，即制度的價值正當(dāng)性與制度的實際可行性，優(yōu)良政體與制度是正當(dāng)性與有效性平衡與統(tǒng)一的制度，缺一不可。而上述關(guān)于制度優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也反映在具有濃厚現(xiàn)實主義色彩的亨廷頓和福山的兩本著作中。福山在《起源》一書中，承襲了其師的看法，他并沒有像他在成名作《歷史的終結(jié)》中偏重于制度的價值正當(dāng)性問題，而是關(guān)注制度的可行性，他用亨廷頓的四條標(biāo)準(zhǔn)來表述制度競爭力或國家制度的發(fā)展程度，分別是：“適應(yīng)和僵硬，復(fù)雜和簡單，自主和從屬，凝聚和松散?！?[2] 13而上述四個維度，都偏重于制度的可操作性與有效性，這樣，關(guān)于政治發(fā)展的議題，才能從純粹的應(yīng)然價值層面的政治哲學(xué)討論，進入到實然的政治科學(xué)的層面。

關(guān)于制度的演化，通常也有兩種理論解釋模式：一種認為，既然制度是某種價值的外化，因此，制度就是人們基于某種價值選擇刻意設(shè)計的產(chǎn)物，是人類理性和主觀能動性的結(jié)果。而另外一種則是哈耶克的自發(fā)擴展秩序的制度演化觀，在哈耶克看來，制度是多種因素共同作用和人類在實踐中不斷試驗和選擇的結(jié)果。無疑，關(guān)于政治制度的演化，亨廷頓和福山結(jié)合了上述兩種解釋模式，一方面，他們基于他們的自由主義者的立場，對于西方化的民主深信不疑，但另一方面，他們也看到在不同的歷史文化背景下，如何建構(gòu)一個類似于西方式的民主政治制度，必須關(guān)注不同國家政治實踐背后的客觀因素?？傮w上，他們把政治發(fā)展看成是政治科學(xué)的議題，因此他們有關(guān)政治演化的觀點，更傾向哈耶克的自發(fā)擴展秩序的理論解釋。亨廷頓認為，“從歷史的角度看，政治制度產(chǎn)生與各種社會勢力的分歧和相互作用，它是解決各種社會勢力之間分歧的程序，也是組織手段逐步發(fā)展的結(jié)果” [2]11。因此，“制度化組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程?！?[2]12福山接受了歷史演化的制度形成觀，“政治制度的進化，大致可與生物進化媲美?！钡Ｉ揭餐瑫r指出，與生物中的變異與選擇不同，政治進化有其自身特點：“首先，在政治進化中，選擇對象是體現(xiàn)在制度身上的規(guī)則，而生物進化中的選擇對象是基因?！谌祟惔砣说幕又?，獲選的是優(yōu)勢制度，淘汰的是劣勢制度。”“其次，在人力社會中，制度的變異可按計劃，可作商討，不像基因變異那樣隨意。”“最后，被選擇的特征……政治進化中的是制度，生物進化中是基因……借文化而獲得傳遞，不靠遺傳?！薄爸贫瓤赏ㄟ^模仿而獲得擴散?！薄案偁帉φ伟l(fā)展至關(guān)重要?！?[3] 402404

二、從三階段說到三要素論：政治發(fā)展的制度呈現(xiàn)

無論是亨廷頓還是福山，在這兩部前后相距近半個世紀的著作中，政治秩序一詞同樣出現(xiàn)在兩本書的書名中，他們都將建立某種秩序看成是制度建設(shè)或者政治發(fā)展的直接目的。亨廷頓在《變革》一書中就指出，對于發(fā)展中國家而言“首要問題不是自由，而是建立合法的公共秩序。人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由?！盵2]8畢竟，如專門研究治理理論的法國學(xué)者戈丹所言，“政治的本性是懼怕真空?！?[4]也就是說，除了那些無政府主義的思想家，任何嚴肅討論政治理論的學(xué)者都必須在最后指向制度基礎(chǔ)上的某種秩序，而不是制度的真空狀態(tài)。差別在于，雖然亨廷頓也注意到了發(fā)展中國家的特殊性，但是他顯然還是從西方中心主義的角度，將西方國家數(shù)個世紀依賴形成的政治秩序定義為發(fā)展中國家的目標(biāo)模式。福山是亨廷頓的高足，也將美國為代表的自由民主制度看成是最具正當(dāng)性或普世性的制度，所以才有他的歷史終結(jié)論。但福山作為日裔美國人的東亞文化背景，使得他學(xué)術(shù)理論的西方中心主義色彩在一定程度上弱于亨廷頓。福山注意到了西方以外的文明在政治制度和秩序塑造方面在歷史上所取得的成就以及存在的問題。在《起源》一書中，福山用了大量篇幅討論了傳統(tǒng)中國在政治發(fā)展方面所取得的重大成就，在他看來，秦漢帝國是人類歷史上第一個現(xiàn)代意義上的國家，其強大的國家能力甚至讓當(dāng)代的許多國家都望塵莫及。

在亨廷頓的《變革》一書中，重點是討論當(dāng)代發(fā)展中國的政治困境及其政治現(xiàn)代化問題，因此他將政治發(fā)展理解為制度建設(shè)方面三個前后相繼的階段：第一步是集權(quán)，完成國家統(tǒng)一，建立主權(quán)獨立的現(xiàn)代民族國家；第二步是分權(quán)，即按照職能分工原則，對集中起來的權(quán)力進行適當(dāng)分化，以限制公權(quán)濫用來保護個人的基本權(quán)利與自由；第三步則是政治參與擴大化，實行民主，以滿足大眾日益增加的參政欲望，兌現(xiàn)人人政治平等的價值承諾。亨廷頓專注于發(fā)展中國的政治穩(wěn)定，因此，他并未將民主視為發(fā)展中國家政治發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，而是將其置于另外兩個制度建設(shè)之后。亨廷頓雖然認同民主的價值及其正當(dāng)性，但是他認為，發(fā)展中國家如果貿(mào)然實現(xiàn)所謂激進民主化，不僅無助于民主，而且會適得其反，在《民主的危機》一書中，亨廷頓明確指出，“這樣的方法無疑等于火上澆油”，民主的過剩也會導(dǎo)致統(tǒng)治的危機，依舊是他擔(dān)憂的政治參與爆炸，“民主在很大程度上需要節(jié)制[5]”。在他看來，發(fā)展中國家的民主失敗，并不是民主不足，而是民主沒有得到有效的控制。這也是他推崇發(fā)展中國家一黨政治的原因。因為一黨制可以提高社會政治的組織化程度，可以避免因選舉民主帶來的政治海嘯和政治參與爆炸。

福山基本繼承了亨廷頓的結(jié)論，只是表述得更為明確具體，他用國家建設(shè)、法治和問責(zé)三個要素表達了亨廷頓類似的觀點。福山認為，由于每個國家的歷史文化與發(fā)展進程的特殊性，現(xiàn)代政治秩序的三個關(guān)鍵要素在不同國家形成了不同的構(gòu)成狀態(tài)，某些國家的政治強于國家能力，而弱于法治和問責(zé)，而另外一些國家可能則剛好相反。由此形成政治發(fā)展制度化的不同水平，而這也就變相地回應(yīng)了人們對福山歷史終結(jié)論的質(zhì)疑，即一些國家民主化的失敗，可能是因其國家建設(shè)或法治差強人意，民主就不僅無法釋放其政治優(yōu)勢，反而將其弱點放大。福山在政治發(fā)展的制度化方面，并未如亨廷頓那樣強調(diào)其政治發(fā)展的三個要素的先后順序。在福山看來，即便在西方國家，政治現(xiàn)代化的若干主要方面，也并非完全按照亨廷頓所謂的三階段來發(fā)展。福山說：“歐洲走向現(xiàn)代化，不是全方位的突飛猛進，而是幾乎歷時一千五百年的點滴改良。在這特有的次序中，社會中的個人主義可早于資本主義，法治可早于現(xiàn)代國家的形成，封建主義作為地方抵抗中央的頑固堡壘，可成為現(xiàn)代民主的基礎(chǔ)?！?[3]416

同樣，福山與亨廷頓一樣也討論了政治失序與政治衰敗的問題。在亨廷頓看來，經(jīng)濟和社會的現(xiàn)代化一旦超越政治發(fā)展，政治衰敗就會發(fā)生，因為現(xiàn)存的制度無法容納動員起來的新型社會主體。發(fā)展中國家的政治失序往往因為政治參與爆炸所導(dǎo)致，因此政治參與并非水平越高越好，重要的是大眾參與是否有成熟有效的制度化參與渠道。為解決參與爆炸帶來的風(fēng)險，亨廷頓極力推崇在發(fā)展中國家，強大的一黨制可能更能有效地維持政治的制度化水平，并維持最基本的社會政治秩序。因此，亨廷頓的政治發(fā)展策略是威權(quán)式過渡，主張政治秩序優(yōu)先于民主和大眾化的政治參與。

福山則是從更為寬泛的角度思考了政治衰敗問題，他具體分析了兩種情況：其一是制度僵化，制度一旦形成，傾向于長久存在，制度與外部環(huán)境在變化頻率上的脫節(jié)，人們更愿意把失敗歸結(jié)為外部原因，而不是內(nèi)部，結(jié)果導(dǎo)致政治衰敗與政治失序；其二是家族制的復(fù)辟，按照福山的解釋，家族化精英一直是現(xiàn)代國家制度形成的障礙，其他國家也曾經(jīng)經(jīng)歷了類似的政治衰敗。

福山還基于他所言的馬爾薩斯社會和后馬爾薩斯社會的區(qū)別，論述了全球化與市場化背景下各國政治發(fā)展的前景。所謂馬爾薩斯社會，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，由于技術(shù)發(fā)揮作用有限，資源與人口的沖突常常導(dǎo)致社會的周期性經(jīng)濟崩潰；但后馬爾薩斯社會中，技術(shù)開始在一定程度上突破了人口與資源的矛盾，只要民族國家的制度具有足夠的競爭力和彈性，就可以實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)密集型增長。這樣，制度建設(shè)在秩序塑造方面就可以有更大的作用空間。

三、利弊之間：后全能體制下中國國家治理的困境

亨廷頓在1968年出版《變革》一書時，中國還是一個經(jīng)濟尚未起飛，正困頓于“文化大革命”的政治動蕩中，并且是一個隔絕于世界之外的相對封閉的國家，所以亨廷頓在其書中并未談及中國的政治發(fā)展問題。但當(dāng)福山2011年出版《起源》一書時，中國已經(jīng)在短短三十多年時間里，實現(xiàn)了驚人的經(jīng)濟增長。因此，福山一書有關(guān)中國政治的歷史有相當(dāng)多的篇幅，他不僅關(guān)注了古代中國政治制度的演化，而且也對未來中國的政治發(fā)展提出了一些自己的疑問，他在本書結(jié)尾部分提到：“我從一開始就宣稱，現(xiàn)代政治制度由強大的國家、法治和負責(zé)制所組成。擁有全部三條的西方社會，發(fā)展了充滿活力的資本主義經(jīng)濟，因而在世界上占主導(dǎo)地位。中國今天在經(jīng)濟上迅速增長，但三條之中只擁有一條，即強大的國家。這樣的情境能否長久？沒有法治或負責(zé)制，中國能否繼續(xù)維持經(jīng)濟增長，保持政治穩(wěn)定？經(jīng)濟增長所引起的社會動員，到底是受控于強大的威權(quán)國家，還是激起對民主負責(zé)制的強烈追求？國家和社會的平衡長期偏于前者，如此社會能否出現(xiàn)民主？沒有西式的產(chǎn)權(quán)或人身自由，中國能否拓展科學(xué)和技術(shù)的前沿？中國能否使用政治權(quán)力，以民主法治社會無法學(xué)習(xí)的方式，繼續(xù)促進法治？” [3]416這一長串問號，也的確是當(dāng)下中國必須在戰(zhàn)略層面上進行思考的問題。

誠然，古代中國很早就發(fā)展出了具有強大國家能力的國家官僚體系，盡管受困于馬爾薩斯式困境會周期性崩潰，但總能涅槃重生。1949年在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國建立起了列寧主義政黨領(lǐng)導(dǎo)下更為強大的現(xiàn)代民族國家，雖然經(jīng)歷了混亂的十年文革，但還是憑借中國共產(chǎn)黨的歷史責(zé)任感和強大的政治組織能力，迅速恢復(fù)其國家能力。不過，以“放權(quán)讓利”為主題的經(jīng)濟改革，在一定程度上重塑了中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)，一種被學(xué)者們稱其為后全能主義的國家治理體制逐漸形成①。這種治理體制放棄了全能主義的無所不管、無所不包的治理邏輯，而是根據(jù)公私事務(wù)的性質(zhì)及其重要性有所為、有所不為。即執(zhí)政黨和政府對經(jīng)濟政治的全局性的重大事項的管理，集中掌握于各級黨政機關(guān)之手，而至于其他的有助于釋放社會經(jīng)濟活力的其他事項，則更多地發(fā)揮市場和社會的作用。這樣不僅維持了改革所需要的基本政治經(jīng)濟穩(wěn)定，同時也激發(fā)了改革所需要的活力和創(chuàng)新。但隨著中國改革的不斷深化，后全能體制的諸多優(yōu)勢已經(jīng)開始弱化，潛在的問題正在逐步浮現(xiàn)，大致說來，我們可以從如下三個方面對后全能主義的治理困境進行描述：

首先，后全能體制長于推動經(jīng)濟增長，卻拙于促進社會公平。改革以來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革路線下，GDP主義轉(zhuǎn)化為各級政府的施政重心，也成為提拔各級干部主要政績指標(biāo)，在這種施政理念之下，不遺余力地招商引資，大興土木，熱衷經(jīng)濟增量，就成為各級政府官員合乎邏輯的理性選擇。但經(jīng)濟快速增長之后，全體國民所創(chuàng)造的巨大財富卻無法相對公正地進行分配。標(biāo)示收入差距的統(tǒng)計指標(biāo)，諸如各種口徑和各個機構(gòu)計算出的基尼系數(shù)都顯示，中國社會各階層之間的收入差距已經(jīng)到了非常危險的程度。在一個以共同富裕為導(dǎo)向的社會主義國家，卻出現(xiàn)如此嚴重的貧富差距，不僅會嚴重影響社會安定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，而且還會導(dǎo)致收入低下的社會大眾失去對現(xiàn)行社會制度的信念。究其原因主要在于：各級政府在狂熱地迷信GDP時，地方政府出臺的各種地方性的法律政策往往不是優(yōu)先考慮社會公平，而是如何提高經(jīng)濟效率；各級政府最擅長為企業(yè)家與富裕階層錦上添花，而不是為社會弱勢群體雪中送炭。勞動者的低工資、低福利，竟成為有些地方政府拼命夸耀吸引外來資本的優(yōu)勢?，F(xiàn)在看來，在經(jīng)濟增長與收入公平之間之所以出現(xiàn)嚴重失衡，既有中國經(jīng)濟發(fā)展階段性的必然性，但同時也是后全能體制下政府施政理念偏差，政府權(quán)力過大的產(chǎn)物。

其次，后全能體制長于處理重大、特殊、緊急的政治性的事務(wù)，卻拙于有效處理普通、日常、例行的社會管理事務(wù)。在其他治理模式下看來難以解決的問題，在中國可以非常有效地予以處理，比如中國可以在短期內(nèi)建立起工程浩大、技術(shù)先進的交通、電信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，可以在遭遇重大災(zāi)難時，迅速調(diào)動各種資源予以賑災(zāi)重建，可以舉辦世界上最好的奧運會。而之所以能夠?qū)⑦@些復(fù)雜艱巨事務(wù)治理得井井有條，得益于中央政府及其執(zhí)政黨強大的動員與組織能力和全國一盤棋的整體優(yōu)勢。但現(xiàn)代政府畢竟更多的是要協(xié)調(diào)處理社會管理中諸多普通的日常的例行性的事務(wù)。人民的衣食住行、生老病死是政府每天需要認真面對予以處理的事務(wù)，比如食品的安全問題，盡管大眾輿論不斷曝光，但是迄今為止似乎并未找到解決問題的良方；而事關(guān)百姓安穩(wěn)的住房問題，也一直未能予以有效處理，野蠻暴力拆遷此起彼伏；而大小城鎮(zhèn)中，城管與小商小販的追逐對峙似乎永無休止；諸如此類，不勝枚舉。這些事關(guān)民生與秩序的問題，在當(dāng)下的中國似乎總找不到解決的良方。只是在問題嚴重時，政府和主管部門更習(xí)慣于采取運動式的治理方式，而不是在制度創(chuàng)新上做文章，倉促地應(yīng)付上級的要求和民眾的呼聲，風(fēng)聲過后，問題照舊。有利則辦，無利不管，已然成為一些相關(guān)職能管理部門的潛規(guī)則。

最后，后全能體制長于動員組織體制內(nèi)的資源，卻拙于同體制外的市場化、社會化的資源進行建設(shè)性的互動。改革以來，新中國建立后形成的黨政一體的全能體制已經(jīng)發(fā)展為適度放權(quán)與分權(quán)的后全能體制，原來完全由黨政管控的一些領(lǐng)域已經(jīng)部分還給了市場與社會力量。但后全能體制畢竟是從全能體制發(fā)展演變而來，各級政府和黨政干部更習(xí)慣于組織動員屬于體制內(nèi)的各種力量，而不大認同、不太習(xí)慣和體制之外的市場化、社會化的資源和組織進行建設(shè)性互動?，F(xiàn)代世界各國政府在社會治理方面，都十分重視利用市場化、社會化的資源來解決政府不該管、管不好的事務(wù)，這樣既可以節(jié)約公共財政資源，又可以讓政府集中財力人力管理政府必須管而市場和社會無法管的事情?？蓵r至今日，在我們的政府管理事項中，還是管理了許多不該管或者管不好的事情，從足球比賽到社會慈善，都有體制內(nèi)的官方或半官方的機構(gòu)來負責(zé)，但其效果卻乏善可陳。之所以如此，在于后全能體制下的官員思維，依舊還是那種傳統(tǒng)的自上而下的統(tǒng)治與管理方式，而不是基于公共服務(wù)的現(xiàn)代政府觀念，沒有將治理理解為一種政府與社會各種力量共同擔(dān)負責(zé)任的一種制度安排。

除了上面我們在描述后全能體制利弊時存在的一些問題之外，其中最為核心的是我們迄今尚未解決的一個高效的官僚隊伍和廉潔的官僚體系之間的問題，而與之相關(guān)的則是維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系問題。就前者而言，在GDP主義的政績導(dǎo)向之下，當(dāng)代中國的黨政干部總的說來是一支有所作為、的比較有效率的隊伍，經(jīng)濟高速增長背后確有政府官員的努力，但也正是由于權(quán)力太大，而權(quán)力監(jiān)督又形同虛設(shè)，一些精明強干的官僚，卻極有可能是一個讓人唾棄的巨貪。十八大以來，中國反腐風(fēng)暴愈來愈烈，越來越多的腐敗官員現(xiàn)出原形，官場腐敗程度觸目驚心，若放任下去，亡黨亡國絕非危言聳聽。

官員貪腐背后，必然牽涉到對普通大眾財富和權(quán)利的損害。官商勾結(jié)，權(quán)錢交易，勢必導(dǎo)致社會不穩(wěn)，日益增多的群體性事件背后，大多與此相關(guān)。正如習(xí)近平總書記所言，政府維穩(wěn)本質(zhì)上應(yīng)該與公民的維權(quán)一致，維權(quán)就是維穩(wěn)。但是在實際工作中，掌握公權(quán)的官員，往往以維穩(wěn)為名，打壓公民的合法維權(quán)，由此勢必造成更大的不穩(wěn)。維護社會穩(wěn)定，在改革時期的中國，當(dāng)然具有正面價值，但是基于何種角度去維穩(wěn)，卻是一個必須直面的問題。如果按照習(xí)近平總書記有關(guān)維權(quán)即維穩(wěn)的角度，維穩(wěn)將給人民帶來安居樂業(yè)，這種穩(wěn)定就是一種保護了社會活力的積極的穩(wěn)定；反之以維穩(wěn)名義維護官員一己之私利，那么維穩(wěn)不僅會扼殺社會活力，而且會醞釀更大的不穩(wěn)定因素。

當(dāng)下各級政府維穩(wěn)的手段和機制，一是經(jīng)濟手段，就是地方官員隨意支配公共財政資源，來消解維權(quán)群眾的要求，以平息民怨和不滿。但是這種做法，既可能破壞地方公共財政計劃的嚴肅性，也可能助長某些個人和群體動輒訴諸極端抗?fàn)幨侄?，來爭取更多額外的利益。顯然，如果穩(wěn)定建立在金錢收買上，既非正義，也無法持久，因為任何政府的公共財力是有限的，如果政府習(xí)慣來用金錢換穩(wěn)定，遲早入不敷出。二是強力手段，就是動用國家暴力機關(guān)，來強壓維權(quán)群眾。政府強力機關(guān)當(dāng)然有維護社會秩序之責(zé)，但是這種維穩(wěn)方式，無論是社會心理成本，還是經(jīng)濟成本都過于高昂。動輒使用強力機關(guān)解決社會矛盾，既表明政府的無能，也是任何政府財政都無法承擔(dān)的。畢竟，與通過民主協(xié)商或者司法訴訟相比，后者的經(jīng)濟成本幾乎可以忽略不計。

總之，維權(quán)與維穩(wěn)在目前國家治理體制下的失衡，是經(jīng)濟市場化、社會多元化與后全能治理體制不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。如何實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)是當(dāng)代中國現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急。十八大以來，中央高層決意推進國家治理現(xiàn)代化，也正是基于后全能體制面臨的深刻問題而作出的重大戰(zhàn)略決策。

四、法治優(yōu)先：當(dāng)下中國政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

福山基于發(fā)展中國家政治發(fā)展的現(xiàn)實，在《起源》一書中作出這樣的判斷，“在當(dāng)代發(fā)展中國家，最大的政治缺點，就是法治的相對軟弱。” [3]224而要推進中國治理現(xiàn)代化，就必須明確中國的政治發(fā)展究竟處于何種階段，而當(dāng)下的重點又要從何處著手。如果在這些重大戰(zhàn)略判斷上，沒有清晰準(zhǔn)確地定位，就有可能在國家治理現(xiàn)代化方面誤入歧途。在我們看來，從中國政治發(fā)展的實際進程看，國家治理現(xiàn)代化在目前這個階段，理當(dāng)以建設(shè)法治中國為突破口和前提。

首先，從制度的邏輯看，中國當(dāng)下國家治理的基本結(jié)構(gòu)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國的三位一體，缺一不可。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們最大的政治優(yōu)勢，這一結(jié)構(gòu)要素既是中國近現(xiàn)代歷史的選擇，也賦予了中國與其他發(fā)展中國家而言的比較政治優(yōu)勢，即強大的動員和組織能力以及在長期革命和實踐中積累的政治領(lǐng)導(dǎo)能力；人民民主則是社會主義政治的本質(zhì)要求，作為一個現(xiàn)代共和國的基本特征，民主賦予政權(quán)更多的程序合法性，同時民主化的不斷深化，也必將有利于兌現(xiàn)人民當(dāng)家作主以及人人平等的政治價值訴求；依法治國，或者社會主義法治，則是維護公民個體自由權(quán)利的重要制度保障，是維系社會秩序的基石?？陀^地看，在當(dāng)下中國三位一體的治理結(jié)構(gòu)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)最具優(yōu)勢，而民主與法治則相對滯后。因此，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢的前提下，關(guān)鍵問題是究竟優(yōu)先夯實法治之根基，還是大力推進民主。誠如俞可平先生所言，民主是個好東西 [6]，但是在政治實踐層面，越是好的東西越需要更好的客觀條件來支撐和制約，否則民主有可能成為劣質(zhì)的民主或多數(shù)暴政。經(jīng)驗上觀察，競爭性的選舉民主如果不能加以有效約束，極有可能刺激社會的對抗與分裂，發(fā)展成為反對式的民主，政府很難推行有利于一個社會長遠和共同利益的公共政策；同樣，當(dāng)下廣受國內(nèi)理論界推崇的協(xié)商民主亦是如此，如果無法治的約束，也可能將這種協(xié)商異化為少數(shù)權(quán)貴不透明的利益勾兌，從而危害社會的整體利益。因此，不顧客觀條件實施激進的民主化，結(jié)果可能適得其反。這樣，關(guān)于中國政治發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化中民主與法治孰先孰后的討論，就不僅要建立在價值層面上，還應(yīng)基于實踐經(jīng)驗層面的反思。

其次，從歷史的角度看，在前述亨廷頓所謂政治發(fā)展的三階段論中，法治對應(yīng)著其中的第二階段，而當(dāng)代中國的政治發(fā)展已經(jīng)告別了高度集權(quán)的全能主義，而相對集權(quán)的后全能主義的治理模式正處于轉(zhuǎn)型之時。1949年新中國成立，標(biāo)志著建立現(xiàn)代民族國家的任務(wù)基本完成，晚清以來國家分裂，主權(quán)未立的格局已經(jīng)根本改變，這是毛澤東及其中國共產(chǎn)黨的重大歷史貢獻，這也為后來中國的現(xiàn)代化奠定了最為基本的政治前提。斯大林去世之后，毛澤東及其第一代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)袖也試圖克服蘇聯(lián)權(quán)力過分集中的體制弊端，嘗試用新的手段來調(diào)動權(quán)力集中格局下地方和個人積極性不足的問題。但由于中國缺乏法治傳統(tǒng)，人們對法的理解和認知，主要源于法家專制主義的遺產(chǎn)。比較而言，毛澤東更相信民主，對民主更有興趣。作為新國家的締造者，毛澤東獲得了如韋伯所言的魅力型的政治合法性。建立在民意基礎(chǔ)上的民主，不僅不可能限制毛澤東的個人權(quán)力，反而可能會賦予他更大的政治權(quán)力。因此，當(dāng)毛澤東覺得需要改革官僚制度、激發(fā)社會活力時，首先想到的是他所理解的民主，即讓社會大眾參與到政治中來，尤其是理想主義情緒濃厚，同時對毛澤東又十分崇拜的狂熱青年，就成為他所倡導(dǎo)的人民民主的主要依靠力量。作為革命家的毛澤東，對發(fā)動群眾運動駕輕就熟，文革式的民主就成為政治領(lǐng)袖和社會大眾之間遙相呼應(yīng)的大規(guī)模的群眾運動。而相對理性和尊重制度的干部階層和知識分子，則在文革式的大民主中成為被批斗和整肅的對象。依照憲法設(shè)立的各種正式機構(gòu)被褻瀆，人民法庭變成了革命法庭，基本的司法程序被撇在一邊。被鼓動起來的狂熱青年，可以以革命的名義來對任何人施暴，不管這個人是普通公民，還是國家主席。文革的悲劇表明，法治不彰，民主就會扭曲，并發(fā)展到民主的對立面。因此，如要避免文革式悲劇再度上演，就必須夯實法治基礎(chǔ)。

再次，從現(xiàn)實的角度看，當(dāng)代中國經(jīng)濟已經(jīng)逐漸完成結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的政府本位的計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)型為市場本位的市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟對政治上層建筑現(xiàn)階段最為迫切的要求是法治，因為法治是高質(zhì)量的市場經(jīng)濟的基本前提條件。市場對法治的呼喚遠強于對民主的渴求，因此即便從發(fā)展經(jīng)濟的角度看，法治優(yōu)先也有其現(xiàn)實合理性。從法治的淵源看，法治本來就是在商品市場交換比較發(fā)達的古代地中海世界產(chǎn)生的，交換中的契約關(guān)系需要國家來保證，于是保護交換和產(chǎn)權(quán)的私法體系在羅馬帝國出現(xiàn)。而當(dāng)下中國，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，更需要一套保護公私產(chǎn)權(quán)、交易公平權(quán)的法治體系。目前中國不太成熟的市場經(jīng)濟中的諸多問題，比如假冒偽劣泛濫，交易欺詐，乃至于野蠻拆遷等，都與法治不彰有著直接關(guān)系。此外，經(jīng)過30多年粗放式的經(jīng)濟增長之后，中國經(jīng)濟必須實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是從過去主要資源消耗轉(zhuǎn)型以技術(shù)管理創(chuàng)新為導(dǎo)向的知識經(jīng)濟形態(tài)上，但創(chuàng)新型的知識經(jīng)濟更需要一個良好的法治環(huán)境。比如，只有通過法治來給予財產(chǎn)權(quán)的安全和穩(wěn)定，才能使企業(yè)家安心在本國長期投資經(jīng)營，而不必憂慮財產(chǎn)安全，將資本轉(zhuǎn)移他國；同時也只有實行更有效的知識產(chǎn)權(quán)的法律保護，企業(yè)和個人才會聚精會神搞創(chuàng)新，而不必憂慮被競爭者惡意仿冒。因此，無論從治理當(dāng)下無序的市場秩序，還是進一步推動中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，法治中國建設(shè)刻不容緩。

最后， 從維護社會穩(wěn)定的角度看，法治中國建設(shè)也正當(dāng)其時。當(dāng)下中國的不穩(wěn)定可以分為兩種：一種是因為外部分裂主義勢力，內(nèi)外勾結(jié)，制造恐怖主義，這是一種主要需動用國家安全機制和專政手段予以果斷解決的不穩(wěn)；另外一種不穩(wěn)，則大多源于公共權(quán)力失控而誘發(fā)的腐敗、權(quán)錢勾結(jié)以及由此造成的個人權(quán)利和公共利益的損害，進而引發(fā)的群體性事件。遏制腐敗靠什么，民主似乎不錯，但即便在選舉民主制下，要從政治上遏制一個選舉上臺的貪腐官員，通常也必須得等到任期屆滿之后在下輪選舉中予以政治懲罰。如果采用文革式的群眾運動式民主，則又會導(dǎo)致政府無法正常運作，社會秩序失控。而靠私人化的道德，既不靠譜，也不合乎邏輯。以約束公權(quán)使其服務(wù)于公益的法治才是合乎邏輯的選擇。法治不僅可以最大限度地預(yù)防腐敗措施做到防患于未然，而且借助司法來懲治腐敗可以避免反腐敗的泛政治化、泛道德化，減少對社會和經(jīng)濟生活的對負面影響。

可見，無論是從建國以來的歷史角度反思，還是從市場化以來經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，更不用說要解決當(dāng)前日益嚴峻的腐敗問題，推進中國的法治建設(shè)都是當(dāng)務(wù)之急。缺乏法治的框架，便不用奢談國家治理的現(xiàn)代化。建設(shè)法治國家，既是當(dāng)下中國政治發(fā)展的不可逾越的階段，也是建設(shè)政治文明程度更高的民主中國的必要前提。

此外，從現(xiàn)代治理理論的角度看，法治始終都是各種對治理解釋的關(guān)鍵要素。如俞可平所言，“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治?！?[7]正因為如此，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》文件中，專門列出了推進法治中國建設(shè)的內(nèi)容，而十八屆四中全會，更是在中國共產(chǎn)黨歷史上首次專題討論依法治國，建設(shè)社會法治國家，并將其作為新時期“四個全面”的改革綱領(lǐng)中承前啟后的重要組成部分。從這個意義上，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從歷史與現(xiàn)實的經(jīng)驗中，主動意識到，推進國家治理現(xiàn)代化，必須夯實法治之基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

總之，政治發(fā)展是一個交織著關(guān)于價值選擇與制度轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜社會變遷過程，尤其是對中國這樣的具有獨特文明類型的國家，任何單一的理論范式都不能提供中國政治發(fā)展所需要的全部知識。如福山所言：“大多數(shù)所謂發(fā)展理論，其失敗的原因，在于沒有考慮發(fā)展史中獨立的多維性。”[3]29因此，亨廷頓與福山的政治發(fā)展理論，也只能給予我們必要的理論借鑒，而無需頂禮膜拜，亦步亦趨。經(jīng)過三十多年的改革開放，中國的經(jīng)濟已經(jīng)基本步入全球化的后馬爾薩斯時代。經(jīng)濟改革煥發(fā)了中國社會的活力，但同時也給國家治理提出了新的挑戰(zhàn)，國家治理現(xiàn)代化已成為中國的當(dāng)務(wù)之急。與經(jīng)濟增長不同，政治的變革是一個更為復(fù)雜的過程，需要在理想與現(xiàn)實之間找到一條可行的變革之路。如果急于求成，可能欲速不達，而如果猶豫遲疑，也可能錯失良機。這個時候，既需要政治領(lǐng)袖具有高瞻遠矚、未雨綢繆的政治膽識，更需要執(zhí)政者對駕馭變革的政治信心；既需要知識分子的智識，更需要他們視天下為己任的政治良心；既需要社會大眾的群策群力，凝聚共識，更需要他們的政治耐心。因為政治變遷的主體始終是人，如果在以變革為特征的現(xiàn)代社會中，政治主體的精神心智不能在歷史中吸取足夠的經(jīng)驗與教訓(xùn)，任何有價值的政治發(fā)展的目標(biāo)，都會成為難以企及的夢想。

注釋：

①有關(guān)后全能體制的具體內(nèi)容，參見.蕭功秦的《中國后全能型的權(quán)威政治》一文，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期；以及李景治的《后全能主義時代的公民社會》一文，載《中國改革》，2005年第11期。

[參考文獻]

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[5]塞繆爾·亨廷頓.民主的危機[M].馬殿軍，譯.北京：求實出版社，1989：100.

[6]閆健.民主是個好東西：俞可平訪談錄[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006：1.

[7]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014：26.

（責(zé)任編輯王婷婷）