農村土地確權存在的問題

劉曉文

土地是農民最重要的生產資料，是農民的根本利益所系。在我國歷史的發(fā)展過程中，解決農村的民生問題必須從土地入手，在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，對土地的需求逐年增加，土地征用、土地流轉糾紛增多，在一定程度上損害了農民的土地權利。土地確權在保障農民的財產權益方面具有關鍵作用，黨和國家高度重視農民權利的保護，在2013年一號文件和《關于引導農村土地經營權有序流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中均提出用5年左右的時間基本完成土地確權工作。

一、進行農村土地確權的必要性

土地作為農民最基本的生產資料，它的價值不言而喻。改革開放以來，隨著我國經濟，社會的快速發(fā)展，對土地的需求逐年遞增。為規(guī)范農村建設用地，國家提出了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，即在一定區(qū)域內，城鎮(zhèn)建設用地增加和農村建設用地增減掛鉤，其目的是使城鄉(xiāng)用地布局更加合理。為了貫徹落實“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的農村土地管理制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，為農民土地財產權提供全面、完整的保護體系，對農村土地進行確權非常必要。

1.有利于實現(xiàn)土地的合理集約利用：從目前農村發(fā)展的現(xiàn)狀來看土地資源配置的不合理，農業(yè)經營規(guī)模較小且比較分散，不利于土地的合理利用，確權是為了更好的統(tǒng)籌，合理配置，有利于實現(xiàn)耕地保護及其用途管制，提高土地產出率，形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的新格局。

2.有利于保障農民的土地權益：做好土地確權工作，是切實保障農民的土地權益，促進農村土地經營權流轉，集約節(jié)約用地的前提和基礎。通過調查登記對國有土地和集體土地的界線的進行界定，能夠減少一些商業(yè)性質的用地對農民土地的非法征用，從而減少農村集體土地之間的糾紛。更好的保護農民的合法權益。

3.有利于促進城鎮(zhèn)化建設：農村土地確權是理清農村集體土地產權關系的根本環(huán)節(jié)，農民和土地的關系是農村最主要的經濟關系。也是農村穩(wěn)定快速發(fā)展的關鍵所在。

4.有利于農村土地流轉：隨著農村經濟社會的發(fā)展，完善家庭聯(lián)產承包責任制集體所有、統(tǒng)分結合的土地制度，探索土地經營新模式以更好地利用土地的制度安排早在黨的十七屆三中全會就已經開始，2013年一號文件指出：要發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，形成農戶、農業(yè)合作社、龍頭企業(yè)之間相互合作、優(yōu)勢互補、互惠互利的新型生產經營模式，十八屆三中全會提出“建立統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)化和用途管制前提下，允許農村建設用地與國有土地的平等交換，從而實現(xiàn)農民的財產權利。

二、農村土地確權存在的問題

土地確權是以法律的形式明確農村土地承包權在承包期內的各項權能，并作為一項重要內容體現(xiàn)在承包合同中，使農民能夠以此作為法律武器來維護自己的合法權益，抵制來自各方面的侵權行為。目前從我辦事處農村土地確權工作來看，我辦事處成立了領導小組，負責工作的開展，并將此項工作納入財政預算，確保不增加農民負擔，盡管我辦事處按照要求開展了土地確權工作，但進展緩慢工作的積極性和主動性不高，問題集中在四個方面：

1.政府對確權工作的重要性認識不足：農村土地權屬經過土地登記申請、地籍調查、權屬審核、登記注冊、頒發(fā)證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定，組織實施這項工作的是鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府，農業(yè)部門具體承辦確權工作，但在具體工作中由于政府對確權工作的重要性認識不足，更多關注的是經濟發(fā)展，所以確權工作難以順利開展。

2.村民和村干部對確權登記存在疑慮：一些村民認為，進行土地確權調查是要重新分配他們承包的土地，思想上不能配合甚至產生抵觸情緒，少數(shù)村干部由于對土地資源調配權的認識不足，所以對參與確權工作不主動。

3.第二輪承包土地的地塊面積、四至、地類和空間位置地名不清。

4.土地權屬爭議較多：在相當長的一段時間內對農村土地經營權的調整和重新分配都成為村集體重要的自治資源，通過調整土地的經營權解決由于人口增減帶來的農村就業(yè)問題，實現(xiàn)土地的保障作用，增強村集體的凝聚力，但長期不變的土地政策和農村人口的變化之間的矛盾使土地承包經營權之間的糾紛日益增多，影響了確權工作的順利進行。

三、進行農村土地確權的原則

1.依法規(guī)范的原則：嚴格執(zhí)行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律政策規(guī)定，按照農業(yè)部《農村土地承包經營權調查規(guī)程》規(guī)定的登記內容和程序開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

2.確保穩(wěn)定的原則：農村土地承包經營權確權登記頒證是對原有二輪承包關系的規(guī)范和完善，不是打亂重分更不是推到重來，要在保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定的前提下開展土地承包經營權確權登記頒證工作，以二輪承包合同簽訂的土地承包合同和以頒發(fā)的土地承包經營權證書為基礎，做到原有土地承包關系不變、二輪土地承包合同的起止年限不變和不影響正常農業(yè)生產經營。嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地。

3.確地為主的原則：堅持以確地方式確定農戶承包權益，凡是土地已經承包到戶的，原則上都要確權到地到戶。

4.實事求是的原則：對二輪承包以來，農戶之間承包地互換、轉讓等因土地流轉造成農村土地承包經營權變化的要及時變更；對農戶承包地實際面積與賬證不符的要結合實際，依據(jù)有關法律政策記入賬證，實現(xiàn)“四統(tǒng)一”和“五到戶”，即：承包地面積與座落、承包合同、登記簿、證書相統(tǒng)一；承包地分配到戶、承包地邊界四至登記到戶、承包合同簽訂到戶、承包經營權證書發(fā)放到戶、承包地塊圖落實到戶。

5.尊重歷史的原則：對于歷史原因造成的實際耕地面積與賬證不符的，要在登記原有承包面積的同時，按照現(xiàn)有地塊權屬范圍內實測面積登記賬證，并取得發(fā)包方和承包方的認可，但集體經濟組織內各農戶新確權的耕地面積總和不得大于集體土地所有權確認的耕地面積。

6.民主協(xié)商的原則：要堅持以農民群眾認可為前提，充分尊重農民的意愿，廣泛動員農民積極參與，發(fā)揮民主決策作用，土地調查、丈量、確權、登記等重大事項，嚴格執(zhí)行公示制度，結果要得到農民同意，不得替農民做主、代農民決策，搞強行推動。

四、開展農村土地確權工作的建議

1.各級政府要高度重視確權工作：一些地方政府對農村土地資源的管理還不夠規(guī)范，尤其是在農村社會發(fā)展中對農民利益的保護措施不健全，損害了農民的合法權利。地方政府應把土地確權工作作為維護農民利益的重點工作來抓，高度重視確權頒證工作，提高這項工作的責任感。

2.在做好規(guī)劃的基礎上穩(wěn)步推進：土地確權工作涉及到農村各種因土地而產生的利益關系，為充分保障各利益主體的合法權利，確保確權工作的有序、順利進行，各級政府需要制定和完善確定土地權屬方面的法規(guī)和政策，確定確權工作規(guī)范和流程，從而有效的推進確權工作。

3.確定土地確權方式，有效解決土地爭議：對土地進行確權可以采用三種方式進行：一是：按照農民承包土地的數(shù)量和位置進行確權。二是：按照合理調整后的土地數(shù)量和位置進行確權，即農民根據(jù)自愿的原則把分散的土地互換為集中的地塊后進行確權，使承包地較為集中連片。三是：通過集體土地整治項目確權，但不確定土地的具體位置和地界。