我國(guó)城市交通規(guī)劃的行政法問(wèn)題

摘 要 城市交通規(guī)劃作為一種重要的行政行為，規(guī)劃在實(shí)踐主要為技術(shù)過(guò)程，而非立法過(guò)程，其結(jié)果具隨意性和非嚴(yán)肅性。本文結(jié)合自然和人文學(xué)科相關(guān)理論研究，研究我國(guó)城市交通規(guī)劃中存在的行政法問(wèn)題。梳理國(guó)家與地方的典型規(guī)劃文本，從行政行為的法律依據(jù)、主體、體系構(gòu)建的角度分析城市交通規(guī)劃中的行政法問(wèn)題。最后針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題探討解決之道：確定交通規(guī)劃法定地位、構(gòu)建交通規(guī)劃體系和明確規(guī)劃主體，以實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 交通規(guī)劃 行政法 法治交通

基金項(xiàng)目：本論文為江蘇省研究生創(chuàng)新人才培養(yǎng)基金“我國(guó)城市交通規(guī)劃的行政法問(wèn)題——基于典型規(guī)劃文本研究”JSLX15_ 0084的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：賴僖敏，東南大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.076

一、研究對(duì)象的界定

我國(guó)一直推行“規(guī)劃先行”，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條指明，交通規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中重要組成部分。2010年《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》中指出“城市綜合交通體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，是編制城市交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)”。城市交通規(guī)劃作為重要的政府職能，體現(xiàn)了政府指導(dǎo)、管理城市交通建設(shè)和發(fā)展的政策導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)交通設(shè)施有效管理和充分利用的目標(biāo)。自然科學(xué)中將交通規(guī)劃視為一個(gè)技術(shù)過(guò)程，即“以城市總體規(guī)劃和城市交通活動(dòng)特點(diǎn)的調(diào)查資料為基礎(chǔ)，對(duì)城市未來(lái)交通進(jìn)行研究的過(guò)程和對(duì)未來(lái)交通的安排”。 人文科學(xué)則更關(guān)注交通規(guī)劃的行政效力，認(rèn)為其是“行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)而對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)擬采取的方法、步驟和措施依法作出的具有約束力的設(shè)計(jì)與規(guī)劃”。 城市交通規(guī)劃涉及公共利益和私人利益的調(diào)整和平衡，不僅包括城市土地利用、重大交通設(shè)施布設(shè)，而且涉及不同行政機(jī)關(guān)之權(quán)限，必然會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人、行政相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更與消滅。目前，政府主要側(cè)重于通過(guò)技術(shù)手段進(jìn)行交通規(guī)劃，而忽略交通規(guī)劃的行政效力，由于法律缺位，在實(shí)踐中，交通規(guī)劃的約束力、公定力、執(zhí)行力難以得到保障，并未真正起到規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)的作用。

二、典型規(guī)劃文本梳理

（一）國(guó)家規(guī)劃

2016年3月全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》構(gòu)建整體制度環(huán)境，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)規(guī)劃。其作為我國(guó)在這一時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)全局性和綱領(lǐng)性，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了交通發(fā)展藍(lán)圖，完善交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，提供良好制度環(huán)境，是其他層級(jí)規(guī)劃最重要的指導(dǎo)。

2014年3月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性規(guī)劃。其提出“將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程”，該理念對(duì)城市交通規(guī)劃也具有指導(dǎo)意義。

為響應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)務(wù)院一般會(huì)編制與其相銜接的綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃，目前正在組織編制的《“十三五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，是“十三五”期間我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域最根本的專(zhuān)項(xiàng)交通戰(zhàn)略規(guī)劃。該規(guī)劃將針對(duì)這一時(shí)期綜合交通運(yùn)輸體系的特點(diǎn)，提出發(fā)展指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和政策措施，是指導(dǎo)該期間交通發(fā)展的專(zhuān)業(yè)綱領(lǐng)文件。

為配合《國(guó)家“十三五”規(guī)劃》、《“十三五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，交通運(yùn)輸部根據(jù)其職能將制定《綜合交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃目前仍在編制。該規(guī)劃基于行業(yè)發(fā)展，針對(duì)各種運(yùn)輸方式的特征提出專(zhuān)業(yè)性的綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，同時(shí)還涉及綠色循環(huán)、低碳交通、科技信息化等內(nèi)容，對(duì)這一時(shí)期的交通運(yùn)輸行業(yè)提質(zhì)增效具有重要的指導(dǎo)意義。

2007年11月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》在層級(jí)上屬于各種運(yùn)輸方式網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的上一級(jí)規(guī)劃。該規(guī)劃明確我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，以期從全局、綜合和系統(tǒng)的角度，銜接整合各種運(yùn)輸方式，將各種運(yùn)輸方式從局部?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成整體最優(yōu)。

（二）地方規(guī)劃

1.城市總體規(guī)劃：

城市總體規(guī)劃是城市建設(shè)與管理的依據(jù)。我國(guó)大多數(shù)城市都擁有專(zhuān)有的城市總體規(guī)劃。以北京市為例，《北京城市總體規(guī)劃》（2005-2020）作為北京市城市建設(shè)和發(fā)展的根本指導(dǎo)，其針對(duì)北京市的發(fā)展建設(shè)目標(biāo)提出與其相匹配的交通發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略任務(wù)，“高效便捷、公平有序、安全舒適、節(jié)能環(huán)?！钡陌l(fā)展方向，并強(qiáng)調(diào)要突出交通先導(dǎo)政策。

2.交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：

城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃具有宏觀的指導(dǎo)地位，綜合城市經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展、空間布局、土地利用等要素提出發(fā)展目標(biāo)，制定實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的戰(zhàn)略途徑、基本交通政策和近期內(nèi)的重大行動(dòng)計(jì)劃，是指導(dǎo)城市交通規(guī)劃、交通政策和實(shí)施的綱領(lǐng)性規(guī)劃，如《南京交通發(fā)展白皮書(shū)》、《北京交通發(fā)展綱要》等。北京市以《北京交通發(fā)展綱要》為藍(lán)本，制定了一系列交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，如《北京市“十二五”時(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》、《北京市緩解交通擁堵總體方案（2015-2020年）》等。

3.城市綜合交通規(guī)劃：

城市綜合交通規(guī)劃是城市交通戰(zhàn)略規(guī)劃的進(jìn)一步深化和細(xì)化，以落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)，它是協(xié)調(diào)內(nèi)外各交通運(yùn)輸方式間關(guān)系的綜合性交通規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)城市交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和整合。城市綜合交通規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中最重要的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，不僅落實(shí)城市總體規(guī)劃，而且提出反饋意見(jiàn)。我國(guó)大多數(shù)城市都擁有針對(duì)自身城市發(fā)展形態(tài)的綜合城市交通規(guī)劃，如《北京綜合交通規(guī)劃綱要》。

4.專(zhuān)項(xiàng)交通規(guī)劃：

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是針對(duì)城市綜合交通規(guī)劃開(kāi)展的各交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)交通規(guī)劃涉及近期規(guī)劃與遠(yuǎn)期規(guī)劃的過(guò)渡，以及戰(zhàn)略安排和詳細(xì)建設(shè)實(shí)施的銜接，側(cè)重于可行性研究。為實(shí)現(xiàn)《北京綜合交通規(guī)劃綱要》的交通發(fā)展目標(biāo)，北京市制定了配套實(shí)施的《北京城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃線路圖（2014-2020）》、《北京市大容量快速公交系統(tǒng)線網(wǎng)規(guī)劃（BRT）》、《北京市區(qū)道路網(wǎng)規(guī)劃方案》、《北京市縣鄉(xiāng)（村）公路網(wǎng)規(guī)劃》、《北京市中心城社會(huì)公共停車(chē)場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》等。

5.區(qū)域交通規(guī)劃：

區(qū)域交通規(guī)劃是依據(jù)城市具體情況，研究對(duì)外交通線路設(shè)施和運(yùn)輸樞紐設(shè)施的布局，處理好與城市內(nèi)部相關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的關(guān)系，主要涵蓋了鐵路、公路、水運(yùn)、航空等體系結(jié)構(gòu)和總體布局。區(qū)域交通規(guī)劃需要從全局的視角看待區(qū)域重大交通設(shè)施的協(xié)調(diào)和共享、區(qū)域和城市交通的銜接問(wèn)題。交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)改委于2015年發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》是從國(guó)家戰(zhàn)略的角度來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡(luò)化布局和一體化管理。南京市已公布的《南京都市圈綜合交通協(xié)調(diào)規(guī)劃（2012-2030）》、《蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃南京版》中涉及交通規(guī)劃部分均是形成以南京市為中心的區(qū)域交通網(wǎng)布局。

6.片區(qū)交通規(guī)劃：

在城市綜合交通規(guī)劃實(shí)施前期，片區(qū)交通規(guī)劃往往針對(duì)城市交通復(fù)雜片區(qū)、重要道路節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)發(fā)展交通方式而制定的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。仍以北京市為例，《北京站地區(qū)交通改善方案》、《北京南站地區(qū)交通改善方案》、《北京CBD綜合交通規(guī)劃》、《西城區(qū)綜合交通規(guī)劃》、《宣武區(qū)綜合交通規(guī)劃》、《東部發(fā)展帶交通發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究》等，可以針對(duì)北京城市交通發(fā)展中出現(xiàn)的階段性問(wèn)題做出及時(shí)、快速調(diào)整。

7.近期交通建設(shè)規(guī)劃：

近期交通建設(shè)規(guī)劃一般為1-5年，主要確定近期的交通發(fā)展與修建方向，確定近期交通設(shè)施的布局與工程建設(shè)的落實(shí)方案，實(shí)現(xiàn)城市交通規(guī)劃和交通建設(shè)的融合。一般而言，近期交通建設(shè)規(guī)劃側(cè)重于強(qiáng)制性交通規(guī)劃，且不單獨(dú)編制，而是結(jié)合綜合交通規(guī)劃或者交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃而編制?！侗本┦熊壍澜煌ń诮ㄔO(shè)規(guī)劃》就必須以《北京城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃線路圖（2014-2020）》為藍(lán)圖進(jìn)行編制。

三、城市交通規(guī)劃中存在的行政法問(wèn)題分析

（一）城市交通規(guī)劃的法律依據(jù)不明確

城市交通規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜又龐大的體系，涉及到立法、行政、公共服務(wù)，還涉及經(jīng)濟(jì)、科技、土地利用等眾多領(lǐng)域，需要統(tǒng)籌規(guī)劃交通參與者各方的權(quán)利與義務(wù)。城市交通規(guī)劃作為行政處分行為，就必須要有法律來(lái)規(guī)范行政行為，然而我國(guó)目前沒(méi)有城市交通規(guī)劃的專(zhuān)門(mén)立法。城市交通規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃中的重要部分，因此其主要依據(jù)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，其余一些規(guī)定主要散布于土地利用、環(huán)境、環(huán)保節(jié)能的法律之中。2016年修訂的《節(jié)約能源法》從法律的層面上基于節(jié)約能源理念提出構(gòu)建組織化、集約化的節(jié)能環(huán)保的交通運(yùn)輸體系。2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》以法律的形式規(guī)定政府部門(mén)需要從宏觀城市規(guī)劃建設(shè)上支持公民低碳、環(huán)保出行?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《土地管理法》則分別對(duì)交通規(guī)劃中涉及環(huán)境和土地利用的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。但是，這些法律僅規(guī)定了總體規(guī)劃的綱要，而對(duì)單獨(dú)編制城市交通規(guī)劃并無(wú)程序和內(nèi)容的明確要求，也沒(méi)有針對(duì)構(gòu)建綜合交通體系提出專(zhuān)門(mén)的法律保障。2010年我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》是目前最具有權(quán)威性的綜合交通規(guī)劃編制辦法，其從宏觀角度提出城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，卻未提出完整的編制程序。且由于該編制辦法的法律位階較低，與上位法沖突時(shí)，難以保證其規(guī)范性。法律缺位導(dǎo)致交通規(guī)劃更側(cè)重于技術(shù)過(guò)程而非規(guī)范制定過(guò)程，導(dǎo)致規(guī)劃成果難以具備法律規(guī)章要求的剛性約束，也給予地方政府在規(guī)劃實(shí)施及修改時(shí)的隨意性。

（二）規(guī)劃主體混亂

城市交通規(guī)劃作為一個(gè)涉及多方利益，其中不僅包括不同的行政相對(duì)人的權(quán)利，而且包括各行政機(jī)關(guān)的權(quán)力博弈。我國(guó)法律對(duì)城市交通規(guī)劃主體的定位存在很多矛盾之處，國(guó)務(wù)院各部門(mén)對(duì)于城市交通規(guī)劃的分工重復(fù)，存在權(quán)屬不明等問(wèn)題，導(dǎo)致各主體依據(jù)不同的上位法制定的涉及城市交通的各規(guī)劃之間存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第51條規(guī)定，城市交通規(guī)劃屬于城市規(guī)劃的一部分，因此應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)協(xié)同城市總體規(guī)劃制定，由國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地編制。而根據(jù)《土地管理法》第5條規(guī)定，城市交通規(guī)劃中涉及土地利用規(guī)劃部分，由土地行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督?！冻鞘芯C合交通體系規(guī)劃編制辦法》第4條又規(guī)定“國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)城市綜合交通體系規(guī)劃編制工作”。交通部作為與交通直接相關(guān)的部門(mén)，承擔(dān)涉及綜合運(yùn)輸體系的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃，指導(dǎo)交通運(yùn)輸樞紐規(guī)劃和管理。

我國(guó)法律對(duì)城市交通規(guī)劃的編制主體、審批主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體的規(guī)定不明，各部門(mén)間分工模糊，導(dǎo)致交通規(guī)劃過(guò)程中“職權(quán)責(zé)”難以統(tǒng)一。這也導(dǎo)致在實(shí)際操作中規(guī)劃成果的不嚴(yán)肅性和矛盾性。雖然各相關(guān)規(guī)劃管理部門(mén)有橫向規(guī)劃和縱向規(guī)劃的分工，但是在規(guī)劃職責(zé)中仍存在重復(fù)之處。雖然對(duì)最終的規(guī)劃成果均會(huì)參與評(píng)審和審批，但編制過(guò)程涉及的具體規(guī)劃問(wèn)題會(huì)因?yàn)楦髯圆块T(mén)的職責(zé)不同產(chǎn)生不同的結(jié)論，進(jìn)而可能對(duì)規(guī)劃的有效實(shí)施產(chǎn)生不利的影響。

（三）規(guī)劃體系層次模糊

綜合交通規(guī)劃包括國(guó)家交通規(guī)劃、區(qū)域交通規(guī)劃和城市交通規(guī)劃，長(zhǎng)期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃。國(guó)家層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能環(huán)保規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃中都有涉及城市交通的相關(guān)規(guī)劃，且均為城市交通綜合規(guī)劃的上位規(guī)劃，可指導(dǎo)地方交通規(guī)劃的編制。這些上位規(guī)劃并非針對(duì)我國(guó)交通發(fā)展特征的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，具有明顯的行業(yè)利益。龐雜且沒(méi)有針對(duì)性的交通規(guī)劃依據(jù)，導(dǎo)致交通規(guī)劃體系層次混亂。

我國(guó)中央、區(qū)域、地方各個(gè)層次的規(guī)劃并沒(méi)有形成相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，各規(guī)劃?rùn)?quán)限界定模糊，職能混亂，缺乏協(xié)調(diào)性，不能形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。地方內(nèi)部的交通規(guī)劃也存在矛盾性。與城市總體規(guī)劃的分類(lèi)相對(duì)應(yīng)，地方城市交通規(guī)劃的整體框架仍基本保持城市交通總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層級(jí)，但是專(zhuān)業(yè)規(guī)劃卻難以與城市總體規(guī)劃的層次和編制階段相銜接。各交通主管部門(mén)分別只針對(duì)各自運(yùn)輸方式進(jìn)行規(guī)劃，很難平衡各方利益，缺乏交通規(guī)劃體系的系統(tǒng)性和完整性。這樣很容易造成部門(mén)分割、區(qū)域分割的局面，難以形成各種運(yùn)輸方式間的協(xié)調(diào)規(guī)劃。

四、城市交通規(guī)劃行政法問(wèn)題解決對(duì)策

（一）明確城市交通規(guī)劃法定性

《立法法》第72條第2款、第73條第1款第2項(xiàng)將城市規(guī)劃上升至地方性法規(guī)的地位。城市總體規(guī)劃、國(guó)家土地規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃均是以法律形式執(zhí)行的強(qiáng)制性規(guī)劃，那么其中有關(guān)交通的相關(guān)規(guī)劃都可能成為地方性法規(guī)，由城市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定、由城市人民代表大會(huì)下設(shè)的城市規(guī)劃專(zhuān)門(mén)委員會(huì)修訂、調(diào)整，這是交通規(guī)劃法治化的重大進(jìn)步。那么根據(jù)新修改的《行政訴訟法》第53條第1款、《立法法》第97條第5項(xiàng)的規(guī)定，同級(jí)政府做出的與城市規(guī)劃相悖的具體行政行為和規(guī)范性文件、政府規(guī)章都將面臨合法性審查。甚至省級(jí)政府頒布的政府規(guī)章，若與強(qiáng)制性交通規(guī)劃相抵觸，據(jù)《立法法》第72條第3款規(guī)定，其處理辦法也需由省級(jí)人民代表大會(huì)決定。

明確城市交通規(guī)劃的法定地位，并從實(shí)施主體、對(duì)象、范圍等層面區(qū)分交通法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的強(qiáng)制性。各交通規(guī)劃應(yīng)逐漸形成以法定規(guī)劃為核心、非法定規(guī)劃為補(bǔ)充的規(guī)劃層級(jí)體系，減少交通規(guī)劃的盲目性和隨意性，經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市交通規(guī)劃，是城市交通發(fā)展、建設(shè)和管理的依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。城市交通的法定規(guī)劃主要側(cè)重于城市交通發(fā)展目標(biāo)、交通規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)、交通體系內(nèi)各出行方式的銜接、交通發(fā)展政策和交通需求管理等宏觀控制，將城市交通與城市發(fā)展建設(shè)有機(jī)銜接。確保各規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，以避免交通規(guī)劃在實(shí)踐中各指標(biāo)被頻繁的調(diào)整，從而進(jìn)一步推進(jìn)“多規(guī)融合”。

（二）完善城市交通規(guī)劃體系

建立完善的城市交通規(guī)劃體系，形成“頂層設(shè)計(jì)-城市細(xì)化-專(zhuān)項(xiàng)研究”的城市交通規(guī)劃聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 明確國(guó)家規(guī)劃作為交通發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)為“頂層設(shè)計(jì)”，主要提供城市交通總體發(fā)展戰(zhàn)略和綜合交通體系框架研究。城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等強(qiáng)制性規(guī)劃作為地方交通規(guī)劃的上位規(guī)劃，是城市近期發(fā)展的法定指導(dǎo)，在國(guó)家提供的制度框架下針對(duì)城市差異性進(jìn)行可行性細(xì)化和補(bǔ)充研究。城市綜合交通規(guī)劃根據(jù)城市自身交通發(fā)展特征進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究，設(shè)計(jì)與區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、重大交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等相銜接的城市交通規(guī)劃。

城市交通規(guī)劃作為城市規(guī)劃中不可或缺的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃，其在具體規(guī)劃中應(yīng)與國(guó)家規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等銜接。控規(guī)階段主要側(cè)重于從交通容量角度提出用地意見(jiàn)和設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和交通規(guī)劃的融合；修規(guī)階段側(cè)重于運(yùn)用各種工程措施和技術(shù)手段分析交通關(guān)系和交通特點(diǎn)進(jìn)行交通組織以及交通設(shè)施設(shè)計(jì)，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。各層次的交通規(guī)劃要與相應(yīng)層次的城市規(guī)劃同步編制，相互協(xié)調(diào)，同時(shí)建立各規(guī)劃之間的反饋機(jī)制。明確各個(gè)層次規(guī)劃的地位、法律效力、相互關(guān)系，形成有機(jī)的城市交通規(guī)劃體系。

（三）明確交通規(guī)劃主體

進(jìn)一步認(rèn)定和協(xié)調(diào)交通規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督主體，還包括數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、土地分類(lèi)與布局、行政審批、城市發(fā)展等過(guò)程中各行政主體的權(quán)責(zé)認(rèn)定，以期實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面、交通政策、法律三者對(duì)接。建立“權(quán)利清單”和“責(zé)任清單”，進(jìn)而體現(xiàn)行政法“職權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則。

在交通規(guī)劃的過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)各相關(guān)行政主管部門(mén)的協(xié)調(diào)，避免由于機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題影響交通規(guī)劃編制的合理性。主體分工明確，第一層為以國(guó)務(wù)院為首，交通運(yùn)輸部為主的國(guó)務(wù)院部門(mén)構(gòu)成的國(guó)家規(guī)劃主體，結(jié)合國(guó)家發(fā)展目標(biāo)明確提出交通戰(zhàn)略發(fā)展大方向；第二層為城市人民政府，針對(duì)城市自身特點(diǎn)，主要負(fù)責(zé)起草和制定詳細(xì)法規(guī)，管理城市總體發(fā)展、環(huán)保、土地利用相關(guān)事務(wù)，負(fù)責(zé)制定宏觀戰(zhàn)略、法規(guī)、政策，綜合交通規(guī)劃法定內(nèi)容的編制、審批、實(shí)施、修改等工作，為決策管理主體；第三層為由城市交通管理部門(mén)，負(fù)責(zé)綜合交通規(guī)劃的非法定規(guī)劃工作，且綜合各交通部門(mén)的專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，為執(zhí)行主體。第四層為各交通部門(mén)，在城市綜合交通一體化的構(gòu)架下，負(fù)責(zé)組織、管理和推廣實(shí)施各交通專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。明確的部門(mén)分工有利于相互協(xié)作和運(yùn)行有效，協(xié)調(diào)各種運(yùn)輸方式、城市發(fā)展、土地利用和環(huán)境保護(hù)等各方利益，以減少部門(mén)間的沖突，真正形成齊抓共管的局面。

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