論人民調(diào)解群眾代表評議制度的可行性

摘 要 人民調(diào)解群眾代表評議制度產(chǎn)生于基層司法實踐中，該制度是否能夠與人民調(diào)解制度相映成輝值得探討。該文嘗試以四川省南充市鎮(zhèn)泰路社區(qū)實施人民調(diào)解群眾代表評議制度為研究對象，分析人民調(diào)解群眾代表評議制度的實踐可行性，為人民調(diào)解制度的創(chuàng)新和發(fā)展提供思路。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 群眾代表評議制度 可行性

作者簡介：杜玫娟，西華師范大學法學院教師，助教，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.021

司法實踐中為更好地推動人民調(diào)解制度的落實，群眾代表評議制度應時而生。群眾代表評議員在人民調(diào)解個案工作中，輔助人民調(diào)解員化解矛盾糾紛，作用顯著。然而，群眾代表評議制度能否與人民調(diào)解制度相互協(xié)調(diào)、相互促進，共同作用化解矛盾糾紛值得探討。換句話說，大調(diào)解背景之下要求全面推廣人民調(diào)解制度規(guī)范化，群眾代表評議制度是否切實可行，是否能夠彰顯人民調(diào)解制度的優(yōu)越性需要通過現(xiàn)實來說話。本文擬通過四川省南充市順慶區(qū)新建街道鎮(zhèn)泰路社區(qū)在推廣實施人民調(diào)解群眾代表評議制度 的工作中，分析凝練人民調(diào)解群眾代表評議制度可行性，為該制度推廣實施提供參考。

一、基本情況

南充市順慶區(qū)新建街道鎮(zhèn)泰路社區(qū)地處城郊結(jié)合部，是一個由農(nóng)村行政村改為城鎮(zhèn)居委會的新型城市社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)常住人口1.5萬人。有市、區(qū)級行政事業(yè)單位7家，物管小區(qū)22個。近年來，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，存在“居民院落多、失地農(nóng)民多、下崗失業(yè)人員多、流動人口多、拆遷安置遺留問題多”的“五多”現(xiàn)象，各類矛盾糾紛相互交織，處理不慎極易引發(fā)群體性上訪事件，對社區(qū)和諧穩(wěn)定帶來極大影響。鎮(zhèn)泰路社區(qū)以推進“大調(diào)解”向基層延伸的“五進”活動為契機，緊密結(jié)合社區(qū)特點，在社區(qū)人民調(diào)解委員會建立了矛盾糾紛群眾代表評議制度，組建了一支以轄區(qū)老干部、老工人、老黨員等為主要成員的群眾評議員隊伍，全程參與社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解工作。使調(diào)解工作更加公開公正，調(diào)處結(jié)果更加易于當事人接受，調(diào)解過程始終置于群眾監(jiān)督之下，實現(xiàn)了社區(qū)服務和矛盾調(diào)解由“為民作主”到“讓民作主”的轉(zhuǎn)變，得到了廣大社區(qū)居民群眾的充分信任和大力支持。

二、主要作法

（一）把握三個重點環(huán)節(jié)

一是事前準備。調(diào)委會受理或排查出來的矛盾糾紛，根據(jù)每起糾紛調(diào)處的難易程度，從當事人所在小區(qū)（院落）或熟悉情況的居民代表中選取3-5名評議代表。由調(diào)解主持人向居民代表評議員預先通報情況，介紹矛盾糾紛的由來、雙方訴求，擬采取的調(diào)解方法等基本情況。同時，要求居民代表評議員通過對左鄰右舍訪談，進一步了解糾紛當事雙方相關(guān)情況，提前做好評議準備。二是事中評議。在矛盾糾紛調(diào)解過程中，根據(jù)調(diào)解主持人的安排，居民代表評議員在認真傾聽雙方當事人訴求反映的基礎(chǔ)上，代表社區(qū)群眾，從不同角度、不同側(cè)面對矛盾糾紛調(diào)解情況進行評議，綜合運用情、理、法、德、利等多種方法，對矛盾雙方進行勸解和心理疏導，對事件本身進行客觀、公正的評議，立足于促成和解，向調(diào)解主持人提出群眾評議建議意見。三是事后回訪。調(diào)解結(jié)束后，由居民評議員以“街坊鄰居”身份進行回訪，督促調(diào)解協(xié)議履行。

（二）注重兩種主要方法

居民代表評議員以“中間人”身份，實事求是地對調(diào)解全過程進行評議。一是“評”。不僅對發(fā)生糾紛事件本身進行依理、依情、依法的評議，同時還要對整個調(diào)解程序是否依法調(diào)解，是否尊重當事人的選擇，有無簡單粗暴、惡語訓斥等不文明行為，有無隨意性、傾向性或“半邊冷半邊熱”的現(xiàn)象等進行評議。二是“議”。不僅對糾紛雙方當事人提出的不同訴求和反映進行集體商議，提出客觀公正的群眾評議意見，同時還要對調(diào)委會和調(diào)解員是否尊重客觀事實，做到依法辦事等調(diào)解工作進行評議。評議結(jié)束后，群眾代表評議員以證人身份見證當事人在調(diào)解協(xié)議上簽字認可，并對調(diào)處結(jié)果進行量化打分。

（三）完善四項工作機制

按照法治化、制度化、規(guī)范化要求，完善了人民調(diào)解群眾代表評議工作制度，形成了長效運行機制。一是完善群眾代表評議制度。明確了評議的方式、方法和評議員職責，規(guī)范了人民調(diào)解工作和人民調(diào)解群眾代表評議工作流程。二是健全評議員管理和保障制度。明確了評議員任職條件、產(chǎn)生辦法、管理辦法、考核辦法、保障辦法和人民調(diào)解群眾代表評議員評議案件公示辦法。為鼓勵評議員積極參與矛盾糾紛案件的調(diào)解，實行群眾評議員“個案補貼”，每調(diào)解成功一個案例給予一定補貼，并隨當?shù)厝司杖氲脑黾佣ㄆ谶m當提高。三是健全評議員培訓制度。定期邀請區(qū)法院、區(qū)司法局專家及律師對評議員進行法律法規(guī)、調(diào)解技巧等方面的培訓，提高其專業(yè)素養(yǎng)。四是推行“陽光評議”制度。社區(qū)設(shè)立了“大調(diào)解”居民評議工作宣傳專欄，對居民評議員組成、選聘方式、工作機制、工作流程等進行了全面介紹，主動接受廣大居民監(jiān)督。

三、效果分析

鎮(zhèn)泰路社區(qū)實施人民調(diào)解群眾代表評議制度實效顯著，充分尊重和保護了當事人合法權(quán)益，提高了矛盾糾紛化解效率和調(diào)解協(xié)議履行率，有效節(jié)約了司法成本，有助于維護社會和諧穩(wěn)定。

（一）尊重當事人權(quán)益

相比訴訟機制而言，調(diào)解機制最容易引發(fā)的質(zhì)疑便是對于當事人權(quán)益保護的擔憂。調(diào)解一般講究“情、理、法”三者的相互協(xié)調(diào)，而弱化當事人權(quán)利主張。在調(diào)解過程中，當事人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利一定程度上不能得到盡善的保護，而群眾評議制度恰當?shù)奶钛a了調(diào)解機制的缺陷。群眾評議員的職責在于盡可能的維護和尊重雙方當事人的權(quán)益，包括及時的告知調(diào)解進程、詢問調(diào)解員雙方當事人的權(quán)利義務關(guān)系，監(jiān)督調(diào)解員行使職責，充分保障當事人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除此以外，調(diào)解并非化解矛盾糾紛的必經(jīng)程序和最終程序，當事人若認為調(diào)解協(xié)議存在違反公平公正的情形，也不妨礙其主張自身的權(quán)利。

鎮(zhèn)泰路社區(qū)曾調(diào)解一起“裝修工人墜樓身亡訴賠”案，充分體現(xiàn)了對當事人權(quán)益的尊重。調(diào)解協(xié)議約定，由雇主一次性當場支付死者家屬各項費用8.5萬元。一方面體現(xiàn)對死者家屬利益的充分尊重，撫慰死者家屬失去親人悲痛情緒的同時也填補了死者家屬的物質(zhì)損失，另一方面也兼顧雇主利益，在其可承受范圍內(nèi)對死者家屬進行補償。

（二）高效化解矛盾糾紛

社區(qū)矛盾糾紛成因復雜，調(diào)解人員數(shù)量有限，調(diào)解方式化解矛盾糾紛的過程中呈現(xiàn)出反復調(diào)解、久拖不決的情形很多，調(diào)解效率較低。群眾評議員參與調(diào)解，充分發(fā)揮“社區(qū)能人”的作用，結(jié)合日常生活中所了解的情況，深入挖掘矛盾糾紛的產(chǎn)生根源，協(xié)助調(diào)解人員高效率的化解社區(qū)矛盾。

人民調(diào)解群眾評議制度在鎮(zhèn)泰路社區(qū)實施以來取得良好的效果，以A小區(qū)群眾評議員參與調(diào)解情況來看（見下表），小區(qū)共計7名群眾評議員，除兩名離退休的以外，其他5名均為退休人員，最小年齡為46周歲，都是小區(qū)的老黨員同志，參與評議的案件數(shù)量共計49件，評議案件中達成調(diào)解協(xié)議的比例為98%以上。

（三）監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的履行

當事人選擇調(diào)解的方式化解矛盾糾紛，最佳解決方案便是達成滿足雙方當事人訴求的調(diào)解協(xié)議。從化解矛盾糾紛的視角來看，達成協(xié)議僅僅是第一步，即雙方當事人對于利益取舍上各有舍棄，選取折中方案。對于放棄的部分利益，當事人心有不甘或者隨著客觀環(huán)境的變化調(diào)解協(xié)議失去了原有的存在基礎(chǔ)，到調(diào)解協(xié)議執(zhí)行的這一步就成了巨大的難題。調(diào)解協(xié)議不能得到執(zhí)行，意味著前期的調(diào)解工作都是無效率的。

在A小區(qū)群眾評議員參與調(diào)解的案件中，除了一例提出訴訟以外，其余調(diào)解協(xié)議全部得以執(zhí)行。其原因在于，群眾評議員回訪制度良好的監(jiān)督了調(diào)解協(xié)議的履行。評議員不定期地與當事人保持聯(lián)系，訪問調(diào)解協(xié)議的履行情況，很大程度上提高了調(diào)解案件的效率和群眾好評率。

（四）節(jié)約司法成本

調(diào)解案件主要集中為民事糾紛及輕微的刑事案件，該類案件進入訴訟程序之后，消耗的訴訟成本是很大的。其中包括了當事人聘請律師的代理費，訴訟費，調(diào)查取證費用，證據(jù)保全費等一系列費用，訴訟成本甚至有可能高于達成訴求的利益。而調(diào)解作為矛盾糾紛的化解方式，有專職調(diào)解員講解調(diào)解案件中的法理與情理，人民評議員協(xié)助調(diào)解工作，不收取任何費用，節(jié)約了雙方當事人的成本。

鎮(zhèn)泰路B小區(qū)曾調(diào)解了這樣一起糾紛。家住4樓的羅某新近裝修房屋外出一個月，回來后發(fā)現(xiàn)一墻面浸水，室內(nèi)各項裝修均遭受嚴重損害。羅某經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)此次事故是由于5樓住戶龔某改造住房不當導致，羅某遂找到龔某，要求其賠償損失，但龔某態(tài)度惡劣，堅決否認事情發(fā)生與自己的關(guān)系，最終羅某獲賠失敗。無奈之下羅某決定求助律師，但經(jīng)咨詢后，代理費、訴訟費、調(diào)查取證費等一系列龐大費用讓羅某不禁望而卻步，維權(quán)遇到了障礙。

輾轉(zhuǎn)之余羅某找到該社區(qū)群眾代表評議員蘇某，在蘇某的幫助下，羅某與龔某進行了調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議，約定龔某賠償?shù)狼覆⒅Ц镀鋼p失5000余元。羅某維護了自己的權(quán)益，同時避免了因維權(quán)帶來的高額訴訟費用。

四、結(jié)語

群眾代表評議員參與人民調(diào)解，提高人民調(diào)解的成功率和好評率，解決的是社區(qū)的小矛盾，維護的是社會的大穩(wěn)定，群眾代表評議制度在鎮(zhèn)泰路社區(qū)的基層實踐取得了顯著的效果。鎮(zhèn)泰路社區(qū)是一個具有一般性社區(qū)特點的普通存在，該社區(qū)化解矛盾糾紛時采取的群眾代表評議制在司法實踐中不僅是切實可行的，也是值得推廣適用的。

注釋：

四川省南充市順慶區(qū)新建街道鎮(zhèn)泰路社區(qū)（原柳林社區(qū)）自2010年起開始探索群眾代表評議員參與人民調(diào)解的工作，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，加之司法實踐的經(jīng)驗推動，于2016年開始投入人民調(diào)解群眾代表評議制度的規(guī)范化建設(shè)工作中。其社區(qū)人民調(diào)解群眾代表評議模式成效顯著，得到社區(qū)居民的一致好評。

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