公共服務供給側(cè)改革的理論范式及實踐路徑

李洪佳+沈亞平

[摘 要]

以需求理論為導向的供給模式導致我國的公共服務“供給整體不足”和“供給錯位”的問題，公共服務的有效供給應從供給側(cè)改革入手進行理論修正與現(xiàn)實探討。公共價值管理范式與公共服務的供給具有一定的邏輯契合性，可以用來指導公共服務的供給側(cè)改革。借鑒公共價值管理范式，公共服務的供給側(cè)改革可以通過疏通并拓寬公共服務需求表達渠道，完善公共服務的多元主體合作供給機制，強化公共服務供給的法律保障等路徑進行。

[關(guān)鍵詞]

公共服務；供給側(cè)改革；公共價值管理范式

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）02-0068-06

一 引 言

針對我國經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)能過剩、環(huán)境壓力過大的難題以及傳統(tǒng)的需求側(cè)的“三駕馬車”推動經(jīng)濟增長的作用式微，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議提出：在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力。自此，“供給側(cè)改革”成為當下使用頻率較高的詞匯之一。所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，指從供給側(cè)入手，針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題的體制性障礙而推進的改革。供給側(cè)改革雖然是針對經(jīng)濟領(lǐng)域提出的，同樣也適用于與公眾生活密切相關(guān)的公共服務領(lǐng)域。隨著我國服務型政府的提出，政府開始把提供公共服務放在首位，不斷加大公共服務的財政投入，并開展與私人部門和社會組織的合作。盡管我國公共服務的覆蓋面不斷擴大、受惠群體不斷增加，但在舊有的公共服務供給模式逐漸被多元的、復雜的制度安排取代的同時，也出現(xiàn)了一定的問題。比如，公共服務的供需矛盾突出，現(xiàn)有的公共服務供給水平難以滿足人們不斷增長的需求，公共服務供給結(jié)構(gòu)不合理。由于歷史因素以及戶籍制度的制約，我國公共服務資源更多地集中于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務資源較少，導致公共服務供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡。公共服務的支出結(jié)構(gòu)不平等，政府在投資公共服務的時候偏向于投資維護性公共服務和經(jīng)濟性公共服務，對社會性公共服務投資不足。此外，雖然我國公共服務的供給經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟時期的政府對于所有的公共服務職能的大包大攬到20世紀90年代的公共服務的市場化改革，再到十七大提出的“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的變遷，但這種多元供給是一種以政府為中心、以其他組織為外圍的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，是政府可以控制的多元化，政府壟斷供給公共服務的局面并沒有從根本上發(fā)生改變。如此等等，都影響廣大人民群眾的滿意度與幸福感，呼喚著公共服務的供給側(cè)改革。公共服務供給側(cè)改革的主要推動力是政府，需要政府變革現(xiàn)行的行政模式，由回應性政府轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶哉蓧艛嘈驼D(zhuǎn)變?yōu)楹献餍驼?，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位?。每一個行政實踐都是建立在相應的行政范式基礎(chǔ)之上的，政府行政模式的變革需要一種新的理論范式作為理論依據(jù)。以創(chuàng)造公共價值作為政府的職能，以合作的網(wǎng)絡治理作為公共價值實現(xiàn)手段的公共價值管理范式為政府行政模式的變革提供了新的理論邏輯和思路。因此，公共服務供給側(cè)改革可以借鑒公共價值管理范式，提煉出公共服務供給側(cè)改革的可行性路徑。

二、公共價值管理范式

20世紀90年代以來，新公共管理因其模糊了公私部門之間的區(qū)別，損害了公平和正義而逐漸走上了下坡路?！靶鹿补芾硭珜У墓财髽I(yè)家精神以及‘新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值”[1]。人們開始將注意力從關(guān)注效率轉(zhuǎn)向關(guān)注公共價值。公共價值概念最早是由莫爾提出的。他在《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》中提出政府管理的最終目的就是為社會創(chuàng)造公共價值。自莫爾之后，公共價值概念開始流行起來，但對此概念并沒有統(tǒng)一的定義。凱利等認為，公共價值是政府通過服務、法律制度和其他行為創(chuàng)造的價值 G Kelly，G Mulgan，S.Muers.Creating Public Value： an Analytical Framework for Public Service Reform.Discussion Paper Prepared by the Cabinet Office Strategy Unit， United Kingdom，2002.。斯托克認為，公共價值是政治家、公共管理者和關(guān)鍵的利益相關(guān)者相互協(xié)商確定的，而不是公共服務使用者或生產(chǎn)者個人偏好的簡單疊加[2]。雖然不同的學者對公共價值的定義不同，但他們都認可莫爾的“與私人部門的管理者一樣，公共部門的管理者必須努力工作來界定公共價值并創(chuàng)造公共價值。他們應該根據(jù)政治環(huán)境和任務環(huán)境的改變及時調(diào)整和重新定位他們的組織，而不僅僅是維持連續(xù)性”[3]（P143）。公共價值概念為公共行政學提供了一個新的解釋框架。斯托克基于莫爾和凱利等人對公共價值的研究構(gòu)建了一個新的指導公共行政的范式——公共價值管理范式，一個適應于后競爭主義的、合作的網(wǎng)絡治理的公共行政范式。他認為，公共價值管理范式一方面是對新公共管理范式式微的回應，另一方面可以用來指導實踐運作中的合作。公共價值管理范式把實現(xiàn)公共價值作為其核心目標，認為公共管理者應與組織內(nèi)外的利益相關(guān)者相互合作來實現(xiàn)公共價值，需要公共管理者建立和維持網(wǎng)絡化的運行方式，通過廣泛參與和伙伴關(guān)系等因素而不是規(guī)則和獎勵等來推動。

（一）政府職能被限定為尋求公共價值莫爾認為，公共管理者的基本價值觀應該是創(chuàng)造公共價值，他們需要關(guān)注的問題是公共干預能否帶來積極的政治和經(jīng)濟影響[3]（P12）。因此，提供公共服務不再是政府干預的理由，而是需要弄清楚這些服務能否帶來社會和經(jīng)濟效果、能否實現(xiàn)公共價值。這些問題的回答需要利益相關(guān)者和政府官員相互協(xié)商討論和交流。公共價值的確定依賴于政治協(xié)商的、集體性的偏好表達，而不是個人偏好的簡單疊加。

（二）主張架構(gòu)一個開放的、關(guān)系導向的服務獲取機制與新公共管理不同，公共價值管理范式注重公共服務的倫理。奧爾德里奇和斯托克認為，公共服務的倫理包括五個方面的內(nèi)容：注重績效的文化，對公共責任的承諾，對所有的服務使用者一視同仁，訓練有素管理有效的雇員，對社會福利的貢獻[4]（P121）。公共服務倫理要求公共管理者應以開放的心態(tài)來確認最好的服務供給者，不管他們是公共部門、私人部門還是志愿部門。盡管在某些情況下政府壟斷供給公共服務是有效的，但更多的時候由私人部門或志愿組織來提供公共服務會更有效。通過不同供給者之間公開的競爭以及與公共服務使用者之間的相互協(xié)商，可以確保公共服務供給的最終效果。公共服務倫理還要求在服務的供給者和使用者之間建立一種穩(wěn)定的合作關(guān)系。他們不再僅僅關(guān)注合同，而是從長遠的利益考慮來維持合作關(guān)系。

（三）主張建立適應性、學習型的公共服務提供方式公共價值管理范式認為，公共管理者必須認識到外界環(huán)境的變化并及時進行調(diào)整，從而保證系統(tǒng)有效運作。它要求管理者對目標負責，但其所界定的目標拓展了以往的范式對目標的界定，認為在追求公共價值的過程中，管理者不再僅僅關(guān)注是否遵循了既定的程序、既定的目標是否實現(xiàn)，而是他們的行為是否為社會帶來好處，就像責任所要求的結(jié)果義務與對遵守統(tǒng)一規(guī)范之間的差別。遵守統(tǒng)一的規(guī)范要求人們的行為必須符合規(guī)范的要求，至于行為能夠帶來什么樣的結(jié)果則放在了次要的位置。但結(jié)果義務則不同，它把結(jié)果放在首要的位置，而不管取得該結(jié)果的行為是否違反相關(guān)的法律規(guī)范。公共價值管理范式還要求管理者不斷地進行評估和學習，“即使今天它們（公共服務提供方式）是確定的，但明天可能就值得懷疑，因為政治期望和公眾需求已經(jīng)發(fā)生了變化。因此管理者僅僅維持他們組織的連續(xù)性是不夠的，即使他們的組織在解決當前問題方面很有效。他們應該能及時適應變化的環(huán)境、具有創(chuàng)新性和試驗性”[3]（P123）。與傳統(tǒng)的公共行政范式和新公共管理范式強調(diào)永久性和穩(wěn)定性不同，公共價值管理范式注重創(chuàng)新和變革，強調(diào)經(jīng)驗學習和不斷調(diào)整。

三、公共服務供給側(cè)改革的實踐路徑

公共價值管理范式與公共服務的供給側(cè)改革具有一定的邏輯契合性。公共價值管理范式重新定位了政府在公共服務供給中的職責，認為政府除了要實現(xiàn)公共服務供給的績效目標外，還應指揮其他供給主體對公眾的集體性偏好做出回應。它還解決了公共服務供給中的效率與民主的矛盾問題，認為民主和效率是事實上的伙伴關(guān)系，而不是相互妥協(xié)。無論是公共服務供給中的分配效率還是技術(shù)效率都需要民主的輸入，除非人們平等廣泛地參與到討論關(guān)于他們對公共服務的偏好的過程中，否則是不可能實現(xiàn)分配效率的。技術(shù)效率的獲得也不能僅僅通過官僚們或者管理者，而是通過相互學習來共同尋找解決問題的方案。民主和效率這對看似不可調(diào)和的矛盾在公共價值管理范式中得到了很好的解決。因此，公共服務的供給側(cè)改革可以借鑒公共價值管理范式，通過三個路徑來進行。

（一）疏通并拓寬公共服務需求表達渠道

公共服務供給與需求的匹配性是衡量公共服務供給有效性的標準。只有有效的需求即被供給者所重視并納入供給安排的需求才會有相應的供給[5]。長期以來，我國由于“全能政府”的影響，公眾的公共服務需求表達受到抑制，導致公共服務的供給存在著“供給不足”和“供給錯位”的問題。因此，公共服務供給側(cè)改革應建立順暢的需求表達渠道。

1.完善現(xiàn)有的制度化的公共服務需求表達渠道。（1）完善基層民主制度。公共服務的直接使用者是公眾，

其內(nèi)容、提供方式等應由公眾決定。因此，要保障公共服務的有效供給，就必須完善基層民主制度，讓公眾的需求能夠體現(xiàn)在公共服務的決策中，使公共服務的決策從政府本位向民本位轉(zhuǎn)變。（2）完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在公眾的公共服務需求表達方面發(fā)揮著重要的作用。要加大公共服務的有效供給，就應進一步推進人大代表選舉制度改革，合理劃分人大代表的結(jié)構(gòu)，提高人大代表的質(zhì)量并強化人大代表與公眾的聯(lián)系。（3）完善信訪制度。一要健全基層的信訪組織，基層是信訪的源頭也是信訪的最終落實點；二要改變官員的績效標準，把 “上訪率”改為“解決率”，防止為了追求低的上訪率而攔阻上訪群眾；三要合理劃分信訪機構(gòu)的職能，完善信訪體制的整體系統(tǒng)性。（4）完善聽證制度。一要擴大聽證制度的適用范圍，將與公眾生活密切相關(guān)的公共服務的決策都納入聽證的范圍內(nèi)；二要健全聽證代表的選擇機制，確保那些可能受到?jīng)Q策影響的人能夠當選為聽證代表，保證他們的利益不會被忽視；三要提高聽證會的透明度，在聽證會舉行之前應向社會公開舉行聽證會的時間、地點、聽證的內(nèi)容及聽證代表的選舉方式，在聽證會舉行期間允許相關(guān)的新聞媒體對聽證會進行現(xiàn)場直播，在聽證會結(jié)束后公開聽證會的結(jié)論。為了防止聽證會“聽而不證”，在公開聽證會的最終結(jié)論的同時，還應向社會公布那些未被采納的意見并加以說明。

2.積極拓展新的公共服務需求表達渠道。公共服務的供給側(cè)改革除了疏通現(xiàn)有的公共服務需求表達的渠道外，還應建立新的需求表達渠道。借此可以將分散的公共服務需求整合到國家整體中來，使政府能夠提供與公眾需求相匹配的、實現(xiàn)公共價值的公共服務。（1）發(fā)揮工會和行業(yè)協(xié)會等社會組織的橋梁作用，將公眾的需求通過這些社會組織傳遞給政府。（2）完善巡視制度的公共服務需求表達的作用。巡視制度的強勢監(jiān)督、系統(tǒng)整合等優(yōu)勢能夠有效地保障其成為社會公眾進行公共服務需求表達的暢通渠道[6]。（3）健全大眾媒體在傳達公眾公共服務需求方面的作用。

（二）完善公共服務多元主體合作供給機制

我國近幾年來也開始在公共服務的供給中引入社會力量。但是，政府壟斷供給公共服務的局面并沒有從根本上發(fā)生改變，社會力量只是參與執(zhí)行政府的目標，沒有參與公共服務供給目標的制定。因此，公共服務的供給側(cè)改革要求改變政府壟斷供給公共服務的模式，強調(diào)政府、市場和社會組織之間的緊密合作，通過多元主體的共同參與來保障公共服務的有效供給。

1.創(chuàng)新公共服務的供給主體。公共服務供給側(cè)改革不僅要對傳統(tǒng)的公共服務供給主體——政府的職能進行重新定位，還需要發(fā)展其他的供給主體。首先，政府職能的重新定位并不意味著政府從公共服務領(lǐng)域完全退出，而是創(chuàng)造了新的任務環(huán)境，需要政府發(fā)展新的能力，掌握和控制服務供給的過程，對公共服務的供給實施有效的管理。一方面，政府需要調(diào)動市場和社會組織參與公共服務供給的積極性。政府應減少對經(jīng)濟的微觀的直接干預，通過規(guī)則制定維護市場秩序的穩(wěn)定，解決“市場失靈”，維護公眾利益。政府還應給社會松綁，激發(fā)社會組織參與公共服務供給的積極性和能動性。改變過去的政府權(quán)力一元化及國家與社會一體化的局面，實現(xiàn)多元化的利益群體和社會組織與國家共存[7]。另一方面，政府不再是公共服務的唯一供給主體，在與其他供給主體交往的過程中政府也不再是高高在上的領(lǐng)導者，但因為政府是公共利益的代表，它需要協(xié)調(diào)不同供給主體間的關(guān)系，扮演著中介者和監(jiān)督者的角色。其次，除了需要一個強有力的政府外，公共服務的有效供給還需要健全的市場供給機制和完善的社會組織。政府應建構(gòu)有利于私人部門參與公共服務供給的制度，完善公共服務市場準入的信息公開制度，使得私人部門能夠通過公平、公正的競爭招標制度獲得公共服務領(lǐng)域的市場準入權(quán)。清晰的產(chǎn)權(quán)是私人部門參與公共服務供給的基礎(chǔ)，鼓勵私人部門參與公共服務的供給還需要有一個健全的產(chǎn)權(quán)制度。只有將產(chǎn)權(quán)清晰化，界定清楚誰有所有權(quán)、誰有支配權(quán)、誰有經(jīng)營權(quán)等，才能夠吸引私人部門參與公共服務的供給。政府在保護私人部門提供公共服務的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，還應該通過稅收優(yōu)惠或財政補貼等方式保證他們的利益得以實現(xiàn)。除了鼓勵私人部門參與公共服務的供給外，政府還應積極發(fā)展社會組織，分步撤銷社會組織的業(yè)務主管單位，重新定位社會組織的登記管理機關(guān)。應通過加大政府對社會組織的扶持和社會組織不斷提升自身的能力，提高社會組織在公共服務供給中的作用。

2.完善合作目標的協(xié)商機制。公共服務的多元主體合作供給必須有一個詳細、明確的供給目標。明確的目標使得不同的供給主體清楚地知道他們?yōu)槭裁匆嗷ズ献?，可以避免人們對要完成的任務的誤解并降低人們的不合理期望，更重要的是能指引合作主體的行為導向網(wǎng)絡目標。為了確保共同的目標得以吸納，參與主體不僅要保證自己的目標與整體的目標相一致，還要確保自己的目標與其他參與者的目標相一致。但對整體目標的一致認識并不像想象中那么容易獲得，公共服務合作供給的過程其實就是不同供給主體的目標和利益訴求相互博弈的過程。為了使不同的供給主體間達成一致目標，應為他們提供一個自由的利益表達平臺，使他們通過相互溝通和協(xié)商確立共同的供給目標。

3.健全合作過程的協(xié)調(diào)機制。公共服務多元主體合作供給不僅指多個主體參與到公共服務的供給中，還需要多個主體通過互動的協(xié)調(diào)機制來構(gòu)建他們之間的緊密合作關(guān)系。真正的合作不能通過外部強加，它發(fā)揮作用要依靠多個互相發(fā)生影響的行動者之間的互動，在特定的政策領(lǐng)域中彼此之間相互支持，每一個主體都貢獻自己相關(guān)的知識或者其他資源。達爾和林德布洛姆指出四種互動協(xié)調(diào)形式：多頭政治，科層制，市場和協(xié)商。多頭政治是指通過多種力量組成的多頭政治來進行統(tǒng)治，其核心是制約政治領(lǐng)導人的行為?？茖又剖枪倭沤M織的主要協(xié)調(diào)方式，通過自上而下的行政命令和層級結(jié)構(gòu)來進行協(xié)調(diào)。市場的協(xié)調(diào)是通過價格杠桿來發(fā)揮作用。協(xié)商則是通過行動者之間的商議形成互動來調(diào)整行為[8]。公共服務合作供給的不同主體在合作的過程中仍保有自己的利益和自主性，因而多頭政治、科層制和市場的協(xié)調(diào)方式并不適用。公共服務的有效供給需要不同的供給主體在相互信任的基礎(chǔ)上，通過信息共享、共同解決問題等協(xié)商的方式來協(xié)調(diào)彼此的行為，形成一個優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的局面。

4.建立合作責任的分擔機制和責任追究機制。責任是公共服務合作供給面臨的最艱巨問題。公共服務合作供給強調(diào)不同的供給主體的功能整合，在合作的過程中沒有明顯的委托人與代理人，也沒有主導一切的權(quán)力機關(guān)，容易造成沒有人負責的局面。明確不同供給主體的責任能夠防止他們之間相互推諉扯皮，增強合作供給的回應性和責任性，還能防止政府對其他供給主體的隨意干預，保證非政府供給主體的自主性。除建立責任分擔機制外，公共服務合作供給還應建立責任追究機制。雖然政府作為公共利益的代表扮演著公共服務供給的最終責任者的角色，但并不排除其他供給主體在提供公共服務的過程中承擔一定的責任。當公眾對所獲得的服務不滿意時，公眾可以直接向服務的提供者追究責任，也可以選擇追究政府的責任，但無論采取哪種方法，政府都應該是最終責任的承擔者。如果服務的提供者不能兌現(xiàn)或公眾追訴行政責任時，政府仍將負責。如果公眾選擇直接向政府追究責任，那么政府應該先承擔所有的責任，然后再向服務的提供者行使追償權(quán)。

（三）強化公共服務供給的法律保障公共服務的供給應建立在法制的基礎(chǔ)上，通過法治化的途徑，使公共服務的供給獲得穩(wěn)定的法律保障。雖然我國已經(jīng)建立了包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章三個層次的公共服務供給法律體系，但存在著法律體系碎片化、相關(guān)的法律缺位等問題。因此，公共服務的供給側(cè)改革應強化公共服務供給的法律保障，完善公共服務供給的相關(guān)立法并對相關(guān)的法律進行整合。

1.加快公共財政立法。公共財政與公共服務供給關(guān)系密切。公共服務的有效供給需要公共財政給予經(jīng)濟支持。然而，我國的公共財政支出存在著“缺位”、“錯位”、“越位”等問題，不同層級政府的公共服務財政支出與財政收入不相匹配，公共財政支出結(jié)構(gòu)與公眾的公共服務需求不相適應，轉(zhuǎn)移支付制度缺少規(guī)范性。因此，為了實現(xiàn)公共服務的有效供給，必須用法律來調(diào)整公共財政關(guān)系，合理劃分不同層級政府間的財權(quán)和事權(quán)，明確不同層級政府的財政支出義務，規(guī)范不同層級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，以立法的形式明確劃分不同層級政府間的財權(quán)和事權(quán)。目前我國中央政府和地方政府間的財政收支劃分的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。這兩部法律都過于籠統(tǒng)，缺少對政府間事權(quán)和財政支出范圍的具體規(guī)定。借鑒世界發(fā)達國家的經(jīng)驗，可以通過完善《中華人民共和國預算法》或者制定《中華人民共和國財政法》明確不同層級政府間的公共服務責任和公共財政支出的范圍，保證各級政府依法履行公共服務職責。其次，加快制定財政轉(zhuǎn)移支付法。在建立起規(guī)范的中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移制度的基礎(chǔ)上，制定不同層級的地方政府間縱向的轉(zhuǎn)移支付制度和不同地區(qū)間的橫向的轉(zhuǎn)移支付制度。明確轉(zhuǎn)移支付的法定程序，包括轉(zhuǎn)移支付的決策程序、審批程序、支付程序和監(jiān)督程序，防止轉(zhuǎn)移支付的隨意性和人為性。

2.建立規(guī)范、權(quán)威的公共服務供給法律體系。我國現(xiàn)行的規(guī)范公共服務供給的法律條文較多，但都分散于各種法律規(guī)章中，如《中華人民共和國反壟斷法》、《中華人民共和國物權(quán)法》，且法律條文不規(guī)范，甚至有些法律條文相沖突。公共服務供給側(cè)改革應通過縱向梳理中央政府和地方政府的與公共服務供給有關(guān)的法律法規(guī)，橫向梳理不同地方政府的與公共服務供給有關(guān)的法律法規(guī)，制定一部完整的、具有權(quán)威性的《公共服務供給法》，使公共服務供給做到有法可依。

3.修訂促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的政策法律對社會組織的約束大大超過了對社會組織的扶持。因此，公共服務的供給側(cè)改革應修訂促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)。首先，應出臺一部《社會組織法》來統(tǒng)領(lǐng)與社會組織有關(guān)的其他的規(guī)章制度。目前我國關(guān)于社會組織的制度規(guī)定層次不高，還沒有上升到法律的層面，只是一些行政條例或執(zhí)行辦法。因此，應通過制定一部社會組織法來替代原有的立法層次較低的行政法規(guī)。其次，政府應針對不同的社會組織分門別類地制定相應的規(guī)章制度。我國的社會組織比較復雜。按照組織性質(zhì)，社會組織可以劃分為公益性社會組織和互益性社會組織；按照組織體制又可以把社會組織分為會員制和非會員制。這兩種劃分標準具有一定的關(guān)聯(lián)性。會員制的社會組織如行業(yè)協(xié)會等通常是維護組織成員的共同利益或追求共同興趣的組織，從組織性質(zhì)上來看他們大多屬于互益型的社會組織。而像基金會這類非會員制的社會組織，從性質(zhì)上看基本上都屬于公益性的組織。當然，這兩個標準并非完全重合。因此，應在《社會組織法》的指引下，對不同類別的社會組織建立分類監(jiān)管的行政法規(guī)體系。

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