重大交通工程征收拆遷先予執(zhí)行常態(tài)化程序的構(gòu)建

馬瀟馳

(蘇州科技大學(xué)土木工程學(xué)院道路橋梁與交通工程系,215011,蘇州//本科生)

重大交通工程征收拆遷先予執(zhí)行常態(tài)化程序的構(gòu)建

馬瀟馳

(蘇州科技大學(xué)土木工程學(xué)院道路橋梁與交通工程系,215011,蘇州//本科生)

為了更加高效快速地推進(jìn)征收拆遷工作,保證諸多重大交通工程順利建設(shè),應(yīng)當(dāng)實(shí)行征收拆遷先予執(zhí)行程序的常態(tài)化。基于武漢地鐵6號(hào)線征收拆遷的實(shí)例,分析了征收拆遷先予執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)可行性和效率優(yōu)勢(shì),以有效加快拆遷進(jìn)程,避免工程被擱置、投資被浪費(fèi)。梳理了現(xiàn)有法律體系,分析先予執(zhí)行的法律依據(jù),指出先予執(zhí)行的合法性;同時(shí),深入探討先予執(zhí)行沒有受到廣泛運(yùn)用的原因是法院的少執(zhí)行甚至不執(zhí)行,以及現(xiàn)行法律體系中缺乏先予執(zhí)行常態(tài)化程序的頂層制度設(shè)計(jì)。提出了重大交通工程征收拆遷先予執(zhí)行常態(tài)化程序的構(gòu)建對(duì)策,從司法理念、受理機(jī)制、審理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制多方面提出了建議。

重大交通工程; 征收拆遷; 先予執(zhí)行; 法制建設(shè); 常態(tài)化

Author′s address Department of Bridge and Traffic Engineering,School of Civil Engineering,Suzhou University of Science and Technology,215011,Suzhou,China

1 問題的提出

1.1 交通工程的新使命呼喚快速拆遷

隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的批復(fù),加之以前已經(jīng)批復(fù)和開始實(shí)施的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》、《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》及各地城市軌道交通規(guī)劃等,我國(guó)普鐵、高鐵、高速公路、國(guó)道、省道、城市軌道交通等多種交通形式的城際、區(qū)際乃至國(guó)際間的交通工程,進(jìn)入了新一輪增量、提速、升檔建設(shè)階段。其對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“十三五”目標(biāo)及更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更宏大的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、惠民生、強(qiáng)國(guó)防、拓外交,意義十分重大。交通建設(shè)使命艱巨,任務(wù)緊迫。

征收拆遷矛盾眾多,法律程序復(fù)雜,解決期限冗長(zhǎng)。征收拆遷“難”、征收拆遷“慢”,一直是長(zhǎng)期困擾、普遍影響交通工程進(jìn)度的瓶頸因素。在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略引領(lǐng)下,如何堅(jiān)守法治思維,創(chuàng)新工作機(jī)制,依據(jù)法治程序,去征收遺難戶“庫(kù)存”,補(bǔ)拆遷進(jìn)度的“短板”,以最短時(shí)間加快交通建設(shè)進(jìn)度、發(fā)揮交通設(shè)施效益、提升交通運(yùn)輸最大能力,考驗(yàn)著交通、司法、征收等各方面的法治智慧。

1.2 征收拆遷先予執(zhí)行案例的啟示

先看一下武漢地鐵6號(hào)線采用“先予執(zhí)行”的法治程序破解征收拆遷難題的案例。

武漢地鐵6號(hào)線計(jì)劃于2016年12月28日通車試運(yùn)行。其中地鐵6號(hào)線三眼橋北路站項(xiàng)目位于江漢區(qū),江漢區(qū)人民政府于2013年10月2日啟動(dòng)了房屋征收拆遷。房屋在征收范圍內(nèi)的吳某、李某在規(guī)定期限內(nèi)沒能與房屋征收部門達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。2015年4月22日,江漢區(qū)政府作出《房屋征收補(bǔ)償決定》,提出貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種補(bǔ)償方式,由吳、李二人選擇。吳、李二人不服,在申請(qǐng)行政復(fù)議被駁回后,向武漢市中級(jí)人民法院提起行政訴訟,請(qǐng)求撤銷《房屋征收補(bǔ)償決定》。

在《房屋征收補(bǔ)償決定》行政訴訟案件審理期間,江漢區(qū)政府以房屋未能及時(shí)拆除,使地鐵6號(hào)線工程受到嚴(yán)重影響,且房屋存在安全隱患為由,向武漢市中級(jí)人民法院申請(qǐng)先予執(zhí)行《房屋征收補(bǔ)償決定》,同時(shí)江漢區(qū)政府按法律規(guī)定作出書面承諾,提供2.28億元的征收專戶賬戶作為擔(dān)保。

武漢市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為,此案涉及房屋因補(bǔ)償未能達(dá)成協(xié)議,使地鐵站點(diǎn)建設(shè)嚴(yán)重滯后,無法按期完工,施工方停工一天國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失數(shù)10萬元,且由于房屋1樓以上均被拆除,建筑渣土和斷裂鋼筋對(duì)周邊居民形成安全隱患。經(jīng)武漢市中級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論,并報(bào)湖北省高級(jí)人民法院批準(zhǔn),2016年2月25日,武漢市中級(jí)人民法院作出行政裁定,準(zhǔn)許武漢市江漢區(qū)人民政府先予執(zhí)行被訴行政行為,并由江漢區(qū)人民政府具體組織實(shí)施。

2016年3月17日,江漢區(qū)人民政府對(duì)上述房屋依法強(qiáng)制拆除,保證了地鐵6號(hào)線建設(shè)的順利進(jìn)行。與此同時(shí),武漢市中級(jí)人民法院依法繼續(xù)審理吳某、李某訴江漢區(qū)政府《房屋補(bǔ)償決定案》。因吳某、李某的訴求標(biāo)的總額為3000萬元,江漢區(qū)政府有余額為2.28億元的款項(xiàng)做擔(dān)保,被征收人的權(quán)益可以得到充分維護(hù)。

本案的亮點(diǎn)在于:人民法院在現(xiàn)有法治體系內(nèi),展示了“雙軌走,兩不誤”的法治智慧。其一軌,在區(qū)政府提供足額補(bǔ)償資金擔(dān)保的情況下,裁定準(zhǔn)予先予執(zhí)行,把房屋先行拆除,保證不耽誤重大交通工程建設(shè);另一軌,在房屋拆除的同時(shí),依法繼續(xù)審理被征收人就房屋征收補(bǔ)償決定提起的行政訴訟,解決征收當(dāng)事人的補(bǔ)償爭(zhēng)議,保證不耽誤被征收人的訴訟權(quán)利和補(bǔ)償權(quán)益。武漢把通?！跋冉鉀Q訴訟爭(zhēng)議再拆除房屋”的串聯(lián)式冗長(zhǎng)訴訟模式,改為“邊拆除房屋邊解決房屋訴訟爭(zhēng)議”的并聯(lián)式高效兩全模式,實(shí)現(xiàn)了效率與法治的兩兼顧、兩不誤。

本案的啟示在于:其一,假如沒有先予執(zhí)行,行政訴訟案件以一審、二審、審判監(jiān)督程序全部完成,到申請(qǐng)法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行,最快要一年以后,武漢地鐵6號(hào)線的順利建設(shè)不可想象、造成的損失無法估量;其二,武漢的先予執(zhí)行程序,全部在現(xiàn)有法治體系內(nèi)完成,沒有突破現(xiàn)有的法律制度。換句話就是:不僅武漢可以做,其它地區(qū)也可以做;不僅當(dāng)前可以做,今后也可以做;不僅地鐵6號(hào)線可以做,其它重大交通工程也可以做。

由此可見,著力構(gòu)建征收拆遷依法先予執(zhí)行常態(tài)化程序,是依法破解征收拆遷難與慢的痼疾、加快交通工程建設(shè)的不二法門。

2 重大交通工程征收拆遷先予執(zhí)行常態(tài)化程序的法律淵源

2.1 依法實(shí)施先予執(zhí)行常態(tài)化,符合公共利益保護(hù)原則

為了保護(hù)國(guó)家利益、公共利益不受損失,行政訴訟法司法解釋規(guī)定了準(zhǔn)予先予執(zhí)行的特別情形,《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號(hào))第九十四條規(guī)定:“在訴訟過程中,被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為,人民法院不予執(zhí)行,但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的,人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的,應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保?！敝卮蠼煌üこ淌腔菁皟|萬群眾、涉及億萬投資的重大公共利益甚至國(guó)家利益,每延誤一天,都會(huì)造成無法彌補(bǔ)的重大損失。對(duì)影響交通工程建設(shè)的征收拆遷實(shí)施先予執(zhí)行的常態(tài)化,符合法律明確規(guī)定的“不執(zhí)行就會(huì)給國(guó)家利益、公共利益造成不可彌補(bǔ)的損失”的特別情形,先予執(zhí)行常態(tài)化有法可依。

早在2009年6月,《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》(法發(fā)〔2009〕38號(hào))第五條明確規(guī)定:“各級(jí)人民法院要高度重視與保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定密切相關(guān)的行政行為的非訴執(zhí)行工作,對(duì)于行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請(qǐng),人民法院要盡可能縮短審查期間,及時(shí)審查,及時(shí)執(zhí)行。情況緊急需要先予執(zhí)行的,可以依法先予執(zhí)行?！边@一條款,明確規(guī)定了對(duì)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的項(xiàng)目可以先予執(zhí)行。重大交通工程無可爭(zhēng)辯地發(fā)揮著不可替代的保增長(zhǎng)、保民生功能,其征收拆遷也毫無疑問地應(yīng)當(dāng)適用先予執(zhí)行程序。

2014年行政訴訟法修訂后,依據(jù)新修訂的行政訴訟法第五十六條 “訴訟期間,不停止行政行為的執(zhí)行”之規(guī)定,訴訟期間,繼續(xù)執(zhí)行已經(jīng)作出的行政行為成為法律規(guī)定的常態(tài),據(jù)此,對(duì)影響重大交通工程建設(shè)的征收拆遷實(shí)施常態(tài)化先予執(zhí)行,是法律允許的普遍情形。

2.2 全力提升建設(shè)速度不耽擱,符合不撤銷原則

重大交通工程基本都納入國(guó)家級(jí)交通規(guī)劃,體現(xiàn)國(guó)家意志和國(guó)家戰(zhàn)略布局,建設(shè)程序一旦啟動(dòng),就不可能半途而廢、中途停止。因而,其工程建設(shè)行為具有“不可逆轉(zhuǎn)性”。征收拆遷程序只是整個(gè)交通工程建設(shè)大程序中的一個(gè)小程序,該小程序服從并服務(wù)于交通工程建設(shè)大程序,因而具有“強(qiáng)制完成性”。具體到某一工段、某一征收戶的補(bǔ)償安置爭(zhēng)議,只是整個(gè)交通工程“全線”鏈條上極小的局部和個(gè)案,不可能因?yàn)槟硞€(gè)工段和個(gè)案的爭(zhēng)議而推翻整個(gè)交通工程建設(shè),故此,征收拆遷行為具有客觀上的“不可撤銷性”。

考慮到交通工程的公共利益屬性,即使征收拆遷行為在實(shí)施程序上有些瑕疵,但如果撤銷征收行為,會(huì)給公共利益造成不可彌補(bǔ)的損失。因此,無論是依據(jù)行政訴訟法司法解釋(法釋[2000]8號(hào))第五十八條,還是依據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項(xiàng)、第(二)之規(guī)定,人民法院一般會(huì)只判決確認(rèn)違法,但不撤銷征收拆遷的行政行為。故而,重大交通工程的征收拆遷也符合法律上的“不撤銷”情形。

既然重大交通工程征收拆遷行為無論是客觀上還是法理上均不可撤銷,各方就應(yīng)想方設(shè)法,在遵循法定程序的前提下,實(shí)施先予執(zhí)行加快拆遷,把征收拆遷的制約降到最小,把交通建設(shè)速度提到最快,把交通工程效益發(fā)揮到最好。

2.3 全盤尊重法治精神不片面,符合法治比例原則

雖然交通工程征收拆遷先予執(zhí)行可以從法律條文上找到依據(jù),但在具體司法實(shí)踐中,卻很少得到落實(shí)。長(zhǎng)期以來,片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)弱者、保護(hù)被征收人個(gè)體權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定,法院對(duì)征收拆遷執(zhí)行案件“暫緩受理、暫緩審理、暫緩執(zhí)行”,尤其是《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》(法〔2012〕148號(hào))提出“對(duì)申請(qǐng)先予執(zhí)行的案件,原則上不得準(zhǔn)許”之后,征收拆遷的依法執(zhí)行工作進(jìn)入謹(jǐn)小慎微期,先予執(zhí)行幾乎成為“沉睡的條款”。

這種對(duì)符合法定條件、應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行的案件也“少執(zhí)行、不執(zhí)行”的維穩(wěn)、維權(quán)方式,其危害是顯而易見的:其一,這種有選擇性的、片面的司法,本身是對(duì)法治精神的不尊重;其二,因?yàn)槿鄙俜ǘǖ膱?zhí)行程序的支撐,少數(shù)征收拆遷項(xiàng)目為了保證工程進(jìn)度,不惜對(duì)一些不合理的補(bǔ)償要求妥協(xié),“給錢了事”,這不僅對(duì)已經(jīng)簽約拆遷的守法公民造成不公平和傷害,同時(shí)助長(zhǎng)了被征收人漫天要價(jià)的歪風(fēng),形成了更高要價(jià)、更廣人群、難以為繼的征收拆遷難度;其三,更為甚者,因?yàn)槿鄙僖婪▓?zhí)行的支撐,“給錢了事”也不能無限滿足,為完成征收拆遷任務(wù),個(gè)別基層人員被迫鋌而走險(xiǎn)、采取野蠻逼遷的不法行為,甚至釀成悲劇。從這個(gè)意義上講,片面、無原則地“少執(zhí)行、不執(zhí)行”,是影響社會(huì)穩(wěn)定的根源之一。“應(yīng)執(zhí)少執(zhí)”、“應(yīng)執(zhí)不執(zhí)”,不僅達(dá)不到維護(hù)權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定的目的,反而損害了更多群眾、更高層面、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益,助推了不良風(fēng)氣的蔓延,違背了法治初衷。

對(duì)交通工程征收拆遷堅(jiān)定地依法先予執(zhí)行并常態(tài)化,是對(duì)為一己私利漫天要價(jià)的極少數(shù)人的威懾,是從更廣范圍維護(hù)已經(jīng)拆遷群眾的公平,是以更高標(biāo)準(zhǔn)將交通工程億萬投資、國(guó)家利益、公共利益的順利實(shí)現(xiàn)置于嚴(yán)格的法律保障之下,是從更高層面促進(jìn)億萬群眾按期享受交通發(fā)展的成果,是從更遠(yuǎn)未來維護(hù)征收拆遷秩序、減少社會(huì)不穩(wěn)定隱患,是能動(dòng)發(fā)揮司法職能、有效杜絕因“小”失“大”的積極姿態(tài)。先予執(zhí)行維護(hù)整體利益和行政訴訟維護(hù)被征收人個(gè)體權(quán)益,不是“有你無我、有我無你”的“零和”沖突,而是效率和公平可以并行不悖、雙軌兼容的有機(jī)整體,通過提供補(bǔ)償資金擔(dān)保先拆房,保證建設(shè)效率;與此同時(shí),依法審理補(bǔ)償安置爭(zhēng)議,保證被征收人的實(shí)體補(bǔ)償權(quán)益不受侵害。這不是“顧此失彼”,而是整體利益與個(gè)體利益“兼顧彼此”,是對(duì)法治精神全盤尊重下的理性回歸,符合法治本來意圖,符合法治比例原則。

3 重大交通工程征收拆遷先予執(zhí)行常態(tài)化程序的構(gòu)建路徑

3.1 樹立先予執(zhí)行常態(tài)化的司法理念

這是先予執(zhí)行常態(tài)化的前提。各級(jí)人民法院、司法工作人員,要堅(jiān)決擯棄“不予執(zhí)行可以緩和矛盾”的狹隘、片面思維,深刻認(rèn)識(shí)到征收拆遷矛盾不是由依法實(shí)施的合法先予執(zhí)行所引起,片面限制甚至叫停依法應(yīng)當(dāng)實(shí)施的先予執(zhí)行,不僅起不到緩和矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的效果,反而可能事與愿違;要深切體會(huì)到先予執(zhí)行常態(tài)化是法治精神得到全面尊重的正?，F(xiàn)象,切實(shí)樹立先予執(zhí)行常態(tài)化的司法理念,把符合法定條件、依法實(shí)施的先予執(zhí)行當(dāng)作正常的履職來對(duì)待,理直氣壯地為依法實(shí)施的先予執(zhí)行保駕護(hù)航。

3.2 建立先予執(zhí)行常態(tài)化的受理機(jī)制

這是先予執(zhí)行常態(tài)化的關(guān)鍵。各級(jí)人民法院要參照行政訴訟受理“應(yīng)立盡立”的立案制度,建立先予執(zhí)行常態(tài)化的受理機(jī)制,對(duì)重大交通工程征收人和相關(guān)權(quán)利人提出的征收拆遷先予執(zhí)行申請(qǐng)“應(yīng)受盡受”,切實(shí)解決先予執(zhí)行受理難的問題,在保護(hù)被征收人行政訴訟起訴權(quán)的同時(shí),平等保護(hù)征收人和相關(guān)權(quán)利人先予執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)。

3.3 完善先予執(zhí)行常態(tài)化的審理標(biāo)準(zhǔn)

這是先予執(zhí)行常態(tài)化的核心。考慮到現(xiàn)有法律、司法解釋對(duì)先予執(zhí)行的規(guī)定相對(duì)比較原則,辦理先予執(zhí)行案件缺乏統(tǒng)一的審理標(biāo)準(zhǔn),因而各地在具體案件的把握上尺度也不一致。應(yīng)當(dāng)由最高人民法院牽頭,聽取交通運(yùn)輸、房屋征收部門等相關(guān)方面意見后,頒布關(guān)于先予執(zhí)行的相關(guān)司法解釋,完善先予執(zhí)行案件審理標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)一規(guī)范各地人民法院的審理行為,為先予執(zhí)行常態(tài)化提供制度保障。

3.4 強(qiáng)化先予執(zhí)行常態(tài)化的司法指導(dǎo)

各級(jí)人民法院要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)征收拆遷先予執(zhí)行案件的司法指導(dǎo),一方面指導(dǎo)征收?qǐng)?zhí)行機(jī)構(gòu)做好執(zhí)行實(shí)施的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)的人員安撫、教育疏導(dǎo)、交通引導(dǎo)、衛(wèi)生救護(hù)、消防救護(hù)、安全防護(hù)、輿情應(yīng)對(duì)、善后化解等實(shí)施性工作,確保安全執(zhí)行;另一方面指導(dǎo)征收部門不放棄補(bǔ)償洽談、思想工作與矛盾調(diào)解,力爭(zhēng)執(zhí)行中解決爭(zhēng)議;同時(shí),要督促征收部門落實(shí)專人負(fù)責(zé)補(bǔ)償安置訴訟案件的應(yīng)訴工作,保證行政訴訟相關(guān)判決、裁定能依法迅速落實(shí)到位,實(shí)現(xiàn)“先予執(zhí)行程序”與“行政訴訟程序”兩軌有機(jī)銜接。

3.5 加強(qiáng)先予執(zhí)行常態(tài)化的司法監(jiān)督

這是先予執(zhí)行常態(tài)化的保證。實(shí)行先予執(zhí)行常態(tài)化,決不是對(duì)不合法、不規(guī)范的征收拆遷行為的縱容,更不是對(duì)征收拆遷侵權(quán)行為的姑息。恰恰相反,人民法院在準(zhǔn)予先予執(zhí)行的同時(shí),應(yīng)當(dāng)以更高標(biāo)準(zhǔn)審理相關(guān)征收拆遷行政訴訟案件,以更嚴(yán)要求發(fā)揮好審判監(jiān)督職責(zé),通過審判指導(dǎo)、司法建議、判決賠償、案件線索移送等方式,強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)征收拆遷依法行政的監(jiān)督,通過對(duì)征收拆遷違法違規(guī)、侵權(quán)甚至犯罪行為的行政、經(jīng)濟(jì)、司法問責(zé),實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、違法必追究的“違法問責(zé)常態(tài)化”,用“先予執(zhí)行常態(tài)化”、“違法問責(zé)常態(tài)化”兩個(gè)常態(tài)化,強(qiáng)化征收人員對(duì)法治的敬畏之心,提高征收人員依法行政水平,切實(shí)讓百姓在每一起行政訴訟案件和每一起先予執(zhí)行案件中感受到公平正義。惟其如此,司法公信力才能真正樹立,廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的社會(huì)氛圍才能蔚然成風(fēng),交通工程建設(shè)才能在法制的軌道上越走越順暢。

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Normalization Procedure of Advance Execution for Housing Demolition and Relocation in Grant Traffic Projects

MA Xiaochi

To complete the housing demolition and relocation effectively and quickly,the advance execution should be normalized to make sure that grant traffic projects can be conducted smoothly.Based on Wuhan metro Line 6,the feasibility and advantages of the advance execution in housing demolition and relocation are analyzed,which can enormously save time and fund.By carding the existing law system and analyzing the legitimate basis for the advance execution,the main reasons why the advance execution has not been applied widely are detected,the present legal system needs a normal program to push forward the conduct of execution.For the purpose,the advance execution program shall be normalized,suggestions covering judicial,executive and supervisory fields are proposed accordingly.

grant traffic project; housing demolition and relocation; advance execution; legal system construction; normalization

D912.297

10.16037/j.1007-869x.2017.04.002

2016-10-10)