公辦教育能夠保障教育公平嗎?＊
——基于“俱樂(lè)部模型”的觀察與分析

吳華

(浙江大學(xué)教育學(xué)院，杭州310028)

公辦教育能夠保障教育公平嗎?＊
——基于“俱樂(lè)部模型”的觀察與分析

吳華

(浙江大學(xué)教育學(xué)院，杭州310028)

通過(guò)公辦教育實(shí)現(xiàn)教育公平是世界各國(guó)公辦教育制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐的基本出發(fā)點(diǎn)，也是公辦教育至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)。本文通過(guò)構(gòu)建權(quán)利與公平的“俱樂(lè)部模型”，對(duì)公辦教育在教育公平問(wèn)題上的制度性局限進(jìn)行了分析，由此得出“公辦教育是產(chǎn)生教育不公平的制度性前提，公辦教育難以保障教育公平”的驚人結(jié)論，并初步探討了克服這一制度性局限的基本思路。

公辦教育;教育公平;俱樂(lè)部模型;教育憑證制度

希望通過(guò)公辦教育來(lái)保障教育公平是一種根深蒂固的觀念。2012年以來(lái)，義務(wù)教育階段“零擇?！闭咴谌珖?guó)大行其道，被認(rèn)為是“十二五”期間促進(jìn)教育公平的重要政策實(shí)踐。所謂“零擇?！?，就是在義務(wù)教育階段的所有學(xué)生都“強(qiáng)制就近入學(xué)”，所有公辦學(xué)校不接受學(xué)生擇校。如果我們說(shuō)“零擇?！笔沁`法的，大家一定會(huì)感到很吃驚也很困惑，這不但是因?yàn)樯鐣?huì)大眾(包括我們的教育行政部門)普遍缺乏法律規(guī)定中關(guān)于“授權(quán)性規(guī)范”和“強(qiáng)制性規(guī)范”的法律常識(shí)，也反映了學(xué)界對(duì)教育公平普遍的模糊認(rèn)識(shí)。這其中的道理其實(shí)非常簡(jiǎn)單。《義務(wù)教育法》第十二條關(guān)于就近入學(xué)的規(guī)定，對(duì)政府而言是強(qiáng)制性規(guī)范，但對(duì)于家長(zhǎng)(適齡兒童、少年)來(lái)說(shuō)則是選擇性規(guī)范，即政府有義務(wù)保障學(xué)生就近入學(xué)，但家長(zhǎng)有權(quán)利選擇就近入學(xué)，也有權(quán)利選擇不就近入學(xué)。通俗地理解，就是“自愿就近入學(xué)”，而不是“強(qiáng)制就近入學(xué)”。在法律上，地方教育行政部門實(shí)施“零擇?！奔础皬?qiáng)制就近入學(xué)”屬于違法設(shè)定行政許可，直接違反了《行政許可法》第四條、第十六條第四款、第十七條的明確規(guī)定。在法理上，某一行政區(qū)(縣及以上)內(nèi)的全部公辦學(xué)校的入學(xué)權(quán)利為該行政區(qū)內(nèi)全體適齡兒童、少年共同享有，特別是在學(xué)校之間的差異顯著時(shí)，禁止擇校的做法違背了《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》關(guān)于學(xué)生受教育權(quán)利平等的普遍規(guī)定，于理不合。

另一個(gè)例子是，2016年1月26日，教育部發(fā)布《教育部辦公廳關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》(教基一廳【2016】1號(hào))，提出“在教育資源相對(duì)均衡的地方，要積極通過(guò)單校劃片的方式，落實(shí)就近入學(xué)的要求。在目前教育資源配置不均衡、擇校沖動(dòng)強(qiáng)烈的地方，要根據(jù)實(shí)際情況，積極穩(wěn)妥采取多校劃片，將熱點(diǎn)小學(xué)、初中分散至每個(gè)片區(qū)，確保各片區(qū)之間大致均衡?！贝思此^“多校劃片”政策。該政策雖然在實(shí)踐中會(huì)面臨一些政策難題，但相對(duì)于原來(lái)的“單校劃片”而言，它倒是更接近教育公平的本意。然而，其后的社會(huì)輿論對(duì)“多校劃片”近乎一片反對(duì)之聲，浙江省教育行政部門也公然表示不予實(shí)施(紀(jì)馭亞，2016)。2016年“兩會(huì)”期間，教育部主要領(lǐng)導(dǎo)在回應(yīng)“兩會(huì)”代表和媒體對(duì)“多校劃片”政策的關(guān)注時(shí)，坦言“多校劃片”是過(guò)渡性政策，最終目的是辦好每一所學(xué)校(劉賢，魏晞，2016;施雨岑，2016)。這一回答看似穩(wěn)妥，但結(jié)合近年來(lái)各級(jí)教育行政部門把“均衡發(fā)展”作為破解“擇校難題”根本措施的政策思路來(lái)看，教育部給社會(huì)傳遞的似乎是這樣的主張:擇校是一種不好的行為，是老百姓在教育資源不均衡狀態(tài)下的不得已行為，只要實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展，人們就沒(méi)有理由再擇校了。如果我們說(shuō)，就有益于教育公平而言，義務(wù)教育均衡發(fā)展的結(jié)果不是為了讓人們不擇校，而是要給社會(huì)提供更多擇校機(jī)會(huì)，大家一定會(huì)感到更加吃驚。若要講清楚這其中的道理，則需要重新審視我們關(guān)于公平和教育公平的流行觀念。

一、權(quán)利與公平的“俱樂(lè)部模型”

就一個(gè)正常社會(huì)而言，要求受到公平對(duì)待是每個(gè)成員擁有的一種自然權(quán)利或道德權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)世界里，人的這種自然權(quán)利或道德權(quán)利只能通過(guò)法律或其他普遍規(guī)則規(guī)定的具體權(quán)利或法律權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)。經(jīng)驗(yàn)表明，個(gè)體或群體對(duì)公平的訴求，總是或明或暗地隱含著自己擁有與比較對(duì)象同樣的權(quán)利。在擁有相同權(quán)利的人群中，如果有人得到了額外利益或有人受到了歧視，人們就會(huì)認(rèn)為這是不公平的。如果這個(gè)前提(“擁有相同權(quán)利”)不成立，那么在他們之間討論誰(shuí)受到公平或不公平對(duì)待是沒(méi)有意義的。比如，在中國(guó)的九年義務(wù)教育和其他國(guó)家的十二年或其他年數(shù)的義務(wù)教育之間比較是否公平，就是一件沒(méi)有意義的事情。雖然公平的權(quán)利前提是一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)，但在討論公平時(shí)這一前提卻受到普遍的忽視。因此，清晰界定權(quán)利并將對(duì)公平問(wèn)題的討論限定在擁有相同權(quán)利的人之間，就成為判斷公平與否的必要前提。

那么，作為判斷人們是否受到公平對(duì)待前提的權(quán)利又是從哪里來(lái)的?對(duì)權(quán)利來(lái)源的討論是法哲學(xué)與政治哲學(xué)的一個(gè)復(fù)雜而重要的主題，而且它還經(jīng)常被歷史和邏輯的層層迷霧所遮蔽，令一般大眾望而卻步(阿倫·德肖維茨，2014)。不過(guò)，我們也可以繞過(guò)這些復(fù)雜的討論，從人類社會(huì)的普遍現(xiàn)象中找到認(rèn)識(shí)權(quán)利來(lái)源的新視角。

人類社會(huì)的每一個(gè)成員從自己的經(jīng)驗(yàn)中都可以觀察和體驗(yàn)到，我們的每一項(xiàng)權(quán)利都源于自己的身份，大到你是否能出席全球治理的G20峰會(huì)，小到你是否能進(jìn)男廁所而不被趕出去，都是因?yàn)槟銚碛谢虿粨碛心撤N身份屬性。這里的“身份”概念與法理學(xué)中所謂“權(quán)利五要素”(利益、主張、資格、力量、自由)的“資格”相近，但具有更為寬泛的適用情景。這一差異也對(duì)后面討論權(quán)利的“俱樂(lè)部模型”至關(guān)重要。同時(shí)，對(duì)“身份”在權(quán)利來(lái)源中的觀察和價(jià)值判定也不局限于人身權(quán)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至社員權(quán)也同樣成立。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，此處所謂的“身份”，與梅因(Henry Summer Maine，1822－1888)對(duì)社會(huì)歷史進(jìn)程所做的判斷——“從身份到契約”中所說(shuō)的“身份”，內(nèi)涵完全不同，我們只是在所明示的意義上使用這一概念。因此，本文的“身份”含義既包括了個(gè)體種種不可選擇的人身屬性，比如血緣、性別等，同時(shí)也將一切可以體現(xiàn)個(gè)體自由意志的類別屬性包括在內(nèi)，比如國(guó)籍、職業(yè)等等。如此界定的身份具有兩個(gè)重要的功能:第一，把一些人與另一些人區(qū)分開(kāi)來(lái)，這意味著，除了“人”這種身份以外的任何一種身份都只能被部分人所擁有，否則身份就喪失了它的識(shí)別功能;第二，一個(gè)人可以同時(shí)擁有多種身份，這些不同的身份可以形成包容、交叉或獨(dú)立的復(fù)雜關(guān)系。比如，浙江人和杭州人是包容關(guān)系，教師和男人是交叉關(guān)系，讀者和公務(wù)員是獨(dú)立關(guān)系等等。利用我們關(guān)于身份的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，可以建立起理解權(quán)利來(lái)源的一種新視角，即本文在后面討論教育公平之基礎(chǔ)的“俱樂(lè)部模型”。

我們先來(lái)觀察現(xiàn)實(shí)世界的“俱樂(lè)部”。“俱樂(lè)部”是現(xiàn)代社會(huì)一種重要的組織形態(tài)，各種各樣的“俱樂(lè)部”雖然其形式、對(duì)象、主題和規(guī)則各異，但它們的共同特征是只為“俱樂(lè)部”成員提供約定的產(chǎn)品或服務(wù)。要獲得此種特殊產(chǎn)品或服務(wù)必須以獲得成員資格為前提。根據(jù)成員資格獲取方式的不同，“俱樂(lè)部”可以分為可交易和不可交易的兩類，前者的成員資格對(duì)外開(kāi)放，申請(qǐng)人可以通過(guò)市場(chǎng)交易獲得，如各種非職業(yè)運(yùn)動(dòng)員的體育“俱樂(lè)部”、交通工具乘員等等;后者的成員資格不對(duì)外開(kāi)放，成員一般不需要申請(qǐng)而是由某種既有的身份自動(dòng)獲取，如軍官“俱樂(lè)部”、教師“俱樂(lè)部”等，“俱樂(lè)部”的這種屬性叫做“身份約束”(相當(dāng)于“排他性”)。與此同時(shí)，在“俱樂(lè)部”內(nèi)部，沒(méi)有成員受到歧視或享有特權(quán)，這叫“權(quán)利平等”(相當(dāng)于“非競(jìng)爭(zhēng)性”)?！熬銟?lè)部”的上述特征成為福利經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共產(chǎn)品理論中準(zhǔn)公共產(chǎn)品——“俱樂(lè)部產(chǎn)品”的現(xiàn)實(shí)背景。

現(xiàn)實(shí)世界的“俱樂(lè)部”還有一個(gè)普遍的現(xiàn)象，即一個(gè)大“俱樂(lè)部”下面常常包含若干小“俱樂(lè)部”。比如在體育俱樂(lè)部?jī)?nèi)部還有“棋類俱樂(lè)部”“球類俱樂(lè)部”等，由此形成了一個(gè)“俱樂(lè)部”內(nèi)部還有更小的“俱樂(lè)部”的“嵌套式”結(jié)構(gòu)。“俱樂(lè)部”的這種“嵌套結(jié)構(gòu)”是我們理解“不公平感”的關(guān)鍵所在。比如，我們?cè)谏虾：唾F州之間比較義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)差距時(shí)產(chǎn)生的“不公平感”，就是因?yàn)槲覀兒雎粤松虾：唾F州是兩個(gè)獨(dú)立的“義務(wù)教育俱樂(lè)部”。因此，除非修改義務(wù)教育法，否則，由此感到的不公平(權(quán)利傷害)是無(wú)法得到法律救濟(jì)的。

“俱樂(lè)部”的概念還可以進(jìn)一步擴(kuò)張，使之成為解釋權(quán)利來(lái)源的普適模型。只要我們將“為成員提供平等的權(quán)利”作為一切“俱樂(lè)部”的共同特征，那么，不但一切社會(huì)組織(無(wú)論是營(yíng)利組織還是非營(yíng)利組織，或者法人組織還是非法人組織)都可以被看成是“俱樂(lè)部”。而且，任何一個(gè)具有某種相同身份(屬性、特征)的群體(無(wú)論在該群體成員之間是否存在真實(shí)的聯(lián)系)，也都可以作為“俱樂(lè)部”來(lái)理解和分析。在這個(gè)意義上，整個(gè)國(guó)家是一個(gè)公民享有憲法權(quán)利的“大俱樂(lè)部”，獲得公民資格是享有憲法權(quán)利的前提。在這個(gè)“大俱樂(lè)部”內(nèi)部，又通過(guò)設(shè)置更特殊的身份資格形成了擁有特殊權(quán)利的“小俱樂(lè)部”，由此在法律權(quán)利內(nèi)部進(jìn)一步形成了名義權(quán)利和可行權(quán)利的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。以義務(wù)教育為例，雖然憲法和教育法規(guī)定了凡中國(guó)公民都有接受義務(wù)教育的平等權(quán)利，但這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在上海和浙江是不一樣的，在上海的每一個(gè)區(qū)縣和在浙江的每一個(gè)區(qū)縣也都是不一樣的?！熬銟?lè)部”的嵌套結(jié)構(gòu)與排他性的結(jié)合為公共產(chǎn)品提供了更加靈活的多種組合方式，但同時(shí)也成為歧視和特權(quán)的一個(gè)重要來(lái)源。

在以上分析的基礎(chǔ)上，我們得到了關(guān)于權(quán)利和公平的一種直觀判斷:權(quán)利是一種俱樂(lè)部產(chǎn)品。更確切地說(shuō)，權(quán)利是俱樂(lè)部為其成員提供的公共產(chǎn)品。顯然，此處所指的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”已經(jīng)不同于公共產(chǎn)品理論所指的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”了。前一個(gè)“俱樂(lè)部產(chǎn)品”指任意俱樂(lè)部為其成員提供的“排他性的平等權(quán)利”，后一個(gè)“俱樂(lè)部產(chǎn)品”指具有“排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的產(chǎn)品或勞務(wù)。

利用權(quán)利來(lái)源的“俱樂(lè)部模型”，我們就可以很容易地得出公平也是俱樂(lè)部為其成員提供的公共產(chǎn)品的結(jié)論。因此，對(duì)公平的討論必須以明示或隱含的俱樂(lè)部為邊界，因?yàn)樵诓煌木銟?lè)部之間不存在、也無(wú)法討論公平問(wèn)題。在俱樂(lè)部?jī)?nèi)部討論公平問(wèn)題時(shí)，只需要也只有唯一標(biāo)準(zhǔn):同樣的人同樣對(duì)待。以往所謂“不同的人不同對(duì)待”的縱向公平準(zhǔn)則，不應(yīng)被理解為在不同的俱樂(lè)部之間的比較，而應(yīng)被理解為在不同的俱樂(lè)部?jī)?nèi)部仍然以“同樣的人同樣對(duì)待”進(jìn)行判斷。比如，討論社會(huì)政策向弱勢(shì)群體傾斜是否公平這一問(wèn)題，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不是看弱勢(shì)群體是否受到優(yōu)待，而是看同樣的弱勢(shì)群體是否受到了同樣的優(yōu)待。否則，在不同群體之間討論權(quán)利的差異設(shè)定是否公平，不但在邏輯上是不自洽的，在觀念上難以形成共識(shí)，而且在實(shí)踐上也無(wú)法說(shuō)明其合理性。

利用“俱樂(lè)部模型”，我們可以從實(shí)踐理性的視角獲得對(duì)公平的新理解。與諾齊克、羅爾斯等經(jīng)典作家對(duì)公平所做的完全抽象的討論不同，現(xiàn)實(shí)的觀察表明，沒(méi)有脫離具體權(quán)利的公平，而具體的權(quán)利只能存在于有明確成員界限的俱樂(lè)部之中。所以，公平只能是一種俱樂(lè)部產(chǎn)品，它為身份相同的俱樂(lè)部成員提供相同的權(quán)利保障。

由此，我們可以獲得關(guān)于公平的若干重要判斷和推論:

1．公平以權(quán)利為前提。權(quán)利或者來(lái)源于法律，即所謂的法律權(quán)利或法定權(quán)利;或者來(lái)源于習(xí)俗、慣例、文化等，即所謂的道德權(quán)利或非法定權(quán)利。在現(xiàn)代國(guó)家，法律權(quán)利已經(jīng)成為公民權(quán)利的主要來(lái)源和唯一能夠得到法律救濟(jì)的權(quán)利來(lái)源，也只有法定權(quán)利才能規(guī)定公民能做什么和不能做什么，而道德權(quán)利只能倡導(dǎo)社會(huì)成員應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么。因此，只有建立在法定權(quán)利基礎(chǔ)上的公平才是可以保障的公平。

2．公平的實(shí)現(xiàn)受俱樂(lè)部所能提供的公共資源的制約。公平是俱樂(lè)部為其成員提供的公共產(chǎn)品之一，是所有俱樂(lè)部都要提供的公共產(chǎn)品。歷史和現(xiàn)實(shí)的觀察表明，如果俱樂(lè)部不能向其成員提供公平這種公共產(chǎn)品，俱樂(lè)部就將面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)。但俱樂(lè)部的這一普遍功能受到自身資源能力的限制，義務(wù)教育就是說(shuō)明俱樂(lè)部這一特性的典型案例。雖然憲法、教育法、義務(wù)教育法規(guī)定了適齡少年兒童擁有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，但他們實(shí)際接受的義務(wù)教育受到縣域財(cái)政能力(公共資源)的制約，不要說(shuō)目前根本不可能在全國(guó)(國(guó)家俱樂(lè)部)水平上實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平，也不可能在省域(中俱樂(lè)部)水平上實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平，就是在縣域(小俱樂(lè)部)水平上實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平，任務(wù)也還十分艱巨。因此，得不到公共資源支撐的權(quán)利必定產(chǎn)生不公平的結(jié)果。

3．公平的種類。公平的本意是“同樣的人同樣對(duì)待”，如果俱樂(lè)部對(duì)公共產(chǎn)品具有無(wú)限的供給能力，則公平問(wèn)題將不復(fù)存在。但是，現(xiàn)實(shí)世界的俱樂(lè)部公共產(chǎn)品的供給能力總是有限的，在俱樂(lè)部提供的公共產(chǎn)品具有差異性，或提供的公共產(chǎn)品相對(duì)于成員需求處于稀缺狀態(tài)時(shí)，俱樂(lè)部將在兩種不同形態(tài)的公平產(chǎn)品間進(jìn)行選擇或同時(shí)提供這兩種公平產(chǎn)品:第一種是競(jìng)爭(zhēng)性公平，比如在體育競(jìng)賽、美國(guó)大選等一切具有強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的活動(dòng)中，大家爭(zhēng)奪的俱樂(lè)部產(chǎn)品只能被競(jìng)爭(zhēng)中勝出的個(gè)別人或少數(shù)人擁有。為了保證此類活動(dòng)符合公平法則，活動(dòng)本身需要同時(shí)滿足權(quán)利平等、機(jī)會(huì)開(kāi)放、規(guī)則合理的要求，至于誰(shuí)成為贏家并不重要。第二種是分享性公平，當(dāng)俱樂(lè)部提供的公共產(chǎn)品成為俱樂(lè)部成員共同的利益訴求時(shí)，平等分享俱樂(lè)部的公共產(chǎn)品成為保證公平的唯一選擇，除此以外的任何其他方案都是不公平的。

4．消除不公平的基本策略。當(dāng)俱樂(lè)部向其成員提供分享性公平受到挑戰(zhàn)時(shí)，有以下三種基本的策略及其組合可供選擇:第一種策略，保持俱樂(lè)部規(guī)模不變，增加公共產(chǎn)品供給;第二種策略，縮小俱樂(lè)部規(guī)模，保持俱樂(lè)部公共產(chǎn)品供給不變;第三種策略，解散俱樂(lè)部，即放棄提供公共產(chǎn)品。第一、第二種策略很容易理解，而要理解第三種策略，則必須改變我們以往習(xí)以為常的公平觀念。

二、重新理解教育公平

借助“俱樂(lè)部模型”的普適推理，我們可以為教育公平給出簡(jiǎn)潔而清晰的表述:教育公平就是同樣的人接受同樣的教育?！巴瑯拥娜恕笔侵笝?quán)利相同的個(gè)體，“權(quán)利”是指由法律保障和可以實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。借助“俱樂(lè)部模型”改善我國(guó)教育公平的政策設(shè)計(jì)，可以有以下三種基本策略:

第一種策略，撤除一切“小俱樂(lè)部”的藩籬，由中央政府提供統(tǒng)一的教育基本公共服務(wù)。這種制度在形式上最為公平，但得不到目前分級(jí)財(cái)政體制的財(cái)力支撐，也不符合效率原則，不具有可行性。

第二種策略，通過(guò)立法建立與當(dāng)前分級(jí)財(cái)政體制適應(yīng)的俱樂(lè)部嵌套結(jié)構(gòu)，在國(guó)家俱樂(lè)部下面套省俱樂(lè)部，在省俱樂(lè)部下面套縣區(qū)俱樂(lè)部，對(duì)教育公平的追求簡(jiǎn)化為在縣區(qū)這個(gè)小俱樂(lè)部?jī)?nèi)部實(shí)現(xiàn)“同樣的人受同樣的教育”，相當(dāng)于目前推行的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展。顯而易見(jiàn)，第二種策略比第一種策略可以更好地調(diào)動(dòng)地方的積極性，并且具有可行性。當(dāng)然，如果局限于公共財(cái)政提供的基本公共服務(wù)，兩種策略都無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)多樣化教育產(chǎn)品的需要，但這已經(jīng)無(wú)關(guān)教育公平了。

第三種策略，是在第二種策略的基礎(chǔ)上增加民辦教育的功能，一方面用公共財(cái)政保障教育基本公共服務(wù)均等化，另一方面又通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制增加教育的選擇性。這樣不但能夠增加教育產(chǎn)品的供給，而且能夠更好地體現(xiàn)教育公平的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵——為每個(gè)受教育者的自由和充分發(fā)展開(kāi)辟可能性。

在對(duì)教育公平問(wèn)題的討論中，目前流行的觀點(diǎn)認(rèn)為:結(jié)果公平是教育公平的高級(jí)階段，因?yàn)樗苷嬲龑?shí)現(xiàn)教育的理想——讓每一個(gè)學(xué)生得到自由而充分的發(fā)展。但幾乎所有的論者都忽略了對(duì)實(shí)現(xiàn)這一愿景可行路徑的討論。如果我們分析這些論者從起點(diǎn)公平到過(guò)程公平再到結(jié)果公平的論述邏輯，就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含著結(jié)果公平也要用公共資源來(lái)保證的推理，這個(gè)結(jié)果與我們利用“俱樂(lè)部模型”對(duì)教育公平的分析結(jié)論大相徑庭?，F(xiàn)在我們要問(wèn):為了讓不同的學(xué)生都能得到自由而充分的發(fā)展，勢(shì)必要讓他們接受不同的教育，但當(dāng)這些不同的教育都由公共資源支撐時(shí)，顯然違背了“同樣的人同樣對(duì)待”的公平法則。那么，是否可以通過(guò)立法給教育上發(fā)展不同的人確立不同的權(quán)利——讓他們進(jìn)入不同的俱樂(lè)部以消解公平問(wèn)題?這也顯然是不可能的。因?yàn)槲覀冸m然可以通過(guò)立法給予社會(huì)學(xué)意義上的弱勢(shì)群體以享有更多公共資源的權(quán)利，但要為教育中的差異化個(gè)體普遍確立差異化的權(quán)利，這無(wú)論在法律上還是在教育實(shí)踐中都是不可行的。由公共財(cái)政支撐的基本公共服務(wù)均等化對(duì)于提供多樣化的教育產(chǎn)品存在制度性障礙的這個(gè)事實(shí)，決定了第三種策略應(yīng)該受到優(yōu)先關(guān)注。

基于上述判斷，我們可以重新認(rèn)識(shí)和理解教育公平，并且能夠合乎邏輯地得出改善教育公平的基本思路。

(一)權(quán)利與教育公平

借助公平的“俱樂(lè)部模型”的分析邏輯可以發(fā)現(xiàn)，教育公平也是一種俱樂(lè)部產(chǎn)品，但卻只是公辦教育這個(gè)俱樂(lè)部的公共產(chǎn)品，因?yàn)橹挥性诠k教育中我們才有平等的權(quán)利，這是討論教育公平時(shí)必須明確的俱樂(lè)部邊界。在中國(guó)討論教育公平，必須以公民身份為國(guó)家俱樂(lè)部的邊界，以《中華人民共和國(guó)憲法》第三十三條(中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等)、第四十六條(中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利與義務(wù))的規(guī)定為權(quán)利邊界。據(jù)此，在教育領(lǐng)域的一切特權(quán)和歧視都是不公平的。從理論上講，改善教育公平的制度創(chuàng)新就是消除內(nèi)部小俱樂(lè)部的過(guò)程。但是，由于上述憲法規(guī)定的教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)受到現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度的制約，因此，每一個(gè)歷史時(shí)期教育權(quán)利的實(shí)際保障，只能依據(jù)當(dāng)時(shí)法律規(guī)范的“地方俱樂(lè)部”和教育“學(xué)段(類型)俱樂(lè)部”的邊界和權(quán)利邊界來(lái)考察。

在義務(wù)教育領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第七條的規(guī)定(義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制)設(shè)置了一個(gè)包括國(guó)家、省、縣的三層俱樂(lè)部體系。按上述憲法第三十三條、第四十六條規(guī)定，以及《義務(wù)教育法》第四條(凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù))規(guī)定，這三個(gè)俱樂(lè)部應(yīng)該具有相同的權(quán)利邊界，否則就是不公平的。但是，由于受到現(xiàn)行財(cái)政體制、行政體制和辦學(xué)體制的制約，評(píng)價(jià)和改善義務(wù)教育公平狀態(tài)需要在縣、省和全國(guó)三個(gè)層次分別討論，目前權(quán)利保障(公平推進(jìn))的重點(diǎn)還只能以縣為權(quán)利俱樂(lè)部邊界。僅以流動(dòng)人口子女入學(xué)為例。在以往按戶籍地管理的義務(wù)教育體制下，流動(dòng)人口子女和戶籍人口子女分屬兩個(gè)不同的義務(wù)教育權(quán)利俱樂(lè)部。地方政府對(duì)流動(dòng)人口子女在流入地接受義務(wù)教育設(shè)置的各種準(zhǔn)入門檻，就與憲法、教育法和義務(wù)教育法的相關(guān)規(guī)定沖突，因而是不公平的。

在學(xué)前教育領(lǐng)域，至今沒(méi)有法律明確規(guī)定公民擁有怎樣的學(xué)前教育權(quán)利。2015年，全國(guó)學(xué)前教育毛入園率達(dá)到了75%，說(shuō)明全國(guó)尚有25%以上的學(xué)前兒童沒(méi)有享受學(xué)前教育?？紤]到當(dāng)年民辦學(xué)前教育對(duì)總?cè)雸@率提供了50%以上的貢獻(xiàn)，說(shuō)明全國(guó)至少有75%的學(xué)前兒童沒(méi)有享受公辦學(xué)前教育。享受了公辦學(xué)前教育的這類人群相當(dāng)于加入了一個(gè)學(xué)前教育的特權(quán)俱樂(lè)部，因而也是不公平的。

表面上看，學(xué)前教育的不公平與義務(wù)教育的不公平具有明顯不同的性質(zhì)，前者是入學(xué)機(jī)會(huì)的不公平(是否有學(xué)可上)，后者則是教育質(zhì)量的不公平(能上什么樣的學(xué)校)，但在我們的分析框架中，它們都是同一個(gè)問(wèn)題，即特權(quán)和歧視的問(wèn)題，也就是“同樣的人沒(méi)有受到同樣對(duì)待”的問(wèn)題。

在高中(階段)教育領(lǐng)域，除了與義務(wù)教育階段和學(xué)前教育階段一樣存在同樣的特權(quán)與歧視問(wèn)題以外，還有一個(gè)目前在全國(guó)普遍存在的特殊歧視問(wèn)題，即以中考分?jǐn)?shù)將初中畢業(yè)生強(qiáng)制劃分為普高和職高兩個(gè)俱樂(lè)部，這種權(quán)利設(shè)定不符合憲法和教育法的相關(guān)規(guī)定，因而也是不公平的。

在高等教育領(lǐng)域，特殊階層教育權(quán)利缺失、區(qū)域高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)差距等都是受到社會(huì)嚴(yán)重關(guān)切的教育不公平問(wèn)題。

概括起來(lái)，從學(xué)前教育到高等教育的每一個(gè)不公平現(xiàn)象，最終都可以歸結(jié)為由憲法和其他教育法律規(guī)定的公民平等的教育權(quán)利沒(méi)有受到法律保障的問(wèn)題。因此，消除制度性歧視乃是改善教育公平的根本途徑。但是，一旦消除了阻礙教育公平的制度性歧視以后，我們的教育體系和我們的學(xué)校教育是否就能令人滿意呢?未必盡然。只要教育資源，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的總量不足，就一定會(huì)導(dǎo)致失利者的不滿，因此，增加教育資源供給和擴(kuò)大受教育者的權(quán)利，仍然是改善教育公平首當(dāng)其沖的要求。

(二)自由與教育公平

自由在我們國(guó)家是一個(gè)倍受爭(zhēng)議的話題，也是在教育政策設(shè)計(jì)中被嚴(yán)重忽視的一種教育權(quán)利，這方面的典型例子是政府對(duì)《義務(wù)教育法》“就近入學(xué)”規(guī)定的理解和執(zhí)行?！读x務(wù)教育法》第十二條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。這個(gè)規(guī)定明顯是對(duì)政府的義務(wù)性規(guī)范或稱強(qiáng)制性規(guī)范，而對(duì)受教育者則是授權(quán)性規(guī)范或稱選擇性規(guī)范，通俗地說(shuō)，就是“自愿就近入學(xué)”。但在實(shí)際執(zhí)行中，地方教育行政部門總是將其曲解為對(duì)政府的選擇性規(guī)范和對(duì)受教育者的強(qiáng)制性規(guī)范，變成了事實(shí)上的“強(qiáng)制就近入學(xué)”，嚴(yán)重侵犯了受教育者的合法權(quán)利。理論上，對(duì)公民在教育中的選擇權(quán)(自由)的普遍限制并不必然損害教育公平(只要“同樣的人受到同樣對(duì)待”)，也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，對(duì)公民教育選擇權(quán)的不當(dāng)限制通常都因無(wú)知而被忽視了。

自由對(duì)教育公平的積極意義在民辦教育中得到了充分體現(xiàn)。一方面，由于民辦教育承擔(dān)了部分公共財(cái)政的責(zé)任，使薄弱學(xué)校、弱勢(shì)群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠獲得更多的公共財(cái)政資源，推動(dòng)了整個(gè)教育體系實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”。最近5年來(lái)，民辦教育的財(cái)政貢獻(xiàn)每年都超過(guò)3000億元。以2013年為例，當(dāng)年民辦學(xué)校在校學(xué)生4078萬(wàn)，占全國(guó)學(xué)生總數(shù)的16%，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額為24488．22億元，其中民辦學(xué)校得到財(cái)政撥款227．51億元，即民辦教育用不到1%的公共教育資源向社會(huì)提供了16%的公共教育服務(wù)。如果沒(méi)有民辦教育，政府要提供同樣的教育服務(wù)至少需要付出16倍的努力。另一方面，民辦教育為受教育者在公辦教育之外增加的教育選擇機(jī)會(huì)，盡管并沒(méi)有改變他們對(duì)公共教育資源的分享狀態(tài)，但自由選擇帶來(lái)的教育利益增量，無(wú)疑能夠提升他們對(duì)教育公平的評(píng)價(jià)，也更有利于學(xué)生的自由發(fā)展。

在公辦教育內(nèi)部，更多的選擇通常也有助于教育公平的改善而不是相反，因?yàn)楦嗟倪x擇意味著個(gè)體的權(quán)利得到更多的尊重和保障，而這恰恰是人們追求公平背后的目的。在這個(gè)問(wèn)題上，目前有一種流行的觀點(diǎn)，似乎認(rèn)為以教育公平為旗幟的教育均衡發(fā)展的目的是為了減少“擇校”，這顯然錯(cuò)誤理解了公平與自由的關(guān)系。如果義務(wù)教育均衡發(fā)展的結(jié)果是大家都不“擇?！绷耍敲?，這要么是我們的公辦學(xué)校已經(jīng)完全喪失了自己的個(gè)性，要么是公眾的教育權(quán)利遭到了更加嚴(yán)重的侵犯。

三、公辦教育與教育不公平

在人類社會(huì)早期，沒(méi)有學(xué)校和其他專門的教育機(jī)構(gòu)，家長(zhǎng)承擔(dān)了子女的大部分教育責(zé)任，此時(shí)各家各戶的教育完全依賴于家長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)，其內(nèi)容、形式和成效各不相同，但并不存在教育不公平的問(wèn)題。其后有了學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)，這些學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)是由私人提供的，但也不存在教育不公平問(wèn)題。兩千五百年前孔子授徒，以及在其后的一切私立教育中，存在教育不公平問(wèn)題嗎?雖然那時(shí)有人可以進(jìn)學(xué)校接受教育，但更多的社會(huì)成員卻沒(méi)有進(jìn)學(xué)校受教育的機(jī)會(huì)，這是教育不公平嗎?這不是社會(huì)不公平。但如果這些學(xué)校或機(jī)構(gòu)的教育活動(dòng)是公立的或以公共資源支撐，而一部分社會(huì)成員的教育權(quán)利卻不能平等實(shí)現(xiàn)，或者被排斥在教育活動(dòng)之外，或者只能接受較差的教育時(shí)，這才是教育不公平，因?yàn)橥瑯拥娜藳](méi)有受到同樣的對(duì)待。這兩種情形的區(qū)別在于:在前一種情形中，不同的社會(huì)成員對(duì)于私立教育資源并不享有同等的權(quán)利;而在后一種情形中，不同的社會(huì)成員對(duì)于公立教育資源卻享有同等的權(quán)利。由此我們可以得到一個(gè)出乎大多數(shù)人意料的結(jié)論:教育不公平是公立教育的產(chǎn)物。雖然在私立教育內(nèi)部也存在教育不公平的問(wèn)題，即同樣的人沒(méi)有受到同樣的對(duì)待，但這種不公平與我們討論的教育不公平顯然不是同一個(gè)問(wèn)題，而且也同樣可以納入“俱樂(lè)部模型”討論。

這個(gè)結(jié)論既與流行的觀念大相徑庭，似乎也與人們的經(jīng)驗(yàn)相悖，但只有在一種情況下它才是不成立的，即同樣的人受到同樣對(duì)待的公辦教育。從我們上面描述的教育現(xiàn)象來(lái)看，公辦教育要滿足這個(gè)要求實(shí)在是太困難了，甚至我們可以說(shuō)，教育不公平是公辦教育難以克服的內(nèi)在弊端。這個(gè)看似不可能的結(jié)論在全球范圍內(nèi)卻是一個(gè)普遍的事實(shí)，而中國(guó)就是支持這個(gè)結(jié)論的典型案例。在全國(guó)范圍內(nèi)，從學(xué)前教育到高等教育，所有公辦學(xué)校都沒(méi)有在全國(guó)水平上實(shí)現(xiàn)均衡配置，同樣的人無(wú)法享受同樣的教育，這是教育不公平。下面的表1是《2015年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的結(jié)果之一，在省級(jí)行政區(qū)之間公共教育資源的差距也是一目了然的。如果我們縮小這個(gè)公辦教育俱樂(lè)部的邊界，在我國(guó)各省級(jí)行政區(qū)內(nèi)，也沒(méi)有一個(gè)省級(jí)區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)公辦教育資源的均衡配置，這當(dāng)然也是教育不公平。

表1 普通小學(xué)、初中、高中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)情況(單位:元)

如果我們進(jìn)一步縮小這個(gè)公辦教育俱樂(lè)部的邊界，并且只考察義務(wù)教育這個(gè)最需要也最應(yīng)該率先實(shí)現(xiàn)教育公平的小俱樂(lè)部，情況又是如何呢?以國(guó)家“義務(wù)教育基本均衡縣”的評(píng)估結(jié)果為例，截止到2013年底，教育部公布全國(guó)有22個(gè)省區(qū)的280個(gè)縣(區(qū))通過(guò)了國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)“義務(wù)教育基本均衡縣”的合格驗(yàn)收。但是，即便是這些通過(guò)驗(yàn)收的縣，校際之間在辦學(xué)條件和教育質(zhì)量上仍然存在明顯的差距。從教育部公布的驗(yàn)收數(shù)據(jù)中(表2)可見(jiàn)，僅生均教學(xué)儀器設(shè)備值一項(xiàng)指標(biāo)，縣內(nèi)小學(xué)的差異系數(shù)平均達(dá)0．57，結(jié)合同時(shí)公布的生均教學(xué)儀器設(shè)備值平均數(shù)推算，至少有三分之一的學(xué)校生均教學(xué)儀器設(shè)備值的校際差距在1000元以上;有超過(guò)一半的省份，省內(nèi)縣際平均數(shù)差距更達(dá)8倍以上(教育部，2013)。這難道不是教育不公平嗎?截止至2016年底，我們有更多的縣(區(qū))通過(guò)了國(guó)家“義務(wù)教育基本均衡縣”的評(píng)估，但前述問(wèn)題并沒(méi)有得到明顯的改善。

表2 2013年22省區(qū)280個(gè)“義務(wù)教育基本均衡縣”小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值差異系數(shù)

也許我們會(huì)說(shuō)，“相對(duì)于十年前而言，義務(wù)教育均衡化水平已經(jīng)大幅提高了”。姑且不論這個(gè)判斷的客觀性與合理性如何，但就公辦教育至今還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均衡配置這個(gè)事實(shí)而言，“公辦教育是不公平的”這個(gè)結(jié)論并不需要修正。今后是否要修正?從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，我們對(duì)此難以樂(lè)觀。

2016年3月21日，《中國(guó)青年》報(bào)提供的另一份研究結(jié)果(盧曉東，于曉磊，2016)表明，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)教育差距令人擔(dān)擾。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一是學(xué)校教育。城鎮(zhèn)學(xué)校在硬件和師資水平方面大幅度超過(guò)農(nóng)村學(xué)校，城鎮(zhèn)學(xué)生自小就接受優(yōu)質(zhì)教育，其優(yōu)勢(shì)甚至起于幼兒園時(shí)期，比如城市會(huì)有國(guó)外教師任教的雙語(yǔ)幼兒園。城鄉(xiāng)教育差異的關(guān)鍵在于師資。城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中小學(xué)已經(jīng)可以留用更多博士、碩士作為教師。與此同時(shí)，由于師資可以基于市場(chǎng)原則自由流動(dòng)，因此城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)農(nóng)村優(yōu)秀師資還存在“吸血”效應(yīng)。這就意味著，農(nóng)村教師在積累了豐富教育經(jīng)驗(yàn)、取得很好教育成績(jī)之后，基于工資等條件的巨大差距，優(yōu)秀教師會(huì)向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。《中國(guó)青年報(bào)》2015年9月曾發(fā)表社科院博士后李濤對(duì)四川貧困縣基礎(chǔ)教育的田野調(diào)查研究，其發(fā)現(xiàn)在村落社會(huì)中農(nóng)村教育體系僅僅作為“人才抽水機(jī)”而存在，是整條教育生態(tài)鏈中價(jià)值位階上的“最末端”。在李濤所參與的對(duì)江西、重慶等9省20個(gè)區(qū)縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在5285個(gè)總體有效樣本數(shù)中，發(fā)生過(guò)事實(shí)性流動(dòng)的高達(dá)3366個(gè);在樣本量為2274個(gè)的農(nóng)村教師中，有1556個(gè)教師具有潛在外部流動(dòng)意愿，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)教師潛在外流比例最高，為76．51%。農(nóng)村教師群體中事實(shí)性流失率和潛在性流失率都偏高。

第二，作為對(duì)學(xué)校教育的補(bǔ)充，城鎮(zhèn)學(xué)生接受大量的課外補(bǔ)習(xí)教育(影子教育)，這類教育不僅與課程學(xué)習(xí)內(nèi)容相聯(lián)系，甚至延伸至體育、音樂(lè)、演講、國(guó)外旅行等素質(zhì)教育層面。城鎮(zhèn)學(xué)生不僅在課程學(xué)習(xí)成績(jī)上優(yōu)于農(nóng)村學(xué)生，還在各類技能、素養(yǎng)、信心等方面全面超過(guò)農(nóng)村學(xué)生。曾滿超等人對(duì)我國(guó)初中生課外學(xué)習(xí)城鄉(xiāng)差異的分析表明，城鎮(zhèn)學(xué)生參加課外補(bǔ)習(xí)的比例和相關(guān)支出均高于農(nóng)村學(xué)生。薛海平使用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查2012年數(shù)據(jù)研究課外補(bǔ)習(xí)，發(fā)現(xiàn)來(lái)自較好家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景以及大中城市的學(xué)生更可能接受課外補(bǔ)習(xí)，其結(jié)論認(rèn)為:我國(guó)義務(wù)教育階段課外補(bǔ)習(xí)活動(dòng)，更加擴(kuò)大了城鄉(xiāng)和不同階層義務(wù)教育階段的學(xué)生獲得教育資源和教育結(jié)果的差距。

第三是家庭因素。城鎮(zhèn)學(xué)生家庭中的父母以及其他親屬有更好學(xué)歷、背景、視野以及領(lǐng)先的教育觀念，在學(xué)生學(xué)業(yè)幫助、挫折輔助、視野開(kāi)闊等方面能為子女提供農(nóng)村家庭無(wú)法提供的教育背景和幫助。如果考慮流動(dòng)兒童、留守兒童等因素，這項(xiàng)差異更加顯著。

第四是環(huán)境因素。城鎮(zhèn)學(xué)生成長(zhǎng)的環(huán)境更加開(kāi)放和現(xiàn)代化，學(xué)生會(huì)很早接觸網(wǎng)絡(luò)、藝術(shù)館、博物館、動(dòng)物園、音樂(lè)藝術(shù)演出等，受到國(guó)際化、開(kāi)放、現(xiàn)代多方面觀念潛移默化的影響，因而可以對(duì)其未來(lái)職業(yè)有所了解和規(guī)劃。這些因素對(duì)學(xué)生未來(lái)成長(zhǎng)十分重要，是農(nóng)村環(huán)境很難提供的因素。

美國(guó)的情況也不容樂(lè)觀。中國(guó)教育科學(xué)研究院教育理論研究中心王曉燕和北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院尚立富的研究表明，城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距在美國(guó)同樣存在(王曉燕，尚立富，2015)。

目前受到官、學(xué)、民三界熱捧的芬蘭教育似乎是一個(gè)例外。芬蘭的中學(xué)生自2000年以來(lái)因多次在國(guó)際經(jīng)合組織舉辦的“國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目”(PISA，programme for international student assessment)連續(xù)蟬聯(lián)第一而受到國(guó)際社會(huì)關(guān)注。2009年，因中國(guó)上海學(xué)生囊括閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)素養(yǎng)成績(jī)第一，以及陳之華《芬蘭教育全球第一的秘密》(中國(guó)青年出版社，2009)一書(shū)的出版，全面引爆了國(guó)內(nèi)的“芬蘭教育熱”。關(guān)于芬蘭教育的討論已經(jīng)有了大量的公開(kāi)發(fā)表的文章，給我們塑造了公辦教育高質(zhì)量、高公平的生動(dòng)圖景，似乎重新點(diǎn)燃了人們對(duì)公辦教育的熱情和期待。但是，如果我們注意到芬蘭教育與本文主題相關(guān)的若干特征，如“充足的資源”“無(wú)差別的辦學(xué)理念與教育方式”“高度自主的辦學(xué)自由”等特點(diǎn)，即在芬蘭的公辦教育體系中，你既可以在任何一所學(xué)校獲得到相同的教育，但同時(shí)你也可以在任何一所學(xué)校中得到不同的教育。由此，“芬蘭教育”不但不構(gòu)成對(duì)“教育公平俱樂(lè)部模型”的挑戰(zhàn)，而且為我們深入理解該模型提供了難得的典型案例。

即使排除了“芬蘭教育”，我們也難免還會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn):既然公辦教育天然產(chǎn)生教育不公平，那么為什么世界上幾乎所有國(guó)家在基礎(chǔ)教育階段都是以公辦教育為主呢?為了回答這個(gè)問(wèn)題，我們不妨設(shè)想一下沒(méi)有公辦教育的情形?？梢钥隙ǖ氖牵跊](méi)有公辦教育時(shí)，大眾受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必將受到支付能力或特權(quán)身份的雙重影響，無(wú)錢無(wú)勢(shì)的社會(huì)弱勢(shì)群體將被合法地排斥在教育或優(yōu)質(zhì)教育之外。在這種教育格局中，雖然由公辦教育產(chǎn)生的內(nèi)生性教育不公平不復(fù)存在，但由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素帶來(lái)的外源性教育不平等將成為社會(huì)成員平等教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本障礙。于是，我們必須在兩種不利因素之間做出選擇:要教育不平等，還是要教育不公平?現(xiàn)在看來(lái)，世界各國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)做出了選擇:為了減少教育不平等，寧可接受教育不公平。

“芬蘭教育”的實(shí)踐給我們提出的是另一個(gè)問(wèn)題:什么樣的公辦教育能保障教育公平?

四、什么樣的公辦教育能保障教育公平?

有沒(méi)有公平的或消除了不公平的公辦教育呢?換句話說(shuō)，公辦教育能夠?yàn)槿w國(guó)民在教育領(lǐng)域提供“分享性公平”嗎?從前面的討論結(jié)果來(lái)看，由于公共財(cái)力的限制和學(xué)校的差異化特征，傳統(tǒng)意義上的公辦教育是不可能承擔(dān)這一使命的?！胺姨m教育”的成功，不但有“資源充足性”的支撐，而且“高度的辦學(xué)自由”與“無(wú)區(qū)別的辦學(xué)方式與辦學(xué)結(jié)果”的結(jié)合在一定程度上減少了國(guó)民對(duì)教育不公平的關(guān)注。因?yàn)樵诮逃Y(jié)果已經(jīng)不受家長(zhǎng)(學(xué)生)教育選擇行為的影響時(shí)，就有可能開(kāi)辟出公辦教育實(shí)現(xiàn)教育公平的獨(dú)特道路。但這一模式受到經(jīng)濟(jì)、文化、教育獨(dú)特性的高度制約，并不具有普遍意義。

中國(guó)若要實(shí)現(xiàn)“芬蘭式”的教育公平，那么普遍的“小班小?！睉?yīng)成為必要的前提，否則就無(wú)法保證在所有的學(xué)校都能得到相同的教育;此外，還要大幅降低生師比，保證在每一所學(xué)校中都有足夠多的高素質(zhì)教師;并且，還要在制度和觀念上消除一切競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)，否則就無(wú)法保證在每一所學(xué)校都能得到相同的教育。由此可見(jiàn)，在中國(guó)若要由公辦學(xué)校提供這種“芬蘭式”的教育公平，在目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能。未來(lái)有沒(méi)有可能呢?如果普遍的“小班小?！边@個(gè)必要前提不成立，那么也同樣不敢設(shè)想。

至今為止，在全球范圍內(nèi)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的公辦教育能夠在嚴(yán)格意義上消除教育不公平，芬蘭同樣不能例外。但如果我們不把公辦教育局限在公辦學(xué)校的狹隘視野中，那么，消除教育不公平的公辦教育在理論上就有了不同于芬蘭教育的第二種可能路徑，這種公平的公辦教育最核心的制度設(shè)計(jì)叫做“教育憑證制度”。

所謂“教育憑證制度”，是指政府向每個(gè)學(xué)齡兒童發(fā)放可用于購(gòu)買學(xué)校教育服務(wù)的有價(jià)憑證。學(xué)生可依此憑證部分或全部沖抵學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)，學(xué)校則將收取的全部憑證到政府換取與憑證面值相當(dāng)?shù)呢?cái)政經(jīng)費(fèi)。該政策方案最先為美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼于1955年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與公眾利益》一文中提出，他希望由此引起公辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)以提高公辦教育質(zhì)量。因?yàn)槿绱艘粊?lái)，學(xué)校獲得公共教育經(jīng)費(fèi)的多少就取決于就讀學(xué)生的數(shù)量，而學(xué)生數(shù)量又取決于學(xué)校對(duì)學(xué)生(家長(zhǎng))的吸引力，由此引導(dǎo)學(xué)校把提高教育質(zhì)量和形成辦學(xué)特色與學(xué)校的生存發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，從而自覺(jué)地為社會(huì)提供更好的教育服務(wù)(米爾頓·弗里德曼，1986，第83－104頁(yè))。

國(guó)內(nèi)的“教育憑證制度”實(shí)踐(俗稱“教育券”)，自2001年開(kāi)始在浙江長(zhǎng)興(熊全龍，2003)等地開(kāi)展試驗(yàn)以來(lái)，全國(guó)各地從南到北、從城市到農(nóng)村、從普通教育到職業(yè)教育、從學(xué)歷教育到非學(xué)歷教育、從幼兒教育到高等教育等，幾乎在教育活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域都開(kāi)展了形式各異的政策試驗(yàn)，其中雖然不乏成功的案例，但總體上來(lái)說(shuō)，至今并沒(méi)有取得突破性的進(jìn)展，與當(dāng)初人們對(duì)它的期望形成極大的反差(參見(jiàn)浙江大學(xué)教育學(xué)院編，2003)。從我們?cè)?005年對(duì)此所作的一個(gè)總結(jié)性評(píng)論來(lái)看，“教育券”在中國(guó)失敗的主要原因有如下幾個(gè)方面:第一，制度沖突——教育財(cái)政制度、教師工資制度和學(xué)生入學(xué)制度等，都不支持“教育券”所需要的自由擇校制度;第二，觀念沖突——政府和社會(huì)都不接受從“公辦學(xué)校財(cái)政”向“公共教育財(cái)政”的轉(zhuǎn)軌，也難以接受公共教育資源對(duì)公辦學(xué)校進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性配置的失落感;第三，利益沖突——公辦學(xué)校特權(quán)地位的喪失、政府公共資源配置權(quán)力的受限和強(qiáng)勢(shì)學(xué)校教師勞動(dòng)價(jià)值的稀釋。這些因素表明，“教育券”的理念和制度設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)還不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育發(fā)展的需要(吳華，薛兆，艾薩克，2005)。前兩年，深圳市對(duì)民辦學(xué)校按學(xué)生人數(shù)提供財(cái)政資助的政策，是目前國(guó)內(nèi)最接近“教育憑證制度”的“學(xué)生權(quán)利平等理念”的政策實(shí)踐，但并沒(méi)有應(yīng)用到公辦教育體系之中(深圳市教育局，深圳市財(cái)政委員會(huì)，2015)。

但是，我們?cè)诖顺珜?dǎo)的“教育憑證制度”，與弗里德曼以及其后大部分人希望它所發(fā)揮的效率功能不同，它是基于學(xué)生在公辦教育中的權(quán)利平等和實(shí)現(xiàn)這種平等權(quán)利所必然得出的優(yōu)選政策方案。只要我們承認(rèn)每個(gè)適齡少年兒童的受教育權(quán)利是平等的，只要我們承認(rèn)學(xué)校之間的真實(shí)差異是永遠(yuǎn)不可消除的，只要我們承認(rèn)受教育者擁有自己選擇的權(quán)利，并且承認(rèn)自由選擇比由政府代替他們選擇更為合理的話，那么，除了“教育券”之外，我們還有其他更好的途徑嗎?當(dāng)然，“教育券”也不能解決一切問(wèn)題。但是，只有“教育券”才能同時(shí)實(shí)現(xiàn)保障公平、提高效率、擴(kuò)張自由和促進(jìn)發(fā)展的公共政策目標(biāo)。在這個(gè)意義上而言，如果將政府目前努力推進(jìn)的公辦學(xué)校均衡發(fā)展政策與“教育憑證制度”相結(jié)合，勢(shì)必可以起到事半功倍的作用。

在教育公平的“俱樂(lè)部模型”當(dāng)中，一種能夠整合當(dāng)前體制資源的“義務(wù)教育憑證制度”可以這樣來(lái)設(shè)計(jì):在一個(gè)由中央財(cái)政、省財(cái)政和縣財(cái)政共同出資、分級(jí)管理、統(tǒng)一核算的“國(guó)家義務(wù)教育憑證制度”中，各級(jí)政府向其教育事權(quán)范圍內(nèi)的全體學(xué)生發(fā)放等額的“教育憑證”;中央政府向全國(guó)范圍內(nèi)的適齡少年兒童發(fā)放“國(guó)家義務(wù)教育憑證”。與此同時(shí)，各省人民政府向本省范圍內(nèi)的適齡少年兒童發(fā)放“省級(jí)義務(wù)教育憑證”，各縣人民政府向本縣范圍內(nèi)的適齡少年兒童發(fā)放“縣級(jí)義務(wù)教育憑證”。在如此構(gòu)建的“國(guó)家義務(wù)教育憑證體系”中，每個(gè)適齡少年兒童憑借人手一份(國(guó)家、省、縣共三張)的“義務(wù)教育憑證”在本縣、本省和全國(guó)范圍內(nèi)自由選擇學(xué)校。無(wú)論公辦還是民辦學(xué)校，從政府獲取的財(cái)政資金只取決于從學(xué)生那里得到的“教育券”，但民辦學(xué)?？梢栽凇敖逃敝馐杖☆~外費(fèi)用。由于學(xué)生手中的“省級(jí)義務(wù)教育憑證”和“縣級(jí)義務(wù)教育憑證”的差異，各縣學(xué)生擁有的“義務(wù)教育憑證”總額是不同的，但他們?cè)趪?guó)家“義務(wù)教育俱樂(lè)部”的每一個(gè)層級(jí)上都受到了同樣的對(duì)待，從而實(shí)現(xiàn)了教育公平的理念與現(xiàn)實(shí)的完美結(jié)合。

學(xué)生獲取和使用各級(jí)政府發(fā)放的“義務(wù)教育憑證”，學(xué)校收取學(xué)生出具的“義務(wù)教育憑證”并向政府進(jìn)行財(cái)政資金的結(jié)算，以及各級(jí)政府對(duì)“義務(wù)教育憑證”的出資與管理，在現(xiàn)行的學(xué)生學(xué)籍管理、銀行和財(cái)政體系內(nèi)都可以便捷地完成。

這個(gè)政策設(shè)計(jì)在保障流動(dòng)人口子女特別是農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利，合理平衡中央和地方、流入地和流出地政府的財(cái)政責(zé)任方面所體現(xiàn)的對(duì)教育公平、教育效率和學(xué)生與家長(zhǎng)教育選擇權(quán)的促進(jìn)作用方面，更是其他政策方案所無(wú)法企及的。而所有這一切，都只是基于“俱樂(lè)部模型”的一個(gè)自然推理。當(dāng)然，基于教育公平理念的“教育憑證制度”的實(shí)施，也需要保證公辦學(xué)校之間的差距不能太大，否則，同樣面值的“教育券”在不同公辦學(xué)校獲得的教育價(jià)值就有可能產(chǎn)生不可忽視的影響，這也就違背了“教育券”作為教育公平政策工具的內(nèi)在邏輯。這也許是我們重新找回對(duì)公辦教育信心的一個(gè)理由:公辦教育雖然不能消除教育不公平，但更均衡的公辦教育也意味著更少的教育不公平和實(shí)現(xiàn)更高教育公平的一個(gè)必要階段。

(我的博士研究生章露紅、徐婷婷、馬燕萍、王習(xí)、全繼剛、趙春魚(yú)、柳小虹，碩士研究生胡佳、林瑩、宋詞、褚昭衛(wèi)、章君艷等參與了相關(guān)討論，王習(xí)承擔(dān)了部分文字工作，在此一并致謝。)

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(責(zé)任編輯 童想文)

10．16382/j．cnki．1000-5560．2017．02．001

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“公共文化服務(wù)的指標(biāo)體系構(gòu)建與績(jī)效評(píng)估研究”(12＆ZD020);國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“質(zhì)量導(dǎo)向的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的統(tǒng)籌政策研究”(14AGI018)。