簡政放權改革：地方政府的實踐創(chuàng)新與推進策略

李坤軒　馬玉麗

摘要：簡政放權已成為當前地方政府全面深化改革、轉變政府職能的重要內容。從最近三年的實踐看，地方簡政放權改革取得了新進展。在政府自身層面，通過組織機構重組與調整、內部結構優(yōu)化、流程再造，提高運行效率；在政府與市場關系層面，通過行政審批改革、投資審批改革、商事制度改革、教科文衛(wèi)新領域改革實現(xiàn)簡政放權；在政府與社會關系層面，通過優(yōu)化服務，將政府職能向社會分權。但實踐中仍存在部分政策法規(guī)相對滯后、部門間協(xié)同機制不完善、權力下放不同步、“最后一公里”存在“梗阻”、事中事后監(jiān)管方式薄弱的問題。推動簡政放權改革需要致力于推動法治建設、加強統(tǒng)籌協(xié)調、持續(xù)簡政放權、堅持放管結合、發(fā)揮網絡優(yōu)勢、規(guī)范權力運行。

關鍵詞：簡政放權；行政審批制度改革；法治政府；服務型政府

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0032-08

黨的十八大報告指出，要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，要全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》將進一步簡政放權、加快政府職能轉變作為本屆政府的一件大事。簡政放權已成為當前地方政府全面深化改革、轉變政府職能的重要內容。政府與市場、社會關系改革的實質即政府將權力放給市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將市場與社會可以自我調控的元素還給市場和社會，意味著政府對其干預、越位現(xiàn)象的減少。因此，在某種程度上，簡政放權改革的力度已成為衡量地方各級政府實現(xiàn)政府職能轉變程度的重要標尺。

一、簡政放權改革的內涵及基本理論

（一）簡政放權改革的內涵

盡管簡政放權已成為政府改革的核心內容與抓手，但關于簡政放權改革的內涵，目前未有權威的界定。有學者認為，“簡政”指減少行政管理事務、簡便行政管理程序；“放權”指解除行政權的束縛、制約，向下級政府、市場與社會放權[1]，因此，簡政放權乃“簡政”與“放權”的結合體。簡政放權改革是本屆政府開門“第一件大事”[2]，是深化經濟體制改革，增強企業(yè)活力、擴大企業(yè)經營自主權，從而實現(xiàn)“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”[3]目標的重要改革措施，更是“深化政府改革、加快政府職能轉變的關鍵之舉”①。

（二）簡政放權改革的基本理論

1.服務型政府理論。政府治理模式主要經歷了傳統(tǒng)型政府治理、管理型政府治理、服務型政府治理三種模式[4]（p.2）。隨著我國三十多年改革開放的不斷深化，傳統(tǒng)的政府管理理念、方法及體制等已遠遠不能滿足新時代的要求，建設服務型政府已經成為當前公眾的迫切需要。

服務型政府是建立在民主政治基礎之上同現(xiàn)代市場經濟相適應，以服務社會、服務公眾為基本職能的政府管理模式。建立服務型政府是完善社會主義市場經濟體制的內在要求，是社會主義民主政治的必然要求，是貫徹科學發(fā)展觀的必然要求[5]（p.4）。21世紀，我國學者適應國內外環(huán)境的深刻變化發(fā)展，對政府管理的模式予以積極探索，“服務型政府”這一概念應運而生。學者對“服務型政府”的概念進行了深入而廣泛的探析，提出了很多影響深遠的解釋。如認為服務型政府“是在社會民主秩序框架中，堅持公民本位、社會本位理念，通過法定程序，把政府定位于服務者，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔相應責任的政府”[6]。有學者認為所謂服務型政府 “就是以實現(xiàn)公共利益、解決公共問題為目標，以表達和體現(xiàn)公眾意志為根本，以廉潔高效、誠信守責、公正透明為基本施政理念，行為規(guī)范、運轉協(xié)調地有效回應社會，滿足公眾對公共產品和公共服務需求的政府管理模式”[7]。

政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。簡政放權的關鍵是打破現(xiàn)有的政府利益格局，重新劃分政府、市場與社會的權力邊界[8]。

服務型政府的重要特點即精簡、高效。服務型政府是一個高效的、精簡的而非冗雜的、人浮于事的政府，是要兼顧效率與效益的政府，必須考慮當事人與社會發(fā)展的實際需要，在為公眾提供更高、更多的優(yōu)質服務的同時，減少或避免不必要的資源浪費。只有精簡政府機構的設置、提高政府工作的效率，才能真正回應公眾對服務型政府的期待。因此，簡政放權改革必須以構建服務型政府為理論依據(jù)。

2.政府流程再造理論。政府流程再造指以“公眾需求”為核心，引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務流程再造方法和理念，對政府現(xiàn)有的服務流程、組織機構進行重組，從而形成政府內部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機統(tǒng)一體，以快速地適應政府部門外部環(huán)境的變化，提高政府績效，提高社會公眾對公共服務或產品的滿意度與認可[9]。該理論起源于20世紀90年代的美國，最初作為新公共管理的重要組成部分，成為政府再造的有效工具。

政府流程再造在服務型政府建設中占有重要地位。因此，要優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程。流程再造促使政府優(yōu)化組織結構、科學配置政府資源，對以往重復、低效、無效的流程進行合并整合、改善或取消，從而加快政府職能轉變。從行政行為角度看，政府流程再造的主要內容即行政審批，行政權對市場和社會的干預、管理，

主要通過行政審批的方式實現(xiàn)[10]。因此，以行政審批流程再造為切入點，成為推動政府流程再造的重要路徑[11]。從實踐看，各地政府對政府流程再造積累了一些探索和嘗試，如設立一站式服務大廳、行政審批中心等。

3.政府管制理論。關于政府管制的概念，目前國內外學界尚無統(tǒng)一的界定。有學者認為，管制即由行政機關制定并執(zhí)行的間接改變消費者與企業(yè)供需決策或對市場配置機制進行直接干預的特殊行為或規(guī)則[12]（p.45）。有學者認為政府管制乃政府對私人經濟部門的活動予以某種規(guī)定或限制[13]（p.164）。

政府管制與簡政放權是密不可分的，政府管制理論是簡政放權改革的基礎理論，簡政放權是政府行使管制職能的重要表現(xiàn)。政府管制屬于政府的微觀經濟管理職能，在當前法治政府建設的大背景下，政府管制的最根本特征即依法管制，意味著政府機構要在法律授權范圍內實施行政許可、監(jiān)督檢查等行政行為。政府管制是一種行政權，是對經濟和社會的監(jiān)督與控制。一方面，管制過多有諸多弊端，從行政審批看，過多的行政許可會抹殺市場的活力，導致效率低下，同時也會擴大政府自身權力并滋生腐敗等。另一方面，管制并非越少越好，限制政府權力并非一味地削減政府權力，而是更好地服務公眾與社會，更好地保障公眾權利與自由。從簡政放權實踐看，權力事項下放的同時，政府監(jiān)管依然重要，否則會造成社會管制缺位。

二、地方政府推進簡政放權改革的實踐創(chuàng)新

（一）加強組織領導，完善工作機制

地方政府普遍重視簡政放權改革，完善推進工作機制，形成了各級黨委、政府領導，各部門齊抓共管的工作格局。如山東省為推動改革向縱深發(fā)展，成立推進政府職能轉變領導小組，重點建立了三項機制。一是群眾“點菜”機制。堅持以群眾和企業(yè)需求為導向，就權力事項該不該放、能不能放、放后效果等征求人民群眾、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位、基層政府、新聞媒體等各方面的意見，根據(jù)群眾“點菜”確定改革切入點、攻關點，實施精準定向突破。二是專家評估機制。在削減審批事項、加強事中事后監(jiān)管等工作中，廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員以及經濟學、管理學、社會學、法學等領域專家學者意見，增強了工作的科學性和合理性。三是督導評價機制。把簡政放權納入對各級各部門科學發(fā)展綜合考核體系，列入重點督查內容，確保任務落實到位。同時，引入第三方評估機制，對全省簡政放權改革進行評價，提高了考核評價的客觀性、準確性。

（二）強力推進簡政放權改革，激發(fā)經濟發(fā)展動力

簡政放權是改革發(fā)展的最大紅利，地方政府在簡政放權上采取有效舉措，極大地激發(fā)了市場主體活力和經濟發(fā)展內生動力。一是深化行政審批改革。持續(xù)取消、下放和調整行政審批事項，在“放權”上基本做到“應放盡放”。抓住“清權、減權、制權、曬權”等環(huán)節(jié)，江蘇省公開曬出行政審批目錄清單、政府行政權力清單、政府部門責任清單、政府部門專項資金與行政事業(yè)性收費目錄管理清單等，讓權力在陽光下運行。截至2016年8月底，山東省政府累計削減省級行政審批事項524項，既簡化了辦事流程，也節(jié)省了成本支出；2014年起在全國率先取消組織機構代碼證年檢，一年節(jié)省成本3億元②。二是深化投資審批改革。及時修訂核準目錄，做好承接和取消下放投資審批權限工作。大力簡化整合投資項目審批環(huán)節(jié)，精減企業(yè)投資項目核準前置條件，取消銀行貸款承諾等前置手續(xù)。嚴格要求制定細化、可操作的工作方案和配套措施，進一步規(guī)范投資項目管理工作。三是推進職業(yè)資格改革。全面清理整頓職業(yè)資格設置、類別和實施機構。以山東省為例，2015年對32家省直部門、11家省屬行業(yè)協(xié)會和8個市的職業(yè)資格清理整頓工作開展專項督查。截至2016年第二季度，組織實施的職業(yè)資格共364項，其中專技人員職業(yè)資格

35項，技能人員職業(yè)資格311項③，由準入類轉為水平評價類5項，保留的職業(yè)資格與國家規(guī)定的職業(yè)資格完全一致。四是推進收費清理改革。大力清費減負，規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金。浙江省2015年取消7項省級設立的行政事業(yè)性收費，將6項屬于資源補償類的行政事業(yè)性收費轉為國有資源（資產）有償使用收入，不再作為行政事業(yè)性收費管理④。山東省2015年積極推進營改增試點改革，降低企業(yè)負擔，將全省35.96萬戶納稅人納入試點范圍，累計減稅320.91億元，企業(yè)減負面達98%⑤。五是深化商事制度改革。聚焦商事制度改革中的“痛點”、“堵點”，推出注冊資本認繳、先照后證、多證聯(lián)辦、電子營業(yè)執(zhí)照等系列改革措施，有效激發(fā)了市場活力，大幅提高了登記效率，降低了登記成本，優(yōu)化了營商環(huán)境，市場主體數(shù)量快速增長。廣東省致力于營造便利化、法治化、信息化、國際化營商環(huán)境，市場主體數(shù)、內資企業(yè)數(shù)、外資企業(yè)數(shù)、私營企業(yè)數(shù)和個體工商戶數(shù)均穩(wěn)居全國第一。六是加快教科文衛(wèi)體等領域改革。山東省完成中小學教師“縣管校聘”、中小學校長職級制改革試點工作，開展了以中小學校長職級制為重點的去行政化改革試點；大力發(fā)展科技金融，拓寬科技型小微企業(yè)融資渠道，強化“創(chuàng)新券”政策措施，為科技型小微企業(yè)購買科技服務提供補助；創(chuàng)新推進“圖書館+書院”模式，優(yōu)化公共文化服務體系建設，推動文化產業(yè)轉型升級；全面推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立健全分級診療制度，縣級公立醫(yī)院綜合改革實現(xiàn)全覆蓋，截至2015年底，山東省社會辦醫(yī)療衛(wèi)生機構2.36萬所，占全省醫(yī)療衛(wèi)生機構30.44%，初步形成了多元化辦醫(yī)格局⑥。

（三）加強事中事后監(jiān)管，切實抓好放管結合

加強監(jiān)督是推進地方政府簡政放權改革的重要環(huán)節(jié)，需要從以下五個方面入手。一是建立健全監(jiān)管制度。圍繞破解“重審批、輕監(jiān)管”問題，江蘇省致力于打造以信用監(jiān)管為核心，集行政監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾參與、社會監(jiān)督于一體的綜合監(jiān)管體系。二是嚴格落實監(jiān)管責任。強化監(jiān)管責任意識，完善監(jiān)管工作機制，加強跟蹤督查，避免出現(xiàn)“自由落體”現(xiàn)象。山東省加強財政專項資金監(jiān)管，積極推行預算績效第三方獨立評價試點，對醫(yī)療機構和零售藥店的基本醫(yī)療保險定點實行協(xié)議管理。三是重視加強協(xié)同監(jiān)管。山東省清理整合各類行政執(zhí)法隊伍，實行跨領域、跨部門綜合執(zhí)法，推進執(zhí)法重心下移，推動解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題。開展多部門監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動工作，橫向協(xié)調、縱向聯(lián)通、縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系有序推進。四是構建市場監(jiān)管體系。建立企業(yè)年報和即時信息公示、雙隨機一公開、經營異常名錄等制度機制，強化對市場主體行為的監(jiān)管。推進市場監(jiān)管領域大部門體制改革，部分縣（市、區(qū)）通過“三合一”、“二合一”組建了市場監(jiān)管局，整合工商、食藥、質監(jiān)人員力量和技術資源，

實行統(tǒng)一市場監(jiān)管。五是努力創(chuàng)新監(jiān)管方式。浙江省圍繞“管”字，探索行政執(zhí)法體制改革新舉措，以“綜合行政執(zhí)法”為主，以“統(tǒng)一的政務咨詢投訴舉報平臺”和“聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調指揮平臺”為輔，實現(xiàn)了監(jiān)管方式的創(chuàng)新發(fā)展。山東省財政廳建立“1+3+8”的內控制度體系，覆蓋所有財政業(yè)務和崗位，梳理風險事項191個，制定風險控制措施617條；省衛(wèi)生計生委構建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村“四級五層”聯(lián)動監(jiān)督執(zhí)法體系⑦。

（四）優(yōu)化政府服務意識，滿足企業(yè)群眾需求

優(yōu)化政府服務是地方政府推進簡政放權改革的載體。一是改進流程創(chuàng)新服務。針對“審批難、辦事難”等問題，加強行政審批規(guī)范化、標準化建設，山東省三級（省/市/縣）編制公開了行政審批事項業(yè)務手冊和服務指南，削減審批中的繁文縟節(jié)；各市、省直部門普遍建立政務服務中心，實行集中審批，減少了辦事環(huán)節(jié)，大幅壓縮了辦理時限；探索實行“聯(lián)合審批”機制，解決部門手續(xù)互為前置問題。江蘇省建成網上辦事大廳與實體大廳“線上線下、虛實一體”的政務服務平臺，普遍開設“12345”市民服務熱線，13個省轄市及全部縣（市、區(qū)）建成政務服務中心，打通服務群眾的“最后一公里”⑧。寧夏回族自治區(qū)成立行政審批服務局，將數(shù)十家行政審批事項統(tǒng)一由審批服務局實施，一枚公章管審批，審批效率平均提高70%，五百多項業(yè)務實現(xiàn)一站式審批[14]。浙江、海南、深圳、廈門等省市，以“多規(guī)合一”改革為切入點，建立一體化平臺，開展部門聯(lián)動審批，使“一張申請表，一套申請材料”完成“多項審批”。上海、寧波、青島、深圳等市注重行政審批標準化建設，進行行政審批業(yè)務流程再造，對原有模棱兩可的標準予以清理，打造具體化、可操作化的審批流程。二是推進網上政務服務。山東省依托省級政務服務大廳，打造線上線下、虛實一體、互為補充的政務服務平臺。省直部門服務平臺均與省級政務服務平臺實現(xiàn)了對接，依托平臺辦理相關業(yè)務。三是清理涉審行政審批中介服務項目，完善中介服務。

浙江臺州等地開展行政審批中介服務改革，成立線上線下的“中介服務超市”，推進中介服務市場化進程，建立中介服務機構誠信檔案庫，制定星級評定、末位淘汰等約束與激勵制度。

從總體上看，地方政府通過實施簡政放權改革的系列舉措，為市場“騰位”，為企業(yè)“松綁”，為群眾“解絆”，為廉政“強身”，有力推動了大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新，改革紅利持續(xù)釋放，市場主體保持快速健康發(fā)展。

三、地方政府推進簡政放權改革的策略選擇

地方政府簡政放權改革雖取得顯著成效，但也存在一些亟待解決的問題。比如，現(xiàn)行的部分法律法規(guī)相對滯后，制約了簡政放權改革向縱深推進，繼續(xù)取消下放權力事項難度增大；有的地方政府改革配套政策出臺不及時，部門間協(xié)同機制不完善、權力下放不同步，部分下放權力實用性不強；基層對上級部門下放的權力事項承接能力不足，由于機構、編制、人員、資金、技術等條件所限，“接不好”甚至“接不住”，在群眾辦事“最后一公里”上存在“梗阻”；隨著簡政放權改革的推進，市場主體、社會組織數(shù)量急劇增加，基層監(jiān)管任務日益繁重，監(jiān)管轉型滯后于簡政放權改革的實際進程，事中事后監(jiān)管方面比較薄弱，監(jiān)管方式方法創(chuàng)新不足、整體上還比較落后；信息共享機制不健全，政府部門間信息壟斷尚未打破，優(yōu)化服務理念需要進一步更新，服務流程、標準、質量還有較大改進和提升空間。要有效解決以上問題，深入推進地方簡政放權改革，可嘗試從以下六個方面切入。

（一）推動法治建設，破解立法滯后難題

要解決立法滯后難題，必須致力于兩個方面。一方面，行政權力天生具有自我膨脹的特性，簡政放權改革須以法治思維和法治方式推進。樹立法治思維，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執(zhí)行，都應符合法律規(guī)定，將行政權力納入法律與制度的框架內運行[15]。 通過法治的方式推進政府簡政放權改革，關系政府管理的合法性以及法治政府建設的成敗。十八屆四中全會將“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府建設作為政府改革的基本目標，因此，簡政放權改革不是一蹴而就的，理應在法治框架內穩(wěn)步推進[16]。另一方面，由于法律往往滯后于社會發(fā)展，因此要處理好頂層設計與地方推進的關系[17]。在國家層面，要盡快制定、修改相關法律法規(guī)，加強部門規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查，為簡政放權改革提供法律保障。在省級層面，要根據(jù)改革實際，加快清理地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，及時對有關政策法規(guī)進行立、改、廢。在設區(qū)的市層面，2015年新修訂的《立法法》使得設區(qū)的市全部擁有了地方立法權，隨著簡政放權的推進，更多的權力事項下放到設區(qū)的市一級，設區(qū)的市應在上位法缺失、滯后的情況下，及時將底層創(chuàng)新上升為頂層設計，將有益的區(qū)域經驗上升至法律層面，為國家層面的簡政放權立法提供藍本和實踐經驗。與此同時，應鼓勵大膽創(chuàng)新，支持地方探索實行委托下放權力事項。

（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調，力促改革向縱深發(fā)展

黨的十八大報告強調，“完善體制改革協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調重大改革”。簡政放權改革越深入，推進難度就越大，統(tǒng)籌協(xié)調越顯重要。地方政府應更加注重統(tǒng)籌協(xié)調跨部門、跨領域下放事項，協(xié)同推進行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費管理、商事制度、教科文衛(wèi)體等領域改革，結合改革進展和地域實際情況精準施策。在明晰部門職責權限的前提下，協(xié)調好各部門需要下放的權力事項，確保業(yè)務關聯(lián)事項同時下放，避免各級各部門互相掣肘、下放審批事項不同步不配套，實現(xiàn)改革“一盤棋”。根據(jù)實際需要，健全完善簡政放權改革工作的協(xié)調機制，明確牽頭部門，明確責任分工，明確協(xié)調內容和辦理時限，統(tǒng)一步調、統(tǒng)一政令、統(tǒng)一標準，形成推進改革的合力?？偨Y推廣地方政府成功經驗，試點設立行政審批局。積極開展聯(lián)合審批、集中審批，對于涉及多部門共同審批的事項，探索開展跨部門審批工作，進行流程再造，明確一個牽頭部門，實行一個窗口受理、一站式審批。

（三）持續(xù)簡政放權，激發(fā)釋放改革紅利

簡政放權是全面深化改革的重要內容，持續(xù)加大簡政放權改革的推進力度，有利于深層次激發(fā)釋放改革紅利。一是提高下放權力“含金量”。堅持開門搞改革，凡是涉及企業(yè)、組織、群眾切身利益的改革措施，要廣開言路，以公開征求意見形式，擴大專家、企業(yè)、社會組織和基層單位參與度，將他們的意見作為制定“放、管、服”政策措施的重要參考。堅持問題導向，聚焦社會民生需求，進一步完善基層和群眾“點菜”機制，及時回應公眾政策訴求，促使改革有的放矢。堅持科學設計，力求權力下放與資源配套并行，避免盲目追求削減率，“為放而放”。二是完善權力清單制度，及時對權力清單、責任清單進行動態(tài)調整。所謂權力清單制度，即把各級政府、政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統(tǒng)計，將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督的制度[18]。在某種意義上，權力清單制度是實現(xiàn)權力在陽光下運行的基本前提，不僅是權力的內容，更是權力運行的過程和結果。三是進一步厘清權責界限。在放權的同時厘清部門權責界限，做到權責統(tǒng)一。目前，針對同一服務對象的行政審批權分散在不同行政部門，應進一步明確各部門的責任和權力，避免職責的交叉重疊。對于某些可以合并到一個行政部門的審批事項，如餐飲行業(yè)的相關行政審批，可主要由衛(wèi)生計生委或食品藥品監(jiān)督管理局承擔，以減少行政成本與漏洞。在政策法規(guī)允許范圍內，保持行政審批權限歸屬地一致性，或統(tǒng)一歸屬省級部門辦理，或統(tǒng)一歸屬地市級部門辦理。按照誰審批誰負責的原則，力爭將指定的初審事項取消，不再層層審核。四是梳理改進行政審批流程。對保留、承接的行政審批事項，要秉承“沒有最優(yōu)只有更優(yōu)”的理念，堅持審批流程優(yōu)化再造不停步。逐步實現(xiàn)行政審批事項全程網上辦理，并將審核全過程置于監(jiān)督之下。五是多渠道提升基層承接能力。嚴格取消、下放事項相關要求，做實承接方案，做到權力下放與技術裝備落實同步，與配套經費、監(jiān)管責任落實同步。在機構、編制、人員、技術、裝備、經費等方面加大對基層的支持力度。采取業(yè)務培訓、現(xiàn)場指導、遠程協(xié)助、案例剖析等方法，幫助地方切實做好承接工作，徹底消除“梗阻”，打通“最后一公里”，確保下放權力“接得住”、“管得好”。針對基層業(yè)務人員不足的問題，鼓勵地方用好各項政策配齊配強基層人員，如通過公益崗位開發(fā)形式招聘符合條件的就業(yè)困難人員充實服務崗位，鼓勵以政府購買服務的方式吸納工作人員提供專業(yè)性公共服務；針對權力下放后業(yè)務培訓效果不顯著的問題，加強業(yè)務程序化、標準化的研究和指導工作，出臺標準化業(yè)務流程，有計劃、有重點、分層次、分階段、多形式組織培訓，使基層人員盡快地掌握具體工作方法。

（四）堅持放管結合，加快推進監(jiān)管轉型

簡政放權加大了下級政府、市場與社會的權力，但也帶來了權力腐敗與濫用的風險[19]，因此，放權與監(jiān)管是行政審批制度改革的關鍵。放權才能精簡政府，監(jiān)管才能廉潔高效[20]。一是構建大監(jiān)管格局。著力打造省、市、縣橫向互聯(lián)、縱向互通的信息化監(jiān)管平臺，實現(xiàn)政府部門間聯(lián)網監(jiān)管。建立健全綜合執(zhí)法機構，整合部門監(jiān)管力量，提升監(jiān)管隊伍素質能力，加快推動執(zhí)法力量重心下移。二是健全協(xié)同監(jiān)管機制。對涉及多部門監(jiān)管的事項，進一步完善部門協(xié)同、銜接機制，確保沒有監(jiān)管漏洞，杜絕監(jiān)管盲區(qū)。推進市場監(jiān)管領域大部門體制改革，在縣（市、區(qū)）試點設立市場監(jiān)管局。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式方法。綜合采用“雙隨機一公開”、責任追溯、公示公開、“黑名單”制度等監(jiān)管方式。提高監(jiān)管智能化水平，運用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網等信息技術，建設實時監(jiān)測管理系統(tǒng)，強化線上線下一體化監(jiān)管。探索實施智能化現(xiàn)場審查材料清單制度，實現(xiàn)“制度+技術”的有效動態(tài)監(jiān)管。四是推進以信用為核心的新型市場監(jiān)管。加快省級公共信用平臺建設，推行統(tǒng)一社會信用代碼制度，完善守信激勵、失信懲戒機制。對嚴重違法失信主體實行市場禁入制度，形成“一處失信，處處受制”的失信懲戒長效機制。開展信用體系建設試點工作，多渠道匯總誠實守信和違法違規(guī)信息。五是力促基層監(jiān)管人員、技術到位。加強職業(yè)化檢查員隊伍建設，強化對檢查員的業(yè)務培訓與指導，推動先進的監(jiān)管手段、技術逐步向基層延伸，不斷提升基層監(jiān)管效能。六是構建多元化監(jiān)管體系。加強行業(yè)協(xié)會自律建設，借助公眾、媒體等多方力量強化監(jiān)督，形成全社會監(jiān)管合力。探索社會組織協(xié)同共治模式，依法將監(jiān)管過程中的事務性、技術性工作委托于社會組織，降低行政成本，提高監(jiān)管效率。

（五）發(fā)揮網絡優(yōu)勢，提升公共服務水平

大數(shù)據(jù)時代，推進地方政府簡政放權改革必須致力于以下五個方面。

一是建立信息共享機制。政府是社會信息資源的最大擁有者，也是信息資源最主要的采集者、處理者和使用者[21]。政府對信息的處理能力事關政府的行政效率與決策能力。應加強政府信息共享的頂層設計，破除部門利益壟斷，推動盡快研究制定國家、省部、地市級政府信息共享的管理辦法或實施細則，對政府信息共享工作予以詳細規(guī)范，提供政策法規(guī)支撐，依法全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務、結果公開和重點領域信息公開。強化大數(shù)據(jù)意識，整合優(yōu)化各類政務信息平臺，推動地方建立全省統(tǒng)一的信息共享交換平臺。適應跨部門信息共享需求，研究編制信息共享目錄體系，推進信息標準化工作，明確信息資源采集、維護、更新的責任單位。加快工商、質檢、稅務、國土、安監(jiān)、食藥等有關部門和行業(yè)組織的數(shù)據(jù)整合，推進政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織信用信息共享共用，盡快形成“全省一張網”。加快建立國家大數(shù)據(jù)管理專門機構，鼓勵支持地方政府成立大數(shù)據(jù)管理局，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)信息采集、整理和應用等事務，破解“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘，推進政府部門及地區(qū)間數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和共享共用，提高行政審批的效率效果。二是推行“互聯(lián)網+政務服務”。加快各級政務服務平臺建設，推動實體政務大廳向網上辦事大廳延伸。依托政務服務平臺，實施網上協(xié)同辦理。全方位為社會提供上網事項信息公開、網上預約、材料預審、受理提交等系列服務，從源頭上避免各類“奇葩證明”和“循環(huán)證明”。大力推進信息惠民工程，完善統(tǒng)一的網上政務服務用戶身份認證機制，力促政務服務網絡化、移動化、智慧化，推動主要行政權力“一張網”運行，逐步實現(xiàn)政務服務事項跨區(qū)域、跨層級、跨部門的“一號申請、一窗受理、一網通辦”。積極運用電子化手段進行信息推送，多渠道宣傳簡政放權改革政策，拓展部門網上服務業(yè)務。三是優(yōu)化辦事流程。加強政務服務標準規(guī)范建設，圍繞服務鏈條化、便利化、網絡化，著力簡環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、提效能，促進部門間公共服務互相銜接，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”。四是集中解決“熱點”問題。加強分析研判，對投訴比較集中的問題或輿情重大、群眾普遍關注的問題，約談相關單位負責人，提出整改意見。抓好投訴承辦人員培訓，力爭首辦滿意，減少重復投訴。五是重視借助社會組織力量。結合地方的“三定”工作，研究確定向社會組織轉移職能目錄，通過孵化基地、購買公共服務等方式支持社會組織做大做強。有效發(fā)揮社會組織在公共服務供給、權益維護、信用評價、咨詢服務、失信懲戒等方面的作用。

（六）規(guī)范權力運行，健全考核評價機制

規(guī)范地方政府簡政放權，提高改革的效果要致力于以下三個方面。

一是推進權力規(guī)范運行。進一步規(guī)范事項辦理程序，規(guī)范政府公共服務行為，規(guī)范行政處罰自由裁量權，嚴格審批受理，嚴格審核標準，嚴格辦理時限，確?！胺o授權不可為”。二是加大監(jiān)督問責力度。探索運用網上監(jiān)督系統(tǒng)，推進政務服務系統(tǒng)與電子監(jiān)察系統(tǒng)對接，完善行政審批事項辦理情況的現(xiàn)場監(jiān)控、在線監(jiān)督、預警糾錯、績效評估和投訴處理，做到服務過程可考核、有追蹤、受監(jiān)督。采取專家論證、聽證、公示等方式，加強社會對行政權力行使的監(jiān)督。嚴格問責能從根本上遏制服務中的“不作為、亂作為、不善為”現(xiàn)象。三是促進考核評估常態(tài)化。把簡政放權改革納入各級各部門科學發(fā)展綜合考核體系，作為衡量領導班子和領導干部工作實績的硬性指標，列入重點督查內容，定期開展專項督查，促使任務落實到位。針對簡政放權改革的落實措施、工作進展和取得效果等進行第三方綜合評估，提高考核評價的客觀性、準確性。注重考核評價結果的運用，避免“考而不究”、“考用兩張皮”問題，根據(jù)考核評價的情況，及時研究加強和改進簡政放權工作。

注釋：

①參見李克強：《簡政放權不是簡單“放權”了事》.http：∥news.xinhuanet.com/comments/201406/04/c_1110990091.htm，訪問日期2014年6月4日。

②參見新浪網：《山東四年削減524項省級行政審批事項》2016年8月2日；齊魯網：《山東率先取消組織機構代碼年檢一年節(jié)省三個億》2014年2月21日。

③參見光明網：《省人社廳副廳長劉杰作客大眾網訪談：四張清單織就權力運行網讓權力在陽光下運行》2016年8月2日。

④參見浙政辦發(fā)〔2015〕107號：《浙江省人民政府辦公廳關于深入推進收費清理改革的通知》。

⑤參見網易新聞：《全面推開營改增，山東省企業(yè)再減負320億》2016年4月6日。

⑥參見大眾網：《用群眾獲得感檢驗“放管服”成效》2016年6月26日。

⑦參見大眾網：《山東省財政廳：八大內控辦法掃清權力運行“死角”》2015年6月26日。

⑧參見網易新聞：《江蘇打造“互聯(lián)網+政務服務”》2016年2月28日。

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