地方政府績效第三方評價模式的實證研究
——以甘肅某市區(qū)縣政府數(shù)據(jù)為例

左霞

（甘肅政法學院 公共管理學院，甘肅 蘭州 730070）

地方政府績效第三方評價模式的實證研究
——以甘肅某市區(qū)縣政府數(shù)據(jù)為例

左霞

（甘肅政法學院 公共管理學院，甘肅 蘭州 730070）

政府績效評價在我國起步較晚，在研究方法上還需要進一步規(guī)范，現(xiàn)有的研究側重于定性研究和規(guī)范研究，缺乏定量研究和實證研究。在國內外已有學術研究的基礎上，根據(jù)我國當前形勢，以甘肅某市區(qū)縣政府績效現(xiàn)實情況，采用向第三方部門發(fā)放問卷的形式，獲取一手數(shù)據(jù)作為研究支持，以因子分析和回歸分析相結合的方法，對政府的執(zhí)政績效進行了實證研究，試圖利用定量分析的方法，來找出影響甘肅某市區(qū)縣政府績效的主要因素。

第三方評價；政府績效；實證分析

一、引言

伴隨著公共體系及政策改革的不斷深入，政府績效評估成為管理者、研究者及公共管理參與各方的一種有效管理方式和措施得到了深入的研究和應用。越來越多的國家在理論與實踐上將其不斷地規(guī)范和發(fā)展。由于國家陷入財務困境，政府面臨信任危機，公共服務等管理理念不斷轉變，加之各國都在進行深入的行政改革，政府績效評價逐漸為各國管理者所重視。政府績效評價是在國家由于財務困境、政府信任危機和公共服務等管理理念的轉變和各國采取深入行政改革的大潮背景下逐漸被各國管理者重視的。政府的績效評價和績效管理開始于20世紀20年代世界最發(fā)達的歐洲國家和美國。在70年代以后西方發(fā)達國家基本上都采取了公共部門的改革，此時政府績效管理就在公共管理與政策改革中起到了非常關鍵的作用。20世紀80年代中后期，世界各國的政府管理都不同程度地出現(xiàn)了行政效率低下、行政成本過高等影響政府效率的問題，面對這樣的挑戰(zhàn)，各國政府開始深入思考并加以積極應對，在西方發(fā)達的國家中就出現(xiàn)了“政府改革”等不同形式的運動，在受到大公司及企業(yè)的經營管理的理論、理念、方法及技術的影響后，績效評估就應運而生，成為政府改革的重要工具。通過近半個世紀西方國家的改革與實踐來分析，政府績效評估的引入對于提高政府的行政效率及縮減行政成本起到了非常有意義的作用。

通過不斷的學習與研究，我國在政府績效評價方面取得了長足的進步，如吳建南等利用德爾菲調查法，對政府績效評估的體系確立、標準、參與者和效果等四個方面進行了深入的研究，并提出了未來創(chuàng)新方法與發(fā)展趨勢[1]；彭國甫對政府績效評價中的評估的性質、評估的功能和評估的主體等基本問題和政府績效評估創(chuàng)新等進行了深入研究[2]；秦國民介紹了西方政府績效評估的新趨勢，他指出評價重心位移，評價主體日益多元化和評價方法日趨科學化成為新的趨勢[3]；包國憲等對政府績效評價中的三權問題、政府績效治理、管理學科體系構建及評價的理論與實踐進行了深入研究[4-7]；藍志勇和胡稅根對政府績效評價的發(fā)展及理論進行了綜述，指出了績效評價的發(fā)展脈絡和當前績效評價研究的理論及實踐現(xiàn)狀[8]；何文盛、廖玲玲等對地方政府績效評估的可持續(xù)性問題進行了深入的研究，并給出了一系列地方政府績效評估可持續(xù)性發(fā)展的建議[9]；在政府績效評估的價值取向方面，馬寶成認為，政府績效評估主要以經濟的增長和行政的公平、社會的民主與法制這兩對變量為研究對象[10]。

二、中國地方政府績效評價的第三方模式——“甘肅模式”

隨著改革開放的不斷深入，中國開始逐漸步入市場經濟時代，此時在公共管理領域也在實行一種叫做目標責任制的制度，其主要是以績效考核做為政府內部管理的一個重要方法。在隨后的實踐中這種由上而下的考核方法，日益顯現(xiàn)出其局限性，如政府部門只關注上級機關，只在意領導在意的事及做事方式等。雖然那時也提出了為人民服務的概念，但最終此類考核方式一定會導致公共管理部門不可能將人民的利益做為自己工作的目標。大約在2004年7月，人力資源部中國政府績效評估研究組研究出了一系列適合中國地方政府績效評估的量化指標。該指標體系無論是從技術上還是理論層面，都是對以往中國地方政府績效評估方式的極大改善，在指標體系上不僅重視職能評估，而且考慮了效果和潛力的評估，也將公共服務、廉潔狀況等群眾關心的問題納入到評估指標之中。但是因為組織實施的主體仍為地方政府本身，也就使得以上措施依舊無法脫離政府主導下的政府績效評估的所有弊端。由政府主導的績效評估不可避免地會以完善內部控制做為主要的管理目的，甚至有時只為應付上級領導們的相關要求。雖然為應付民眾的要求，指標體系的設計可以加入一些公眾關心的重要問題并加以分析利用，但從制度層面上依然沒有能徹底改變內部評測內部的規(guī)矩。正如著名公共管理領域學者毛壽龍指出的那樣，在考核各級政府績效方面，應該讓民意成為最重要的考核指標。在這樣的基礎上，毛壽龍教授認為第三方獨立評估方法的出現(xiàn)能使政府從行政主導方式向服務型政府轉變，同時也拓展了政府績效評估的方法與途徑，也是政府部門有效了解人民群眾需求的重要方式。

隨著對政府績效評價理論研究的不斷深入，及對實踐較為成功的發(fā)達國家政府績效評價方式的學習和借鑒，我國已經形成了很多非常有特色的政府績效評價模式，比如山東的青島模式、福建的福建模式、浙江的杭州模式等等。在眾多的政府績效評價模式中，第三方評價因其在人員構成、理論支撐和技術支持等方面的優(yōu)勢以及與政府無隸屬關系和利益關系的獨立性等特點，在政府績效評價中扮演了越來越重要的角色。其中，具有代表性的是蘭州大學中國地方政府績效評價中心創(chuàng)立的“甘肅模式”（指標體系見圖1）。

圖1 第三方評價地方政府的指標體系及結構

由第三方獨立機構來評價政府績效具有重大的意義，第三方評價政府績效方式不僅使評價體系和方法更為方便操作，還可從更大的視角來觀察政府績效的高低，用更具有積極性的主體去評價政府的績效，采用更為科學的方法去衡量及測度政府工作成果，可以有效防止政府績效評價陷入總是自我評價不出問題的困境[11]。更有意義的是，通過引入第三方評價政府的方式，可以讓政府意識到政權來自人民，政府具有服務的職責，讓其認識到科學發(fā)展和一心為民的政績觀的重要性，這樣就可以讓政府工作人員認識到將對上級領導負責和對人民群眾負責有機地結合到一起來的重要性。

然而，正如倪星、付亞東等指出的那樣，政府績效評價在我國政府部門出現(xiàn)的很晚，有關研究還有很大的完善余地，特別是在研究方法方面有很大的提高空間。比如現(xiàn)在的很多政府績效評價的研究基本都是以定性分析為主，并沒有進行大量的數(shù)據(jù)分析，多為主觀判斷，對定量分析的方法沒有給予極大的重視[12]。又如彭國甫等經對文獻統(tǒng)計和整理后指出，在我國政府績效評價的研究中定性分析占總體研究的大約為95%左右，而定量分析及實證研究大約只有5%左右[13]。

因此，本文運用提取主成分的因子分析與多元回歸分析相結合的方法，在國內外已有學術研究的基礎上，根據(jù)我國當前形勢，以甘肅省某市區(qū)縣政府績效評價數(shù)據(jù)為基礎進行實證研究，采用向第三方部門發(fā)放問卷的形式，獲取第一手數(shù)據(jù)作為研究支持，來找出影響甘肅某市區(qū)縣政府績效的主要因素。

三、變量定義與研究假設

（一）定義變量

1.因變量為績效評價的最終結果。本文以綜合評分的方式作為模型的基礎，從每一個指標開始，逐項按照不同指標層次來加權計算，最終匯總得出各項的綜合得分。其計算的數(shù)學公式為：

其中Perfor代表公共管理部門的績效總分，QP1為地方市場經濟主體參與方如企業(yè)、公司等評價地方政府部門的績效分數(shù)，QP2為上級政府部門評價下級政府部門的績效分數(shù)，QP3為相關領域的專家學者評價地方政府績效分數(shù)，Wi（i=1，2，3）為權重，其中∑Wi=1。

2.自變量。因為各評價參與對地方政府的績效進行評價時是直接對具體指標進行給出打分數(shù)的，因此，一級指標的分數(shù)是由二級指標所得分數(shù)利用統(tǒng)計學中因子得分矩陣偶合到的。具體變量定義如表1所示。

（二）研究假設的提出

自蘭州大學開展第三方評價政府績效以來，第三方評價倍受關注，全國多家媒體都對“甘肅模式”做了報道和評論。與此同時，學術界也對這一模式進行了不斷的完善，學術界對第三方評價一直在不斷地進行完善，如鄭方輝以第三方立場，利用層次分析法對廣東省市、縣兩級政府績效問題進行了實證研究[14]；吳建南、馬偉等設計了第三方政府績效評價的數(shù)據(jù)收集方案與國內大學排名數(shù)據(jù)收集方面的有關情況[15]；陳東、孫加獻等論述了“顧客導向”第三方政府績效評價對我國政府管理創(chuàng)新的現(xiàn)實意義,并提出在實施時應把握的幾個方面[16]。但上述相關文獻并沒有對第三方政府績效評價進行實證性檢驗，因此基于實證理論分析所得到的評價指標及方法，相對缺乏實證檢驗的數(shù)據(jù)支持。為此，綜上本文提出如下假設并進行實證檢驗：

表1 定義變量

假設1：地方政府績效和經濟運行、投資環(huán)境、市場監(jiān)管和公共服務等指標成正相關，這些指標代表著地方政府的職能履行情況；

假設2：地方政府績效與行政許可、行政審批和行政監(jiān)督成正相關，這些指標對地方政府依法行政的推進有著正向影響；

假設3：管理效率對地主政府績效管理有正向作用，其中以組織效率和服務效率為代表的指標表現(xiàn)明顯；

假設4：地方政府績效與廉政建設和工作作風為代表的廉政勤政成正相關，這些指標也是人民大眾最為關心的工作作風方面的量化；

假設5：地方政府績效和政府創(chuàng)新成正相關，其中分指標觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為衡量政府創(chuàng)新能力的主要方面；

假設6：地方政府績效與經濟運行、公共服務和廉政建設存在一定程度的交互效應。

四、研究設計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選擇2015年度甘肅某市區(qū)縣政府作為樣本數(shù)據(jù)收集和分析的對象，并發(fā)放和回收調查問卷。在每次開展評價活動之前，選派三個小組分赴不同市區(qū)縣，按照事先隨機抽取的企業(yè)、事業(yè)單位、專家、政府人員評價主體組織人員，現(xiàn)場發(fā)放調查問卷，當場填寫和回收，保證了評價信息的真實性和很高的回收率。研究中共發(fā)放調查問卷1 157份，收回有效問卷968份，問卷有效率為83.7%。

（二）描述性統(tǒng)計

根據(jù)統(tǒng)計分析，評價市區(qū)縣政府綜合績效各指標數(shù)據(jù)的方差、標準差均很小，且偏度系數(shù)、峰度系數(shù)及相應的標準誤差也很小，說明基本上各指標在平均數(shù)附近呈近似正態(tài)分布，離散程度不高；極差較大，經對原始數(shù)據(jù)進行檢查發(fā)現(xiàn)是因為存在個別離群值所致，根據(jù)相關規(guī)則剔除了離群值。因此，根據(jù)統(tǒng)計原則可以認為本次采取的分析數(shù)據(jù)是有效的，統(tǒng)計結果見表2。

表2 描述性統(tǒng)計分析

（三）實證分析

1.信度、效度及因子分析。本文信度分析采用Alpha系數(shù)和Split-half折半信度來檢驗問卷信度。問卷二級指標的α系數(shù)分別為：0.875，0.797，0.836，0.741，0.851。所有指標的折半信度才大于0.7，由表4統(tǒng)計結果顯示各因素的α系數(shù)也都大于0.700，可以認為此次問卷設計有很高信度。

表3 各變量之間及與總體政府績效的相關系數(shù)

效度檢驗采用內部一致性效度，表3顯示各變量之間的相關系數(shù)在0.08～0.632之間，主要集中在0.4左右；各變量與問卷總體績效的相關系數(shù)在0.384～0.713之間，并均高于該變量與其它變量之間的相關系數(shù)。根據(jù)Tuker教授的標準，一般一個良好的問卷設計要求在維度與測驗總分方面的相關系數(shù)大約在0.30～0.80之間，而各個維度間的相關系數(shù)應該在0.10～0.60之間[17]。因此，按Tuker給出的標準，本問卷設計的各指標之間有較低的相關性，而各指標與問卷總體績效結果間有著較高程度的相關性。這充分顯示了各數(shù)據(jù)之間具有較強的內斂效性。通過對數(shù)據(jù)里的信度與效度分析，可以得出觀測指標能較好反映問卷所要調查的內容，問卷設計質量較高。

表4 信度檢驗和因子分析

為了驗證樣本是否適合做因子分析，本文采用巴特利特球形檢驗法（Bartlett's Test of Sphericity）和 KMO（Kaise-Meyer-Olkin）進行檢驗。取樣適當性的KMO檢驗值大于0.5，Bartlett球度檢驗的顯著性水平小于0.001。因此可以認為對政府績效評價的二級指標適合進行因子分析，并采取主成分法（Principal Components）提取因子。

2.模型建立。本文根據(jù)表3各變量間的相關系數(shù)，避免變量間的較高的相關性引起回歸方程的共線性和各變量對政府績效的影響后提出四個模型，回歸方程分別為：

其中，Performance表示政府績效，α為回歸常數(shù)項，β為回歸系數(shù)，Inter為交互效應項，ε為隨機干撓項。表5給出了當政府績效作為被解釋變量，其他各變量和交互效應項作為解釋變量時的回歸結果，表6為檢驗回歸模型多重共線性的方差膨脹因子表。

表5 多元回歸分析結果

五、統(tǒng)計分析

（1）為確定回歸分析模型的有效性，我們對各變量進行共線性檢驗，主要是采用檢測自變量的方差膨脹因子VIF的方法進行檢驗，從4個模型的方差膨脹因子來看最大數(shù)值為1.956，遠小于 10這個關鍵點，因此，可以認為各回歸分析模型不存在顯著的共線性問題。另外，根據(jù)檢驗殘差的正態(tài)性，發(fā)現(xiàn)也滿足殘差正態(tài)性的要求。

（2）由表5可得出，各模型的整體有效性而言，F(xiàn)檢驗值分別為 549.563，427.132，269.584，129.298，P值都為0.000，說明在1%置信水平下顯著，各模型中因變量與自變量有著顯著的線性關系。因此，各回歸分析模型具有一定的統(tǒng)計學意義。另外，根據(jù)調整后的判定系數(shù)可知，各分析模型的擬合度很高，說明擬合效果非常好。

（3）根據(jù)回歸分析模型1和3數(shù)據(jù)結果顯示，經濟運行、投資環(huán)境、市場監(jiān)管和公共服務與地方政府績效成顯著的正相關，且在1%置信檢驗水平下顯著，所以，假設1通過檢驗。組織效率、服務效率和地方政府績效成正相關，但是在5%水平下并不顯著，假設3沒有通過置信檢驗，很大的可能原因是甘肅仍然處于欠發(fā)達地區(qū)，相應的文化、公共管理者的思想意識和經濟環(huán)境還是比較落后，致使地方政府管理效率較低。

（4）根據(jù)回歸分析模型2與4的統(tǒng)計結果，廉政建設、工作作風和地方政府績效存在著顯著正相關關系，并通過了1%水平下的置信檢驗，所以，假設4通過檢驗；同時觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新與地方政府績效也存在顯著的正相關性，并在5%置信水平下通過檢驗，故假設5通過檢驗。

（5）根據(jù)回歸分析模型2-4可知，原假設2中的行政許可、行政審批和地方政府績效具有一定的正相關性，但是在5%置信水平下并不顯著，所以，沒有通過檢驗，但行政監(jiān)督在1%水平下通過檢驗。另外，政府績效與經濟運行、公共服務、廉政建設組成的綜合變量成顯著的正相關性，并通過了1%水平的置信檢驗，因此，可以說明它們之間存在顯著的交互效應。

六、研究結論

第三方評價政府績效突破了以往評價主體的單一性，使得評價結果更加客觀真實。由于評價模式的提升使得我國第三方組織承擔的政府績效評價項目越來越多，且發(fā)展迅速。但是，因為績效評價的結果對評價指標具有很強的依賴性，使得評價指標在整個評價過程中顯得十分重要。本研究通過利用因子分析與回歸分析相結合的方法對第三方評價政府績效進行了實證研究，試圖利用實證的方法找出影響政府績效的主要原因，并對各指標進行了檢驗，主要研究結論如下：

（1）就整體而言，政府績效與評價指標體系之間存在正相關關系，即各指標對政府績效具有一定程度上的積極影響。其中，對政府績效貢獻最大的是廉政建設，因為一個政府在人民中的印象與政府是否廉政是密不可分的。只有廉潔的政府才能贏得各評價主體的信賴，也是開展其他工作的基礎和前提，這與研究假設、現(xiàn)實情況相一致。

（2）這次評價的另一個目的是為改善非公有制企業(yè)投資環(huán)境，由于當前的投資環(huán)境并不是很理想，因此，回歸結果沒有通過投資環(huán)境這個指標。管理效率和行政許可統(tǒng)計結果也不顯著，可能是由于甘肅處于經濟、文化相對落后的地區(qū)，因此，各方管理效率相對較低，且行政審批的觀念依然比較重。所以，改善投資環(huán)境，提高政府管理效率是我們當前需進一步完善之處。

（3）研究分析還發(fā)現(xiàn)政府績效與經濟運行、公共服務、廉政建成存在顯著的交互效應，說明當這三項指標完成得很好時，對整個政府績效有一定綜合放大的作用。另外，研究還表明政府績效評價的研究不應當只簡單地停留在理論探討和指標的理論設計，應該在社會實踐的基礎上不斷地完善各指標及評價方法。

另外，對政府績效評價的研究不應只停留在理論探討層面，而應在社會實踐的基礎上不斷完善指標體系設計及評價方法。一個好的政府績效評價體系不僅能夠真實反應政府績效，還應該使評價結果經得起理論和實踐的檢驗，從而真正達到更好的指導政府工作的目的。

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（責任編輯：D 校對：L）

C931.2

A

1004-2768（2017）02-0063-05

2016-12-05

甘肅政法學院2014年度青年項目成果（GZF2014XQNLW14）

左霞（1981-），女，甘肅隴南人，甘肅政法學院公共管理學院講師，研究方向：公共治理。