精準扶貧進程中的“釘子戶”問題治理
——基于對安徽省金寨縣的調(diào)研

李 芮

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

精準扶貧進程中的“釘子戶”問題治理
——基于對安徽省金寨縣的調(diào)研

李 芮

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

精準扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，涉及到利益的再分配問題，扶貧進程中的“釘子戶”隨之出現(xiàn)。目前縣鄉(xiāng)政府處理“釘子戶”的做法主要是通過行政動員的方式，讓村干部或村里的“精英”向“釘子戶”施壓，但是治理效果并不顯著。只有轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)關系，將“釘子戶”邊緣化，走向規(guī)范化管理，才能走出治理困境。

精準扶貧； 釘子戶； 治理

一、問題的提出

(一)推進國家治理體系和治理能力建設的任務要求

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務。在農(nóng)業(yè)稅時期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織向分散的農(nóng)民個體征收農(nóng)業(yè)稅，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主要采用的是“管理型治理”[1]方式，是以鄉(xiāng)村基層組織為中介實行的間接治理，鄉(xiāng)村基層組織擁有配置物質(zhì)性資源的權力，但同時出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部濫用權力，導致分配不均、干群關系惡化的現(xiàn)象。為了減輕農(nóng)民的負擔，中央政府針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體制進行了大刀闊斧的改革，農(nóng)業(yè)稅費改革是最為重要的一環(huán)。2000年農(nóng)業(yè)稅費改革在安徽省先行試點，2002年在全國20多個省推廣實行，并在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，從根本上改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅費體制。以此為分界點，國家與農(nóng)村的關系從“資源汲取”走向“資源輸入”，采用專項項目、糧食補貼等形式將大量的惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村，支援農(nóng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村基層治理也從間接的“管理型治理”走向直接的“服務型治理”。在這一過程中，鄉(xiāng)村基層組織“失語”[2]，國家繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，直接面向分散的農(nóng)民個體來進行治理的現(xiàn)象不容忽視。我國要想推進國家治理、打開新局面，必須處理好國家與農(nóng)民之間的關系。

(二)精準扶貧政策的提出

精準扶貧是進入全面建成小康社會新時期，黨和國家要實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富重大戰(zhàn)略任務的具體要求。從中央到地方的各級服務型黨組織都在積極探索實現(xiàn)精準扶貧的工作機制和工作方法，精準扶貧政策已經(jīng)成為我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。精準扶貧政策是指針對不同程度貧困的區(qū)域環(huán)境、農(nóng)戶狀況，合理、有效地運用不同的程序，對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確治理的扶貧方式[3]。精準扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”[4]，一改過去粗放式的扶貧方式，本著必須要確保扶貧政策和扶貧措施到村到戶的原則，通過對貧困人口、貧困家庭的準確幫扶，從根本上解決以往導致扶貧工作不到位的各種因素和障礙，從而幫助貧困地區(qū)人民走出貧困，實現(xiàn)真正意義上的脫貧致富。這種脫貧的新思路對新時期的扶貧開發(fā)工作有著重大的指導意義。

(三)精準扶貧進程中“釘子戶”問題的出現(xiàn)

扶貧資金大多采用專項資金的方式，直接落到縣級職能部門，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量[5]。這種項目化的扶貧方式體現(xiàn)的是國家對鄉(xiāng)村基層組織的不信任，從中央政府認定貧困縣到扶貧政策落實至各貧困縣，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的參與較少，但是精準扶貧能不能真正做到“真扶貧，扶真貧”，缺少不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織發(fā)揮其作用。扶貧資金的使用涉及到農(nóng)村利益調(diào)整和利益再分配，“釘子戶”的出現(xiàn)在所難免。精準扶貧涉及的占地、異地搬遷、拆毀房屋等都需要與農(nóng)民商議，征得農(nóng)民同意后才能進行扶貧建設，但是由于精準扶貧政策沒有明確規(guī)定征占農(nóng)民土地房屋、毀壞地上附屬物的賠償額，“釘子戶”的出現(xiàn)成了扶貧政策落實的最大難點。“釘子戶”及其抗爭是城鄉(xiāng)基層治理中的突出現(xiàn)象[6]。從政府角度來看，如何采取合理有效的方式來拔出精準扶貧進程中的“釘子戶”[7]是扶貧政策落實進程中的“最后一公里”。但“釘子戶”在當下并不是一個貶義詞，他們往往是一些“聰明人”[8]，他們與基層干部形成激烈的對峙，不惜阻礙基層治理目標的實現(xiàn)來維護自己的權益，甚至有些機會主義、利己成分。

二、當前精準扶貧進程中“釘子戶”治理的做法

(一)上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的行政施壓

農(nóng)業(yè)稅取消以來，地方各級政府財政出現(xiàn)“空殼化”[9]，主要靠中央政府自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付來維持開銷，農(nóng)民的公共服務和農(nóng)村的發(fā)展則要依靠上級政府審批的專項項目或扶貧資金項目，這些項目并不是普惠式[10]56的，就產(chǎn)生了上級政府對下級基層組織的權威型管理體制?！按笈艽箜椖看蟀l(fā)展，小跑小項目小發(fā)展，不跑沒項目沒發(fā)展”[11]，扶貧項目指標的競爭性特征導致基層鄉(xiāng)村組織不得不積極拔出政策落實中的阻礙——“釘子戶”，使上級政府滿意，才能在來年的項目爭取中獲得優(yōu)勢?？墒欠鲐氋Y金的使用、扶貧工程的規(guī)劃、扶貧項目的落實等權力無一掌握在基層鄉(xiāng)村組織手中，他們在精準扶貧進程中的作用主要體現(xiàn)在與農(nóng)民打交道、貧困戶的認定，還有與不愿意配合扶貧政策落實、向項目承包的施工單位提出高額賠償?shù)摹搬斪討簟睖贤ǎ捎萌饲殛P系說服的方式來幫助扶貧項目落實。而且與“釘子戶”溝通后是否能讓他們配合搬遷的實際效果還會納入行政考核，通過自上而下的行政壓力來動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決“釘子戶”問題。對于一些非正式的行政人員，行政施壓的方式顯得不夠，要使用一些利益激勵的方式，但是上級的扶貧政策、扶貧資金沒有這一項專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則采取給予一些制度外的灰色利益來動員他們與“釘子戶”周旋。

(二)村莊內(nèi)部形成包括“釘子戶”在內(nèi)的分利秩序

扶貧政策的落實自上而下，上級政府直接將扶貧項目落實到村，基層組織干部跑項目的根本動力并不是村里人真正的利益需求。受傳統(tǒng)的“官本位”思想影響，村干部是“公家的人”，落實這些扶貧政策是“公家的事”，對于村干部和“釘子戶”的對峙，其他農(nóng)民大多采取事不關己高高掛起的態(tài)度。精準扶貧的專項資金，提供的公共物品，農(nóng)民也是被動接受。從扶貧項目的落實到扶貧資金的下?lián)埽蟛糠洲r(nóng)民都不是公共參與的主體。整個“釘子戶”治理過程實際上是基層鄉(xiāng)村組織行政代理人和少數(shù)“釘子戶”之間的治理秩序，把廣大的農(nóng)民排除在外，形成的是上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、扶貧項目承包方、少數(shù)“釘子戶”之間的分利秩序[12]，它違背了國家實行精準扶貧的政策初衷，也不符合農(nóng)民的利益需求。扶貧到底有沒有做到精準，有沒有真正解決貧困戶的需求，只能依靠后期的扶貧監(jiān)管來反饋效果，即使沒有做到精準也只能盡力補救。國家大量的資源輸入沒有帶來農(nóng)村治理體系的轉(zhuǎn)型、治理能力的提升，反而造成基層治理的內(nèi)卷化[13]，基層政府的合法性被削弱。

(三)“半熟人社會”中的“精英替代”

改革開放以來，農(nóng)民的生活水平逐步提高，收入來源多樣化，農(nóng)村大量青壯年勞動力流向城市，人力、教育、醫(yī)療等公共服務資源向城市傾斜，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，留守在農(nóng)村地區(qū)的多為老人和孩子，農(nóng)村雖然不像城市社區(qū)一樣進入“陌生人社會”，但從“熟人社會”[14]轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣盵15]，也稱“后鄉(xiāng)土社會”[16]。在傳統(tǒng)的熟人社會中，村干部大多是由一些有威望的老黨員或是對村莊建設有貢獻的村莊能人來擔任，在面對精準扶貧進程中的“釘子戶”時，他們所采取的方式主要是通過人情關系來說理，做思想工作，但是只有部分“釘子戶”能通過這種方式“拔出”。面對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人情面子在現(xiàn)在的基層治理中很難再發(fā)揮作用。

案例1：安徽省金寨縣作為全國扶貧重點縣，金寨縣的G村在扶貧項目落實過程中要拆除一些村民的舊房屋，建設美麗鄉(xiāng)村，但部分要被拆除房屋的村民不配合搬遷，并提出高額的拆遷賠償。該村村支部書記多次上門做工作不見成效。后來村上一個比較有勢力的致富大戶勸服了這些村民，推進了扶貧項目房屋改造工程的落實。

案例1中，房屋改造工程對G村的大部分村民有益，只有少數(shù)人不愿意配合，甚至可能有謀利型的“釘子戶”混雜其中。其他村民并不會在村支部書記和“釘子戶”打交道的過程中出太多力而得罪這些“低頭不見抬頭見”的鄰里，可是致富大戶能通過一些私人手段解決這些問題。在“半熟人社會”中，通過民眾選舉的方式來產(chǎn)生村干部，農(nóng)民大多會把票投給這些致富能人，他們有能力、有手段來解決村莊建設遇到的問題，在上級扶貧項目進村時能發(fā)揮自己的能力來承接，基層鄉(xiāng)村組織不可避免地出現(xiàn)“精英替代”[10]59現(xiàn)象。精準扶貧的政策落實到村，這些致富大戶或是有能力、有勢力的能人能夠幫助政策順利推進，也可以從中獲得一些項目的實施權力，從而滿足個人的利益訴求，而國家真正想要幫助的農(nóng)民卻被排除在體制之外。

三、改善精準扶貧進程中“釘子戶”治理的對策

(一)轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)關系，改善鄉(xiāng)村政治環(huán)境

農(nóng)業(yè)稅時期，我國農(nóng)村的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊等基本都是按照農(nóng)民的生活、生產(chǎn)空間建立的，符合傳統(tǒng)村落的地域劃分，村民之間居住地鄰近，彼此熟悉，農(nóng)村仍處于“熟人社會”。村子范圍較小，村內(nèi)事務可以通過大家討論解決。但伴隨合村并組工作的展開，一個行政村的范圍大大擴大，村內(nèi)不再是過去的“熟人社會”，民主協(xié)商的難度加大。縣級部門必須轉(zhuǎn)變過去依靠行政體制內(nèi)部向基層鄉(xiāng)村組織施壓來動員他們解決“釘子戶”的方式，要把治理“釘子戶”的權力真正交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。但這并不意味著是把權力交到村干部手中，而是要發(fā)揮群眾的力量，把扶貧政策落地的責任主體變成扶貧政策受益者——村民。鄉(xiāng)村基層組織要通過廣播、村民會議等方式，及時向村民傳達上級的扶貧政策、即將到村的扶貧項目、扶貧工作將如何展開，及時了解農(nóng)民的利益需求，向上級反映，做好上傳下達的橋梁紐帶。

案例2：安徽省金寨縣在扶貧工作中多次出現(xiàn)村民不愿配合拆遷房屋，搬到臨時安置房的情況。對此，金寨縣T鄉(xiāng)通過召開村干部和村民代表聯(lián)席會議(要求一戶至少要出一人)，通過了《農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》，并上報到上級政府。金寨縣政府經(jīng)過觀察T鄉(xiāng)異地搬遷工作展開的后續(xù)情況，決定出臺《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》《金寨縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用辦法》，對全縣農(nóng)村宅基地節(jié)約集約和有償使用進行改革試點，精準扶貧中涉及異地搬遷和拆除舊屋的工作有序展開。

在金寨縣T鄉(xiāng)精準扶貧政策落地過程中，出現(xiàn)要征用土地、拆遷房屋、毀壞地上附屬物等情況時，通過召開干部群眾聯(lián)席會議的方式，讓村民作為參與主體，通過民主協(xié)商，實現(xiàn)村民的自我服務、自我管理，讓基層民主助力精準扶貧。

(二)打破分利秩序，將“釘子戶”邊緣化

精準扶貧項目進村對于大部分村民來說是有益的，讓村民參與到項目扶貧工作的進程中來，可以增強村民的“主人翁”意識。扶貧資金的分配涉及利益再分配問題，扶貧工作的開展不僅僅是村干部的硬性工作，而是大部分村民的事情。只要村民之間達成利益共識，少數(shù)“釘子戶”阻礙精準扶貧工作的開展就是與村里的大部分人為敵，就算與村干部對峙可能會獲取一些額外利益，但是大部分“釘子戶”并不愿意得罪村里太多的人。

案例3：安徽省金寨縣Y鎮(zhèn)在進行村容村貌整改的過程中需要翻修鎮(zhèn)上一條石子路，石子路在車輛經(jīng)過時會有很大灰塵而且夜晚噪音很大，村民對于整修這條道路都很歡迎?？墒堑缆贩奚婕暗揭獨牡缆放赃厓蓱羧思业陌謇鯓洌?月份板栗樹已經(jīng)結(jié)果，但未成熟，這兩戶人家提出要政府賠償毀壞板栗樹帶來的經(jīng)濟損失，但提出的賠償額遠高于市面價格，村干部和這兩戶人家一直談不攏賠償?shù)氖乱耍缆贩薜墓て谝辉俦粩R置。后來村干部與這條路旁其他居民商議，讓他們幫忙從中協(xié)調(diào)。在村里眾多人的規(guī)勸之下，這兩戶人家才答應接受鎮(zhèn)政府的賠償，同意修路。

案例3中，Y鎮(zhèn)的道路翻修工作對鎮(zhèn)上的多數(shù)居民有益，他們愿意支持鎮(zhèn)政府的工作，對于那兩戶不愿配合的居民來說自然感到來自鄰里之間的壓力，在鎮(zhèn)上被“邊緣化”。面對大家的規(guī)勸只好向鎮(zhèn)政府“妥協(xié)”，配合扶貧工作的展開。

(三)完善監(jiān)督機制，走向規(guī)范化管理

精準扶貧主要分為扶貧專項資金下?lián)芎头鲐氻椖窟M村兩個部分。在充分尊重群眾意愿的基礎上，針對貧困戶、貧困村的不同特點與需求，分類規(guī)劃到村到戶項目，確定扶持方式，做到有的放矢、精準施策。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為項目實施主體，并承擔資金規(guī)范、有效使用的具體責任。推行“項目任務清單、資金整合清單、資金整合效益清單”的管理機制，上下聯(lián)動，各司其職，實現(xiàn)項目、資金、績效的有機統(tǒng)一，確保統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金支持脫貧攻堅工作取得實效。加強對扶貧項目進村的規(guī)范化管理，嚴禁村干部利用職權以權謀私，明令禁止村干部及其家人承包扶貧項目，對扶貧專項資金的使用實行制度化管理，做好資金審批、資金發(fā)放、資金使用的記錄，最大程度發(fā)揮扶貧資金的使用效益，確保資金管得住、用得好，促進精準扶貧、精準脫貧。出臺相應的財政涉農(nóng)資金使用辦法并嚴格按規(guī)定執(zhí)行。

在扶貧專項資金的使用方面，嚴格遵守“七個是否”的要求：扶貧資金分配的各個環(huán)節(jié)和有關內(nèi)容是否合規(guī)、到位；是否做到公開、公正、透明；扶貧資金支付是否按規(guī)定程序?qū)①Y金撥付到使用單位或個人；扶貧資金的使用范圍、補助標準是否符合規(guī)定；是否采用資金運行全程監(jiān)控等管理手段進行資金的有效管理；是否發(fā)揮了資金的使用效益，達到項目預期目的；存量資金是否做到保值增值等。建立科學合理、層次清晰、分工明確、責任落實、覆蓋全面的扶貧資金管理制度體系，確保每一筆資金真正用在脫貧攻堅上。

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GovernanceoftheNailHouseholdintheTargetedPovertyAlleviationBase on the Survey in Jinzhai County of Anhui Province

LI Rui

(School of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241000, China)

Targeted poverty alleviation is the core and highlight of poverty alleviation by the Party and the state government in the new time. But poverty alleviation involves redistribution of interests. The nail household in poverty alleviation comes with it.At present, the county government solves the nail household problems mainly through administrative mobilization, which means to ask the village cadres or the “elite” to put press on the nail household. However, it is not very useful. So, changing the relationship between the county and the town, marginalizing the nail household, heading for standardized management can let us walk out the dilemma of the government.

targeted poverty alleviation; the nail household; governance

2016-12-21；

2017-01-13

北京市社會科學院重點課題“新形勢下加強北京基層黨組織政治生態(tài)建設研究”(2016A3638)

李芮(1993—)女，安徽金寨人，安徽師范大學法學院2015級政治學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：基層黨建理論。

C912.82;D035

A

1674-0297(2017)05-0009-04

(責任編輯李曉梅)