我國第三部門存在的問題及路徑選擇

吳凱玲

摘要：20世紀80年代以來，第三部門作為彌補政府失靈的新方式，成為學者研究的熱門話題。本文首先界定了“第三部門”的概念，然后從第三部門的自身缺陷、不成熟性等方面分析了我國第三部門發(fā)展的現(xiàn)狀；最后針對以上現(xiàn)狀，從克服產權矛盾、增加獨立性等角度提出了針對性建議。

關鍵詞：第三部門，志愿失靈，路徑選擇

一、“第三部門”概述

第三部門一是要與政府相區(qū)別，是自愿提供準公共物品的“非政府組織”（NGO） ；二是要與私人部門相區(qū)別，是不以盈利為主要目標的“非營利組織”（NPO）。本文對第三部門作如下界定：所謂第三部門，是指以提供準公共物品為主要取向，不以盈利為主要目標，不具有強制性，實行自愿和自治式運作，獨立于政府部門和私人部門之外的民間組織機構。第三部門具有以下特點： 準公共性、 非盈利性、 非強制性、民間性、獨立性、 組織性。

二、第三部門的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）第三部門的自身缺陷

任何事物都不是完美無缺的，都有其自身難以克服的局限性，正如“市場失靈”、“政府失靈”，第三部門也不例外。

第一，第三部門的產權矛盾。第三部門產權應該屬于社會共有，由社會監(jiān)管。但在現(xiàn)實中往往會出現(xiàn)產權控制和產權虛擬兩種情況。當一個非政府組織的資金長期大量來自于少數(shù)主體的時候，捐資主體容易向其提出一定的利益訴求，這樣就導致偏離其公益性目標；當資金來源于社會上零散個人時，這些分散的捐資主體往往不愿意過問資金使用，這就使產權失去約束性。

第二，第三部門具有“雙重性格”。民間性（非政府性）和非營利性是第三部門組織的兩大基本特征。但在現(xiàn)實情況中，第三部門組織往往會表現(xiàn)出政府性和營利性的弊端。

第三，第三部門的組織性具有負面效應。組織性也是非政府組織的基本特征之一，這使它能夠動員起較為強大的力量。但是正因如此，它容易成為被利用的工具。一些心懷不軌的人或組織會利用其資源和力量來要挾政府。

（二）我國第三部門的不成熟性

第一，我國第三部門缺乏獨立性，屬于“依附式發(fā)展”。中國現(xiàn)有的第三部門組織很多都是由政府撤并改制后從原政府機關或事業(yè)單位分離出來的。1因而，我國的非政府組織帶有濃厚的官方和半官方色彩。

第二，我國第三部門組織服務意識不足，公眾認可度不高。我國第三部門組織的數(shù)量雖然非常龐大，但是知名度高的極少，而且負面新聞頻繁，極大地損害了公眾的信任度。

第三，我國第三部門內部管理混亂，發(fā)展資金缺乏，人力資源不足。組織內部運作非透明性、缺乏明確的會計制度和民主程序，而且目前第三部門在我國社會生活中的地位較低， 非政府組織很難吸引優(yōu)秀的人才加入其中，發(fā)展后勁不足。

（三）第三部門發(fā)展制度不均衡

第一， 現(xiàn)有第三部門準入法規(guī)和登記制度過于嚴格。根據(jù)我國現(xiàn)有社團登記條例， 民政部門是法定登記機關， 第三部門組織在注冊前需掛靠相關主管單位。這就意味著志愿組織必須成為行政主管單位的下屬機構才能合法登記。

第二，缺乏規(guī)范監(jiān)督的相關法律法規(guī)。現(xiàn)有的全國層面的法律法規(guī)， 如《基金會管理條例》等， 僅針對志愿服務中的某個問題或某類組織。而專門規(guī)范志愿服務的立法也僅限于地方層面。

三、第三部門發(fā)展的路徑選擇

（一）克服第三部門的產權矛盾

第一，構建第三部門的非正式制度--培育有效的公益文化。我國第三部門的產權矛盾，一要大力倡導互助友愛的公益精神，引導人們通過服務實現(xiàn)社會價值，樹立良好的社會形象；二要積極引導公眾參與公益實踐，在參與中培養(yǎng)和樹立公益觀念。

第二，構建非營利組織的正式制度--培育有效的產權結構。要建立“公共政策--法律法規(guī)--管理制度規(guī)范”有機結合的產權制度體系。建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度。2

（二）增加第三部門的獨立性和代表性

第一，正確認識政府與第三部門的關系。政府和第三部門應是“伙伴”的關系，而不是“掛靠”、“上下級”關系。政府應給予第三部門的合法性和行動權力空間。

第二，推行“ 國家--社會--個人”共同分擔的運行機制，積極拓寬籌資渠道，民間捐贈制度化。繼續(xù)通過減免稅方式鼓勵民間捐贈，落實相關政策執(zhí)行的規(guī)范和公開透明，使民間捐贈法制化、規(guī)范化、制度化。

（三）提高第三部門的公信力和社會認可度

第一，倡導制定第三部門的道德倫理守則，逐步建立第三部門的信用文化。社會公信力是第三部門的生命。可以建立類似道德準則規(guī)范行為。

第二，塑造優(yōu)秀人才隊伍， 加強內部管理，進行內部制度建設。建立新型的非營利組織人事管理制度， 為非營利組織人員和志愿者的考核、激勵、懲罰和辭退以及人員流動制訂科學的規(guī)范；完善財務管理制度， 包括資產管理制度， 籌資制度， 經費收入與支出管理制度， 財務公開制度等。

第三，合理規(guī)制第三部門商業(yè)化活動。第三部門過度商業(yè)化，就要靠政府通過借助誘導性的利益機制，以稅收優(yōu)惠、財政資助、合作契約等引導第三部門自覺接受監(jiān)督。

（四）完善規(guī)范第三部門的制度供給

第一，推進管理制度變革， 從控制型管理轉向培育型管理。

改革現(xiàn)行登記制度，廢除“雙重負責管理體制”，“雙重負責管理體制”容易使民間組織喪失自治性和獨立性?？梢砸?guī)定特定類型和達到特定規(guī)模的組織必須進行登記， 同時對其他民間組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠原則。

第二，完善對第三部門的監(jiān)督機制。

首先，完善政府監(jiān)督。一要立法限制。盡快制定民間非營利組織基本法， 逐步建立完善民間非營利組織法律體系。法律體系必須明確哪些行為是被禁止的，哪些行為需要接受何種法律限制， 哪些行為是法律所倡導的， 以及不同違法行為所承受的不同懲罰等明確清晰的信息。

其次，鼓勵社會監(jiān)督。社會監(jiān)督成本低且社會效益高，具有重要作用。重視輿論監(jiān)督、建立捐款者監(jiān)督機制、服務對象監(jiān)督機制都非常重要。

再次，建立第三方評估制度。以制定共同遵守的道德標準和服務標準、進行獨立設計和鑒定、評估第三部門的服務和項目、進行資格審查和認證、進行信息的公開和披露等。

參考文獻：

[1]孫婷. 政府責任視角下志愿失靈原因探析[J]. 新經濟， 2011（05）.

[2]閆宏偉. 第三部門公共責任與監(jiān)督機制研究[J]. 改革與開放， 2010（12）.

[3]葉常林. 非營利組織失靈：組織邊界之模糊與清晰[J]. 研究縱覽， 2011（11）.

[4]胡建峰. 略論我國非營利組織的產權困境及其治理[J]. 特區(qū)經濟， 2012（6）.

1 李景鵬. 中國現(xiàn)階段社會團體狀況分析[ J] . 唯實，1997， （ 1）

2 參見《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》2003 年10 月14 日中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過.