簡政放權(quán)為什么難

唐昊

放權(quán)改革已臨邊界？

簡政放權(quán)是本屆政府開門第一件大事，從4年多前國務(wù)院第一次工作會議開始就在全國范圍內(nèi)迅疾鋪開。此后國務(wù)院連續(xù)14次發(fā)布調(diào)整部門行政許可審批項(xiàng)目的決定，頻度之高可謂史無前例。就在最近，李克強(qiáng)總理援引世界銀行報(bào)告說，本屆政府成立以來，中央層面核準(zhǔn)項(xiàng)目共減少76%；95%以上外商投資項(xiàng)目和98%以上境外投資項(xiàng)目，改為網(wǎng)上備案管理；工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡85%。

此輪簡政放權(quán)承襲的是以往市場化改革的一貫套路。事實(shí)上，中國改革開放一開始就是以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的。上世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)體制改革初期，針對高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政企職責(zé)不分、政府直接經(jīng)營管理企業(yè)等問題，政府把掌控了幾十年的經(jīng)營管理權(quán)下放給企業(yè)，從而帶來了企業(yè)活力增強(qiáng)和利潤倍增的效果。這也驗(yàn)證了市場化改革方向的正確性：簡政放權(quán)越徹底，市場所受的羈絆越少，經(jīng)濟(jì)就越有發(fā)展的機(jī)會。而那時的所謂經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)際上就是政府管得相對較少的地區(qū)。

作為市場化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，本屆政府的簡政放權(quán)意味著對政府開刀，通過將政府權(quán)力進(jìn)一步下放給市場，來改善政府和企業(yè)之間的關(guān)系，營造更好的市場環(huán)境。就目前情勢看，這次以減少政府審批為主要內(nèi)容的市場化改革是富有成效的。據(jù)世界銀行報(bào)告：中國內(nèi)地營商便利度全球排名在兩年內(nèi)提升了12個位次；企業(yè)和群眾對政府的評價(jià)也有所提高，特別是政務(wù)窗口單位的辦事效率有了很大改觀。

不過，李克強(qiáng)認(rèn)為，簡政放權(quán)改革雖初見成效，但與人民群眾的期待和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比還有較大差距。在2016年某次全國會議的問卷調(diào)查中，企業(yè)家認(rèn)為企業(yè)的負(fù)擔(dān)“很重”和“較重”的比例高達(dá)87%，認(rèn)為可以接受的只占8%。而據(jù)世行“總稅率”指標(biāo)（企業(yè)稅費(fèi)和強(qiáng)制繳費(fèi)占商業(yè)利潤之比），2013～2015年我國企業(yè)總稅率分別為68.7%、68.5%和67.8%，企業(yè)負(fù)擔(dān)居世界第二，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它國家。只有在政府掌握強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而企業(yè)并不具備相應(yīng)權(quán)力的情況下，才可能有如此強(qiáng)大的財(cái)政能力。這些數(shù)字的背后是政府的強(qiáng)勢和企業(yè)的弱勢。

其實(shí)，就改革成敗來說，比改革速度更重要的是改革目標(biāo)：無論速度多慢、差距多大，只要目標(biāo)能最終達(dá)成，改革就是成功的。但恰恰在這一點(diǎn)上，簡政放權(quán)的改革要警惕半途而廢的風(fēng)險(xiǎn)。越是接近于完全還權(quán)于市場的最終目標(biāo)，改革反而越難推進(jìn)，權(quán)力的下放也更不容易。而從改革開放的歷史進(jìn)程和目前簡政放權(quán)推進(jìn)的難度看，向市場放權(quán)的改革可能已達(dá)邊界。

所謂改革邊界，指的是改革到達(dá)了其無法跨越的障礙而不得不停下來。簡政放權(quán)的邊界正是那些政府難以放棄的權(quán)力。正如李克強(qiáng)解釋改革效果不盡如人意時所言，一方面，政府一些“該放的權(quán)還沒有放，手伸得還是太長”；另一方面，“已出臺的簡政放權(quán)措施尚未完全落實(shí)到位”。其根源就在于一些地方和部門不愿意放棄對于市場主體的前置審批權(quán)力，因?yàn)檫@些權(quán)力意味著實(shí)實(shí)在在的利益。

2015年有個案例上了國務(wù)院常務(wù)會議：“某個地方本來群眾辦一項(xiàng)手續(xù)需要到現(xiàn)場，交100元手續(xù)費(fèi)?，F(xiàn)在改革以后，人不用來了，直接發(fā)電子郵件，網(wǎng)上辦理，但收費(fèi)一下從100元漲到了500元。簡直匪夷所思！”而類似的“簡政收費(fèi)”的做法絕非個例。

此外，地方政府變相設(shè)卡，以權(quán)力刁難而獲取部門利益的做法也層出不窮。一些地方政府主管部門將部分職能隱藏或委派于中介協(xié)會從中漁利；而擔(dān)任這些掌握了審批權(quán)力的協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)有的其實(shí)就是退休政府官員。對付地方政府這種拒絕放權(quán)的沉疴積弊，目前看來還沒有太多辦法。

簡政放權(quán)下一步

之所以會出現(xiàn)這種“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，是因?yàn)樽鳛檎\(yùn)作方式的簡政放權(quán)的成敗不能不直接受制于現(xiàn)有的政府治理結(jié)構(gòu)，即簡政放權(quán)等市場化改革，屬于政府運(yùn)作方式層面的改革。而政府運(yùn)作方式并不是一個可以單獨(dú)改變的東西，其必須要受到更基礎(chǔ)性的政治安排的影響。

一個國家的政府治理由三個層面組成：第一個層面是政府與市場和社會之間的關(guān)系；第二個層面是政府本身的職能和結(jié)構(gòu)；第三個層面才是政府的運(yùn)作方式。這是一個層層決定的格局：第一層面的政府和市場、社會之間的關(guān)系性質(zhì)，決定了第二層面的政府職能配置和政府部門結(jié)構(gòu)；第二層面的政府職能和部門設(shè)置則決定了第三層面的政府如何運(yùn)作及政府官員的行事作風(fēng)。

所以，如果政府依然將控制市場和社會作為優(yōu)先目標(biāo)，如果政府的治理結(jié)構(gòu)依然是自上而下的管制設(shè)計(jì)，單純地指望政府運(yùn)作方式向服務(wù)型政府改變，是不切實(shí)際的。即在基礎(chǔ)性政治安排沒有根本改變的背景下，簡政放權(quán)所帶來的改革空間當(dāng)然是有邊界的，而改革的紅利也是有限度的。

這也可以解釋，同樣是簡政放權(quán)，其效果在地區(qū)之間的差異極大。2016年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，對在全面實(shí)施工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”登記制度改革的基礎(chǔ)上，再整合社會保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證，實(shí)現(xiàn)“五證合一、一照一碼”作出部署。截至目前，廣州和深圳是執(zhí)行這個通知最為積極的城市，出臺的簡政放權(quán)細(xì)則最多也最到位。深圳更同時下放 2114名公務(wù)員到基層，確保機(jī)構(gòu)簡化增效和工作重心下移。

簡政放權(quán)在珠三角地區(qū)執(zhí)行得較為到位，是因?yàn)橹槿堑氖袌鼋?jīng)濟(jì)體系已較為完善，政府的經(jīng)濟(jì)職能已大大縮減，并集中于為企業(yè)服務(wù)上。如果大多數(shù)工作市場本身可以完成，政府當(dāng)然可以抽身而退。所以廣、深等地執(zhí)行簡政放權(quán)的難度也最小。實(shí)際上，這些城市現(xiàn)在要思考的問題已經(jīng)不是如何簡政放權(quán)，而是在將權(quán)力放給市場和企業(yè)后，政府和市場之間如何建立新的良性關(guān)系。

反觀內(nèi)地的一些城市，簡政放權(quán)并不那么容易。主要原因是政府對于地方經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)介入太深，讓市場和社會離開政府幾乎就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。在這些地方，政府仍把企業(yè)看作是“伙計(jì)”，而不是“伙伴”；政府也會自認(rèn)為是“老爺”，而不是“服務(wù)員”。特別是管理市場和企業(yè)的權(quán)力還涉及一大批人的飯碗和部門利益的情況下，要這些部門自動放棄權(quán)力是相當(dāng)困難的。如前面五證合一的改革，到了內(nèi)地的一些城市就難以推行，辦證難依然故我。甚至連“少跑腿、好辦事、不添堵”的基本目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)不了。

在任何一個經(jīng)濟(jì)體中，市場主體都是社會財(cái)富的創(chuàng)造者，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，就必須要使政府核心職能轉(zhuǎn)變到社會服務(wù)中去，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動、一般投資項(xiàng)目和資質(zhì)資格等的許可和審批。這是最簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。而市場化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度又是成正比關(guān)系的。這也可以解釋，在同樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，珠三角和長三角的經(jīng)濟(jì)仍持續(xù)發(fā)展，而官僚體制最為嚴(yán)重的東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)卻陷入谷底。政府管制得越多，經(jīng)濟(jì)就越不發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)越不發(fā)展，政府管制伸手的動機(jī)就越強(qiáng)，由此形成惡性循環(huán)。

如果政府主導(dǎo)市場和社會的格局不發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職能不從經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域退出，政府的運(yùn)作方式就不可能從管制轉(zhuǎn)為服務(wù)。相應(yīng)地，簡化政府機(jī)構(gòu)和下放政府權(quán)力也就不可能真正到位，而權(quán)力的“收”“放”怪圈仍將持續(xù)。目下市場化改革成敗的關(guān)鍵就系于其能否從政府職能結(jié)構(gòu)層面，而不僅是權(quán)力運(yùn)作層面突破這最后的改革邊界——政府權(quán)力管制。

（作者系華南師范大學(xué)教授）