地方人大專門委員會(huì)履職需要把握的幾個(gè)關(guān)系

黨 的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用指引了前進(jìn)方向、提供了基本遵循。依照憲法和有關(guān)法律，人大專門委員會(huì)是同級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，是協(xié)助和保障同級(jí)人大及其常委會(huì)依法履職的重要組織基礎(chǔ)。加強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)建設(shè)，是新形勢下推進(jìn)人民代表大會(huì)制度自我完善和發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

一、地方人大專門委員會(huì)的建立發(fā)展

在議會(huì)中設(shè)立委員會(huì)，是現(xiàn)代各國議會(huì)普遍實(shí)行的一項(xiàng)重要制度，是作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)適應(yīng)國家管理職能日益復(fù)雜化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化的產(chǎn)物。由于委員會(huì)在議會(huì)的立法和決策過程中具有舉足輕重的作用，議會(huì)的立法質(zhì)量和運(yùn)作效率很大程度上取決于其委員會(huì)體制的發(fā)達(dá)程度，委員會(huì)甚至被稱為“行動(dòng)中的議會(huì)”。

針對地方人大設(shè)立專門委員會(huì)的問題，作為規(guī)范地方政權(quán)建設(shè)的基本法律，地方組織法在制度層面進(jìn)行了探索和完善。1954年第一屆全國人大第一次會(huì)議通過的地方組織法對地方人大設(shè)立委員會(huì)作了明確，其第十二條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，可以設(shè)立代表資格審查委員會(huì)、議案審查委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)，在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”但此時(shí)的委員會(huì)只是大會(huì)期間的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，還不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。1979年第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了新制定的地方組織法，即現(xiàn)行地方組織法，該法延續(xù)了1954年地方組織法的做法。

直到1986年全國人大常委會(huì)第二次修改地方組織法時(shí)，才在該法中出現(xiàn)了“專門委員會(huì)”的概念，并對地方人大設(shè)立專門委員會(huì)的問題作了具體明確。這次修改后的地方組織法第二十七條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)等專門委員會(huì)。各專門委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在大會(huì)閉會(huì)期間，受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)?！蓖瑫r(shí)，還對地方人大專門委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)生程序和工作職責(zé)等作了具體規(guī)定。2015年，全國人大常委會(huì)第五次修改地方組織法，增加規(guī)定“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)?！?/p>

二、上海人大專門委員會(huì)建設(shè)的實(shí)踐探索

適應(yīng)國家層面對人大專門委員會(huì)制度的建立和完善，上海市人大對專門委員會(huì)建設(shè)也進(jìn)行了積極探索。1980年5月上海市第七屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議決定，常委會(huì)下設(shè)政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、市政建設(shè)、科學(xué)文教4個(gè)專門委員會(huì)，作為市人大常委會(huì)的專門工作機(jī)構(gòu)。此舉在全國省級(jí)人大中屬于首創(chuàng)。當(dāng)時(shí)，全國人大常委會(huì)辦公廳編印的《工作通訊》1982年第六期曾刊載了《上海市人大常委會(huì)四個(gè)專門委員會(huì)的工作情況》，人民日報(bào)也刊登了《人大常委會(huì)需要這樣的助手》的文章，肯定了這一做法。但隨后的實(shí)踐表明，由于常委會(huì)所設(shè)立的專門委員會(huì)不是市人民代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，不能在市人民代表大會(huì)期間對預(yù)算和地方性法規(guī)等議案進(jìn)行審查，也不能直接對大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，明顯限制了專門委員會(huì)的作用發(fā)揮。1985年7月，上海市第八屆人大四次會(huì)議決定撤銷在常委會(huì)所設(shè)的專門委員會(huì)，在市人民代表大會(huì)設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、市政建設(shè)4個(gè)專門委員會(huì)；并且明確“各專門委員會(huì)受市人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；在市人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，受市人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。此后，依據(jù)1986年修改后的地方組織法，上海市人大根據(jù)需要又陸續(xù)新設(shè)了一些專門委員會(huì)。截至目前，上海市人大已經(jīng)設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、內(nèi)務(wù)司法、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)、華僑民族宗教事務(wù)、外事、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)等8個(gè)專門委員會(huì)。上海市各區(qū)人大也陸續(xù)設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等專門委員會(huì)。

三、發(fā)揮專委會(huì)的專業(yè)性、經(jīng)常性和聯(lián)系代表的作用

綜合憲法和地方組織法、立法法、監(jiān)督法等法律的規(guī)定，地方人大專門委員會(huì)的工作職責(zé)主要包括提出議案、審議議案和報(bào)告、協(xié)助開展監(jiān)督、組織調(diào)查研究等。實(shí)踐中，地方人大專門委員會(huì)以法定職責(zé)為依托，積極探索創(chuàng)新工作機(jī)制和方式方法，不斷豐富了專門委員會(huì)工作的內(nèi)涵。

人大專門委員會(huì)作為同級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，在同級(jí)人大及其常委會(huì)會(huì)議期間和閉會(huì)期間不間斷地開展工作，不僅健全了人大機(jī)關(guān)的議事層次，為保證人大及其常委會(huì)的議事效果提供了必要準(zhǔn)備，而且彌補(bǔ)了會(huì)期制度對人大工作的局限，拓展了同級(jí)人大及其常委會(huì)的活動(dòng)空間。從實(shí)踐看，人大專門委員會(huì)的作用主要有三個(gè)方面：一是專業(yè)性支撐作用，人大專門委員會(huì)立足自身專業(yè)優(yōu)勢提出相關(guān)意見和報(bào)告，為同級(jí)人大及其常委會(huì)審議決策提供專業(yè)方面的支撐；二是經(jīng)常性活動(dòng)作用，人大專門委員會(huì)通過經(jīng)常性活動(dòng)，承擔(dān)了同級(jí)人大及其常委會(huì)閉會(huì)期間的大量工作，保證了人大立法、監(jiān)督等履職事項(xiàng)的有序推進(jìn)；三是代表的聯(lián)系作用，人大專門委員會(huì)通過密切聯(lián)系人大代表，促進(jìn)了代表對本級(jí)人大及其常委會(huì)工作的知情和參與，保障了人大代表的主體地位，也有利于人大機(jī)關(guān)及時(shí)了解、吸納人大代表和人民群眾的意見建議。

四、地方人大專門委員會(huì)履職須認(rèn)識(shí)把握工作中幾個(gè)重要關(guān)系

憲法和有關(guān)法律明確了地方人大專門委員會(huì)的法律地位和工作職責(zé)，保障了其作用的充分發(fā)揮。在實(shí)際運(yùn)作中，地方人大專門委員會(huì)需要認(rèn)識(shí)、把握好以下重要關(guān)系。

1、與黨的關(guān)系。習(xí)近平同志指出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和題中應(yīng)有之義，是人民代表大會(huì)制度的重要特色和優(yōu)勢所在，是做好人大工作的根本保證。作為地方人民代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，地方人大專門委員會(huì)的工作必須切實(shí)貫徹和體現(xiàn)這一要求，確保不偏離正確的政治方向。處理好與黨的關(guān)系，要從政治上強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是委員會(huì)的工作思考、步驟確定都要圍繞黨的中心工作、圍繞大局來展開；二是委員會(huì)中的黨員努力當(dāng)合格的、優(yōu)秀的共產(chǎn)黨員，發(fā)揮黨員代表在人大履職中的模范影響作用。

2、與同級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系。人大常委會(huì)是同級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，而人大專門委員會(huì)是同級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。人大常委會(huì)和人大專門委員會(huì)都是人民代表大會(huì)制度的具體組織形式，都是由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，都享有向同級(jí)人民代表大會(huì)的提案權(quán)。同時(shí)，它們之間也有顯著的差異。首先，二者的法定職權(quán)不同。人大常委會(huì)在同級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使憲法和法律規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)；而人大專門委員會(huì)主要是協(xié)助同級(jí)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)，其工作任務(wù)具有輔助性質(zhì)。其次，二者的具體產(chǎn)生方式不同。人大常委會(huì)的組成人員由同級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選舉產(chǎn)生，在大會(huì)閉會(huì)期間不能由常委會(huì)補(bǔ)充任命；而專門委員會(huì)的組成人員由同級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，并由大會(huì)通過，在大會(huì)閉會(huì)期間可以由常委會(huì)補(bǔ)充任命（任免）個(gè)別副主任委員和部分委員；人大常委會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，而法律未對人大專門委員會(huì)的組成人員作出這樣的限制。第三，專門委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，可以向常委會(huì)提出屬于常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。

3、與對口政府部門的關(guān)系。從全國人大到各地方人大專門委員會(huì)的設(shè)置來看，除法律（法制）委員會(huì)外，基本上是圍繞內(nèi)司、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)、城建環(huán)保、僑民宗事務(wù)、外事、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域來分別進(jìn)行設(shè)置，各專門委員會(huì)對口聯(lián)系相關(guān)領(lǐng)域的“一府兩院”部門。一個(gè)專門委員會(huì)須對口若干或十幾甚至更多的政府部門。人大專門委員會(huì)督促對口部門做好“一府兩院”參與立法、接受監(jiān)督、服務(wù)代表的具體工作，對口部門支持和配合人大專門委員會(huì)的工作。

4、與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系。人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在法律地位上有著本質(zhì)的區(qū)別，二者設(shè)立的法律依據(jù)不同、設(shè)置的主體層級(jí)不同、組成人員的任職條件和任免方式不同，更重要的是二者的法定權(quán)限和議事決策規(guī)則也不同。從實(shí)踐看，處理好人大專門委員會(huì)與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，主要是把握好兩者間不同的業(yè)務(wù)運(yùn)作方式。專門委員會(huì)是代議機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)運(yùn)作主要是“集體議事” “集體決定”，實(shí)行的是“一人一票”制。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)“協(xié)調(diào)” “聯(lián)系” “溝通”等職能，業(yè)務(wù)運(yùn)作主要是“行政性安排”，實(shí)行的是“首長負(fù)責(zé)制”和“命令與服從”的科層方式。

從實(shí)踐上看，專委會(huì)建設(shè)在解決“專業(yè)性不夠” “換屆時(shí)專業(yè)傳承不夠”方面，有一定“短板”，而增選專委會(huì)專職副主任委員，是個(gè)進(jìn)步。人大制度的堅(jiān)持完善需要專委會(huì)協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，發(fā)揮其作用，提升人大工作的科學(xué)性、民主性、法制性、實(shí)效性。