建國以來頒布的四部憲法中有關行政區(qū)劃內容的比較研究

樸 飛

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

建國以來頒布的四部憲法中有關行政區(qū)劃內容的比較研究

樸 飛

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

1954年憲法從根本上奠定了我國行政區(qū)劃的法律基礎。1975年修改的憲法由于當時特定的歷史環(huán)境，其行政區(qū)劃的內容偏離了正確的軌道。1978年修改的憲法中雖然恢復了1954年憲法中一些有關行政區(qū)劃的內容，但在有關行政區(qū)劃的設置上仍保留了人民公社。1982年修改的憲法基本上恢復了1954年制定的憲法中行政區(qū)劃的內容，并增加有關特別行政區(qū)的條款。我國憲法中有關行政區(qū)劃內容的變化折射出憲法內容的修改受到我國政治環(huán)境的影響較大。如果政治偏離憲法，憲法沒有得到正確修改和實施，憲法作為根本大法的權威性和指導性就會受到干擾。此外，好的憲法實施會帶來很好的社會效應。十一屆三中全會以來我國發(fā)生的巨大變化是1982憲法正確實施的有力見證。

憲法；憲法修改；行政區(qū)劃

新中國成立以來，我國共頒布了四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。對這四部憲法中行政區(qū)劃內容的研究可以幫助我們了解我國憲法中行政區(qū)劃內容的變化情況，并能給予我們一些有益的啟示。

一、1954年憲法制定與行政區(qū)劃的確立

1953年是國家正式進入制憲時期的第一年，也是國家進入大規(guī)模經濟建設的頭一年。1953年1月1日《人民日報》發(fā)表題為《迎接一九五三年的偉大任務》的元旦社論，社論中寫道，“1953年將是我國進入大規(guī)模建設的第一年”，將“開始執(zhí)行國家建設的第一個五年計劃”。“一九五三年來到了。一九五三年向全國人民提出了三項偉大的任務：第一，繼續(xù)加強抗美援朝的斗爭，爭取更大的勝利；第二，開始執(zhí)行國家建設的第一個五年計劃，完成和超額完成一九五三年度建設計劃；第三，召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計劃?！保?］

1953年初，國家制憲與大規(guī)模經濟建設同步開展，體現(xiàn)了正常經濟建設與制憲狀態(tài)的同步性。大規(guī)模的經濟建設需要憲法治理狀態(tài)的保障。除了大規(guī)模經濟建設的開始，其它方面也開始了大規(guī)模調整。與整體發(fā)展相配套，行政區(qū)劃也開始向符合經濟建設的方向調整，成為了變革全局中的重要組成部分。

憲法中的行政區(qū)劃條款在制憲中經過了一個形成的過程。從憲法制定過程中，可以找到行政區(qū)劃條款的形成軌跡和制憲者對于行政區(qū)劃的認識、理解和設計，發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃條款的原理，并且獲得原旨主義解釋。

1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議決定成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會。毛澤東主席主持成立憲法起草小組，與秘書胡喬木、陳伯達和田家英等奔赴杭州起草憲法。同年3月15日，中共中央政治局決定：以陳伯達、胡喬木、董必武、彭真、鄧小平、李維漢、張際春、田家英八人組成憲法研究小組，負責初稿的最后修改工作。

1953年5月3日，以中共中央辦公廳名義下發(fā)了《中華人民共和國憲法草案初稿》，有關草案的檔案中只有序言和總綱部分，第八條專門規(guī)定了領土條款：

“中華人民共和國的領域包括下列各地區(qū)：遼東、吉林、松江、黑龍江、內蒙、綏遠、寧夏、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、福建、臺灣、浙江、江蘇、山東、河北、遼西、熱河、陜西、青海、四川、貴州、湖南、江西、安徽、河東、湖北、以及沿海各固有島嶼?！雹俚胤絾挝粚椃ú莅傅挠懻撉闆r。從1953年6月1日到11日，向憲法草案委員會辦公室匯報討論情況的地方單位44個，有華北區(qū)、東北區(qū)、西北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)、西南區(qū)、內蒙古自治區(qū)、河北省、新疆省、山西省、遼東省、遼西省、吉林省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、云南省、西康省、北京市、天津市、太原市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市、長春市、西安市、上海市、青島市、南京市、杭州市、武漢市、廣州市、重慶市、昆明市。

1954年5月6日至22日，舉行了憲法起草委員會座談會各組召集人聯(lián)席會議的討論。5月19日小組召集人會議討論了《中華人民共和國憲法（草案）》的第二章第一節(jié)的修改意見，其中部分包括了行政區(qū)劃的內容（1954年憲法行政區(qū)劃條款在憲法“第二章國家機構”“第四節(jié)地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會”中規(guī)定）。

從1953年1月13日起，經過憲法起草小組成員近兩個月的工作和中共中央政治局擴大會議的幾次討論，1953年3月15日形成了中國共產黨中央委員會的憲法草案（初稿）。1953年3月23日中國共產黨中央委員會正式向憲法起草委員會提出了《中華人民共和國憲法草案（初稿）》，其中有關行政區(qū)劃的條款如下：

“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)或者自治省、中央直轄市；（二）省、自治區(qū)或者自治省分為自治州、縣、自治縣、市；（三）自治州分為縣、自治縣；（四）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；（五）較大的市分為區(qū)。省、市、縣、市轄區(qū)、鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)應當設立國家權力的地方機關。在這些國家權力的地方機關之外，可以按照需要，設立不同等級的行政代行機關。民族自治地方的權力機關，依照本憲法第二章第五節(jié)的規(guī)定。”

1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過正式憲法。這個時期我國行政區(qū)劃的情況表明：

第一，在1949年我國制定的臨時憲法性文件《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中沒有專門規(guī)定行政區(qū)劃的制度，1954年憲法以前的行政區(qū)劃是處在一種臨時、變動、調整、過渡狀態(tài)之中，不是正式的實施憲法狀態(tài)中的行政區(qū)劃。

第二，我國的行政區(qū)劃形成的基本事實是制憲作用的結果。我國正式的行政區(qū)劃基本狀態(tài)是在1954年制憲時期形成的，如同憲法規(guī)定的國家機關一樣，是在制憲時期確定的。我國當時行政區(qū)劃的憲政狀態(tài)是依據《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》和1954年制憲精神共同形成的。

第三，憲法制定過程中的制憲素材是行政區(qū)劃的權威的憲法解釋。憲法文本之外的制憲背景是理解憲法中行政區(qū)劃規(guī)范含義的鑰匙。

第四，憲法規(guī)定的行政區(qū)劃調整權不能再次以行使制憲權的方式創(chuàng)制行政區(qū)劃，只能按照立憲主義的精神調整行政區(qū)劃。憲法只規(guī)定了行政區(qū)劃的調整權，沒有規(guī)定行政區(qū)劃創(chuàng)制權，行政區(qū)劃調整的界限與行政區(qū)劃創(chuàng)制的界限有著本質的區(qū)別。行政區(qū)劃調整權是長期、穩(wěn)定的調整權力（在第一級政區(qū)、中央與地方關系層面）。

1957年至“文化大革命”時期，憲法制度逐步遭到破壞。［2］

1958年，在全國原來75萬個農業(yè)社的基礎上建立人民公社23397個，參加的農戶達總戶的90.4%，平均每社4797戶。根據那時13個省的統(tǒng)計，全國已有94個縣，成立了全縣人民公社或縣聯(lián)社，據當時中共中央農村工作部預計，全國實現(xiàn)人民公社化后，農村人民公社約為2.5-2.6萬個。［3］703當時的大躍進運動和農村人民公社運動使“以高指標、瞎指揮、浮夸風和‘共產風’為主要標志的左傾錯誤嚴重地泛濫開來”。［4］從1958年人民公社到1982年的24年，這個階段的我國行政區(qū)劃主要變動是政社合一的人民公社體制取代了鄉(xiāng)體制。

我國1958年實行的人民公社體制不符合1954年憲法中有關行政區(qū)劃的設置規(guī)定，違反了1954年憲法中有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的規(guī)定。在人民公社階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃遭到破壞。實踐證明人民公社這種行政區(qū)劃體制不符合我國國情，是錯誤的。

在所謂的“史無前例”的“文化大革命”中，武斗猖獗，公民的基本權利被肆意踐踏，國家出現(xiàn)了非正常治理的情況。由于憲法沒有很好得到實施，我國的行政區(qū)劃也遭到不同程度破壞。

二、對1975年憲法和1978年憲法中有關行政區(qū)劃內容的分析

（一）對1975年憲法中有關行政區(qū)劃內容的分析

我國于1975年1月17日正式公布了1975年憲法。1954年憲法的行政區(qū)劃制度遭到全面破壞。

1975年憲法是在“十年動亂”這一特殊的歷史條件下修改的，是有嚴重缺陷和錯誤的憲法。由于“四人幫反革命集團”篡奪了國家一部分權力，并在憲法修改時參與了修改，使得1975年憲法打上了極左路線的烙印。這部憲法把以階級斗爭為綱的基本路線作為指導思想，因此在指導思想方面具有嚴重錯誤?！霸趪覚C構方面，確認‘文化大革命’造成的國家機構的混亂狀態(tài)，如取消國家主席的建制，取消檢查機關，把革命委員會確認為地方國家權力機關，以政社合一的人民公社取代鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為農村的基層政權組織等，打亂了國家機關的合理分工和正常活動?！保?］

（二）對1978年憲法中有關行政區(qū)劃內容的分析

1978年3月5日，全國人大五屆第一次會議上通過1978年憲法。在這次會議上，在修改的憲法中恢復了曾在1954年憲法中規(guī)定的一些有關行政區(qū)劃的內容，例如1978年修改的憲法中第十二條、第三十三條的一些內容和1954年憲法的有關內容基本一樣，但是各地國家機關仍是各地革命委員會，在行政區(qū)劃的設置上仍保留了人民公社。值得注意的是這個時期“四人幫反革命集團”已被打倒，黨中央開始“撥亂反正”，全國掀起揭批“四人幫反革命集團”的群眾運動，國家各項工作開始走上正軌，我國行政區(qū)劃工作也開始正常開展。由于當時向好的方面發(fā)展的政治環(huán)境，所以1978年憲法中才可能恢復1954年憲法中有關行政區(qū)劃的一些內容，將1954年憲法中有關我國行政區(qū)劃的內容重新寫入1978年修改的憲法中。

1978年憲法由于當時特殊歷史條件的限制，也很不完善。所以在1979年7月1日，全國人大五屆第二次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》。在這個決議中規(guī)定：縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會；將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府。將縣級人民代表大會代表改為由選民直接選舉；將上級人民檢察院同下級人民檢察院的關系由監(jiān)督改為領導。［3］1028黨的十一屆三中全會以來，黨中央高度重視改革和完善社會主義政治制度，并把此項工作作為防止像“文化大革命”那樣的悲劇在我國重演的一項重要措施。鄧小平高瞻遠矚，深刻地認識到在我國建立穩(wěn)定的政治制度的必要性。按照鄧小平理論，國家的政治制度必須穩(wěn)定。行政區(qū)劃制度是一種國家的政治制度，因此必須穩(wěn)定。在1982年憲法中有關行政區(qū)劃的內容，從1954年憲法中第二章中的位置調到1982年的總綱中，正是體現(xiàn)了鄧小平的遠見卓識。因為行政區(qū)劃制度如果不穩(wěn)定，國家就會出現(xiàn)混亂局面。行政區(qū)劃制度是否穩(wěn)定直接關系到國家的長治久安。1982年憲法繼承和發(fā)展了1954年憲法的原則，通過修憲重新樹立了憲法至高無上的權威。

1982年我國實行“政社合一”的人民公社制度已經20多年了。人民公社制度嚴重阻礙我國農村的發(fā)展，也不利于基層政權的建設。1982年憲法對1978憲法所作的一項重大修改，就是1982年憲法規(guī)定設立鄉(xiāng)政權，這是涉及當時八億農民政治、經濟生活的一項重大改變。

我國是一個多民族國家，民族問題是我國社會總問題的一個重要部分，因此如何解決好民族問題事關國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。要保證各少數民族在國家生活中的平等地位和權利，做到各民族團結，使各民族友好合作，最好的辦法就是實行民族區(qū)域自治。民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治這是我們黨和國家的一個創(chuàng)舉。民族區(qū)域自治制度是我國重要的基本政治制度之一。我國1982年憲法充分地認識到了在行政區(qū)劃中民族自治地方的重要性，專門明確地對此進行了說明，從憲法這個根本大法的層面，保障了各少數民族管理本民族內部事務的權利，表明國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。［6］

1981年9月30日葉劍英在向新華社記者發(fā)表談話中提出有關臺灣回歸祖國、實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一的九條重要方針政策。其中提到臺灣回歸祖國，實現(xiàn)和平統(tǒng)一后，臺灣可以作為中國的特別行政區(qū)。這是最早的有關設立特別行政區(qū)的建議。關于設立特別行政區(qū)的建議表明了我國從中華民族的大局出發(fā)所采取的尊重客觀歷史的態(tài)度，也是我們黨和國家從我國實際情況出發(fā)，解決國共兩黨在新的歷史條件下進行合作問題的最有效、最合理的形式。［7］為以后臺灣回歸祖國的懷抱，奠定了行政區(qū)劃方面的基礎；也為我國順利解決香港、澳門問題，實行“一國兩制”鋪平了道路。設立特別行政區(qū)的建議是我們黨和國家從國家的長遠利益出發(fā)求大同、存小異的有效的途徑和辦法。［7］由于歷史條件的局限，1954年憲法中不可能有有關特別行政區(qū)的規(guī)定，特別行政區(qū)的設置是我國憲法的首創(chuàng)。1982年憲法根據我國當時香港、澳門回歸的情況，與時俱進，設立了總綱中第三十一條，專門規(guī)定國家在必要時得設立特別行政區(qū)，說明1982憲法不僅繼承和發(fā)展了1954年憲法的原則，而且在我國行政區(qū)劃制度方面有所創(chuàng)新。

1982年憲法確立了行政區(qū)劃的位階體系。這種統(tǒng)一性表現(xiàn)在，憲法規(guī)定了行政區(qū)劃的基本秩序，這種秩序包括了三方面的內容——行政區(qū)域、調整機關、調整規(guī)范，它們呈現(xiàn)收斂的金字塔型，級別重要性從高到低。首先，全國分為省級，并逐級劃分、遞推，形成縣級、鄉(xiāng)級的三級行政區(qū)劃體制。其次，全國人大、國務院是兩個層級的中央調整機關，全國人民代表大會是最高國家權力機關，調整省級行政區(qū)劃；國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高行政機關，調整“市、縣”級的行政區(qū)劃；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的行政區(qū)劃可以依法律授予地方最高一級的國家機關——省級政府。最后，憲法為行政區(qū)劃的調整預留了相互依據的法律位階的規(guī)范空間，形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)的法律位階體系。

通過對我國1954年憲法與1982年憲法中行政區(qū)劃規(guī)范的對比，我們能對1982年憲法中行政區(qū)劃規(guī)范有更清楚的了解。1954年憲法關于行政區(qū)劃規(guī)定：“第五十三條 中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

調整規(guī)范：“第二十七條 全國人民代表大會行使下列職權：（十一）批準省、自治區(qū)和直轄市的劃分”；“第四十九條 國務院行使下列職權：（十五）批準自治州、縣、自治縣、市的劃分”。

1982年憲法中關于行政區(qū)劃規(guī)定：“第三十條 中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

1982年憲法中關于行政區(qū)劃的調整規(guī)定如下：“第六十七條 全國人民代表大會行使下列職權：（十二）批準省、自治區(qū)和直轄市的建置”；“第八十九條 國務院行使下列職權：（十五）批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”；“第一百零七條 省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”。

通過對1954年和1982年憲法中行政區(qū)劃內容的比較，可以看出：

第一，1954年和1982年憲法中行政區(qū)劃的精神是一致的，行政區(qū)劃的根本內容未發(fā)生變化，1982年憲法繼續(xù)沿用1954年憲法的行政區(qū)劃制度，1954年行政區(qū)劃的原理未發(fā)生變動，1982年憲法仍然遵循著1954年的立憲主義的精神。

第二，行政區(qū)劃基礎規(guī)范的位置發(fā)生了變化。1954年憲法的行政區(qū)劃基礎規(guī)范在憲法“地方政權機關”一節(jié)之中；在1982年憲法中則移到了憲法總綱之中；并增加了特別行政區(qū)條款。突出了行政區(qū)劃條款的重要性。

第三，1982年憲法進一步具體規(guī)定了行政區(qū)劃調整的權力，區(qū)分了行政區(qū)劃的建置權和劃分權，規(guī)定了地方政府的行政區(qū)劃權限。

第四，1982年憲法規(guī)定的省級人民政府所具有的行政區(qū)劃的調整權力，可以理解為是中央政府委托給地方行使的權力，不是地方固有的權力。我國1982年憲法以行使修憲權的形式正式全面恢復了我國1954年《中華人民共和國憲法》創(chuàng)立的行政區(qū)劃制度，創(chuàng)造性地增加了“一國兩制”的特別行政區(qū)制度，增加了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和劃分權力，并要求地方國家機關遵守法律、遵守憲法中的行政區(qū)劃制度，保障民族地區(qū)與全國地區(qū)的共同繁榮。1982年修憲將我國行政區(qū)劃工作推入到了新時期、新的歷史高度。

縱觀新中國建國以來四部憲法，其中有關行政區(qū)劃的規(guī)范修改較頻，影響了有關行政區(qū)劃的規(guī)范的穩(wěn)定。憲法的穩(wěn)定性是一國憲政秩序有序運行的基礎，憲法規(guī)范與一般的法律規(guī)范不同，它是一國全部法律規(guī)范的基礎，憲法規(guī)范穩(wěn)定性的程度關系到一國法制的統(tǒng)一，憲法秩序的穩(wěn)定。［8］憲法不宜修改來，修改去。在穩(wěn)定的政治原則基礎上，它應能具有足夠的彈性，可以適應較大程度的社會變化，對社會具有較強的適應性。

眾所周知，憲法的制定、修改和實施對我國各方面的發(fā)展影響巨大。黨的十一屆三中全會以來中國大地發(fā)生了巨大變化，這正是1982年憲法正確實施的有力見證。1982年憲法對引領我國在改革開放的驚濤駭浪中奮勇前進起到了法律保障作用，其功不可沒。我國憲法的行政區(qū)劃制度為我國的經濟、社會發(fā)展起到越來越重要的作用。

［1］元旦社論《迎接1953年的偉大任務》［N］.人民日報，1953-01-01.

［2］韓大元.1954年憲法與中國憲政［M］.武漢大學出版社，2008：100.

［3］丁惠永.中國百年大寫真·二十世紀風云全記錄·1900-1995［M］.長春：吉林人民出版社，1996.

［4］人民文庫叢書·中國共產黨中央委員會關于建國以來若干歷史問題的決議［M］.北京：人民出版社，2009.

［5］莫江平.中國憲法學［M］.北京：法律出版社，2001.

［6］田燁.試論我國民族地區(qū)行政區(qū)劃發(fā)展歷史及現(xiàn)狀［J］.三峽大學學報：人文社會科學版，2010.

［7］什么叫特別行政區(qū)?新憲法為什么要規(guī)定設立特別行政區(qū)?［N］.工人日報，1982-08-10.

［8］張德瑞.憲法的穩(wěn)定性與穩(wěn)定性的憲法——中美憲法文本的比較視野［J］.現(xiàn)代法學，2009（2）.

D921

A

吉林省社會科學基金項目（2016B156）

樸飛（1980-），男，博士，講師，研究方向為憲法與行政法學。