新農(nóng)村建設(shè)背景下小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的思考

于英杰+董彬

摘要：對(duì)新農(nóng)村背景下的小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行了深入分析，以了解小城鎮(zhèn)的作用，通過審視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，總結(jié)了小城鎮(zhèn)現(xiàn)如今存在的問題：如土地利用率低、缺乏一個(gè)公共的交流平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資金缺乏、基本設(shè)施落后等，并對(duì)此提出了相應(yīng)的對(duì)策，以推動(dòng)生態(tài)化發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)； 小城鎮(zhèn)； 規(guī)劃； 建設(shè)

1 小城鎮(zhèn)的作用

小城鎮(zhèn)作為我國(guó)城市與鄉(xiāng)村的重要結(jié)合點(diǎn)，不僅是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提高農(nóng)民收入的重要載體，能夠解決社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的根本性問題，擔(dān)負(fù)著帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要責(zé)任。因此制定和實(shí)施科學(xué)的總體規(guī)劃，將小城鎮(zhèn)看作是城市在農(nóng)村延伸的一個(gè)平臺(tái)，通過結(jié)合地域?qū)嶋H情況，因地制宜的建立規(guī)劃項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)。現(xiàn)階段，我國(guó)正大力實(shí)施城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設(shè)，提出以新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，因此小城鎮(zhèn)建設(shè)正面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

2 小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中面臨的主要問題

2.1 土地利用缺乏總體規(guī)劃

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》給出了清晰的思路，首先，當(dāng)前我國(guó)土地制度城鄉(xiāng)分割、政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的總特征，以土地出讓收入、土地抵押貸款為核心的“以地謀發(fā)展”模式，為上一輪城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。但目前土地制度安排已經(jīng)明顯不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，突出體現(xiàn)在以下幾方面。

首先，許多地方對(duì)小城鎮(zhèn)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，定位不清，沒有根據(jù)自身的條件和基礎(chǔ)進(jìn)行因地制宜的發(fā)展，粗制濫造，盲目向外擴(kuò)張，規(guī)劃缺乏科學(xué)性，既難以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，也無法抑制城市漫無目的鋪攤子式的無序發(fā)展。并且這種以局部和短期利益為目的的過度開發(fā)不僅能夠?qū)е聟^(qū)域土地結(jié)構(gòu)失衡，而且會(huì)造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。其次，伴隨著人口外流，過疏化現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)，許多村鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)布局分散，“空心村”問題也隨之而來。這不僅能夠改變農(nóng)村地區(qū)的原始風(fēng)貌，也加劇了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；a(chǎn)的難度，有可能還會(huì)引起一系列社會(huì)安全隱患問題。再次，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，在流轉(zhuǎn)過程中，土地增值收益迅速攀升，因此圍繞土地利益爭(zhēng)奪的現(xiàn)象也在不斷加劇，這種征地問題會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。

2.2 產(chǎn)品質(zhì)量差，缺乏公平的交流平臺(tái)

現(xiàn)如今，工業(yè)廢水、污水不達(dá)標(biāo)排放，農(nóng)藥、化肥的過度和非法使用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境都在不同程度上受到了污染，再加上我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，檢驗(yàn)檢疫技術(shù)、設(shè)施落后，以及相關(guān)法律法規(guī)不健全等問題，很多地方缺乏嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，致使很多不合格的農(nóng)產(chǎn)品就直接入市[1]。然而隨著生活水平的不斷提高，消費(fèi)者更多關(guān)心自己的食品和健康，追求養(yǎng)生之道，對(duì)純天然的有機(jī)綠色食品需求量大，這不僅導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比重不斷降低，社會(huì)地位不斷下降，而且還嚴(yán)重危害人民健康。

此外，在進(jìn)入市場(chǎng)的過程中也存在一些問題。我國(guó)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上比較分散，缺乏組織，談判地位弱，農(nóng)民不僅沒有很強(qiáng)的自我維權(quán)意識(shí)，而且對(duì)事情沒有較準(zhǔn)確的辨別能力，因此無法充分掌握整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)的信息，對(duì)價(jià)格的走勢(shì)也不能做出準(zhǔn)確的判斷，他們只是為農(nóng)產(chǎn)品物流提供商品源，卻無法與購買方建立穩(wěn)定的供銷關(guān)系，很少能形成真正利益的共同體。這使農(nóng)民很容易受到價(jià)格欺詐，農(nóng)產(chǎn)品流通中的風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)也轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

（1）養(yǎng)殖業(yè)不能夠獨(dú)立發(fā)展，需要長(zhǎng)期依賴于種植業(yè)，這種格局未能從根本上改變。例如：大型養(yǎng)殖場(chǎng)中牲畜養(yǎng)殖的廢水隨意排放，不能夠加以利用；農(nóng)藥化肥的使用和塑料薄膜等有機(jī)廢氣物污染等使用和管理方式比較落后，這不僅使生產(chǎn)規(guī)模難以穩(wěn)定擴(kuò)大，而且產(chǎn)品質(zhì)量也難以穩(wěn)定提高。在養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品的開發(fā)利用上，主要局限于食品類，而在蘊(yùn)藏著巨大經(jīng)濟(jì)效益的非食品類養(yǎng)殖產(chǎn)品上，沒有得到有效的開發(fā)利用。

（2）增產(chǎn)卻不增收。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品加工率低，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)而不增收的現(xiàn)象十分明顯，再加上市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的提高，使農(nóng)產(chǎn)品在品種類型、質(zhì)量檔次、工藝水平、營(yíng)銷策略等方面存在較大差距。

（3）城鎮(zhèn)中大規(guī)模的集約性經(jīng)營(yíng)程度低，組織比較分散。具體有：一是品種多但很雜，沒有形成規(guī)?；?jīng)營(yíng)，缺乏深加工環(huán)節(jié)與增值的有效途徑，再加上品牌意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)把握方向也不夠準(zhǔn)確。二是農(nóng)村個(gè)體工商戶生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量差，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少，因此在市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，一旦政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，就會(huì)被市場(chǎng)無情淘汰。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有落后性調(diào)整不能準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展變化。

2.4 小城鎮(zhèn)缺少融資渠道

現(xiàn)階段，資金短缺一直都是小城鎮(zhèn)在建設(shè)中無法逃避的問題，融資渠道不平穩(wěn)，市場(chǎng)機(jī)制與資金運(yùn)作方式又不協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)政府無法靈活運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段如采用商業(yè)運(yùn)作的方式來積累建設(shè)資金，而大部分小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上也是依靠當(dāng)?shù)卣呢?cái)政投資，而政府給予的財(cái)力支持具有一定限度[2]。在小城鎮(zhèn)進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)時(shí)，分散了這些有限的地方財(cái)力資金，使得基本的道路交通設(shè)施、排水設(shè)施、處理凈化設(shè)施等都沒有達(dá)到正常標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)功能不完善，進(jìn)而使得一些企業(yè)因成本過高、基礎(chǔ)設(shè)施落后而不愿進(jìn)入小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此造成小城鎮(zhèn)缺少外來企業(yè)的投資，外來勞動(dòng)力也難以在小城鎮(zhèn)立足，形成一個(gè)惡性循環(huán)，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到限制。

3 新農(nóng)村建設(shè)背景下，小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的主要措施

3.1 制定小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用規(guī)劃方案

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中的第二十四章，對(duì)深化土地管理制度改革、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，給出了六個(gè)方面的重大政策改革方向，分別是建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控機(jī)制、健全節(jié)約集約用地制度、深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革、推動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革、深化征地制度改革和強(qiáng)化耕地保護(hù)制度[3]。對(duì)此，可以采取以下措施。

3.1.1 有效利用土地，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃

針對(duì)村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模不合理、耕地不斷減少、建設(shè)用地盲目擴(kuò)大、利用方式粗放等問題：首先，政府應(yīng)對(duì)耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，科學(xué)引導(dǎo)，防止建設(shè)用地進(jìn)一步擴(kuò)大，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局。第二，可以通過市場(chǎng)采用經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過多種經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地利用規(guī)模，對(duì)盲目擴(kuò)張建設(shè)用地進(jìn)行約束，積極開展土地改良和土地整理。最后，對(duì)人口少、布局零散、土地利用率不高的村，施行撤銷合并，集中建設(shè)，加快小城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)步伐，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)節(jié)約集約用地。

3.1.2 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于集體所有[3]。這個(gè)集體究竟是屬于哪一級(jí)，并沒有做出明確的規(guī)定。因此，為了讓各個(gè)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理員有章可循、有法可依，各級(jí)政府及其有關(guān)部門應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)，必須抓緊制定、完善和嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)。在小城鎮(zhèn)實(shí)行國(guó)家土地政策問題上，應(yīng)當(dāng)完善土地承包政策，推進(jìn)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，確保進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民的土地承包權(quán)益得到保障，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利，失地不失業(yè)，讓農(nóng)民在小城鎮(zhèn)中得到實(shí)際利益。

3.1.3 改革征地制度，建立國(guó)有土地出讓收入的基金制

國(guó)有土地出讓收入在支付完抵押貸款和贖回土地債券外，把剩余的出讓收入放到國(guó)有土地基金中，基金用途主要是調(diào)劑歷年出讓收入和支付抵押貸款和贖回土地債券之間的收支差額，地方政府和其他機(jī)構(gòu)都不得隨意動(dòng)用這筆基金。有利于緩解未來土地出讓收益占總收入比重下降的趨勢(shì)，保障跟土地相關(guān)的政府資產(chǎn)表的長(zhǎng)期平衡以及維護(hù)農(nóng)民的利益，減少社會(huì)沖突，維持社會(huì)穩(wěn)定。

3.2 提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量

3.2.1 加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管

由于廣大村民往往直接接觸的是小城鎮(zhèn)上的農(nóng)資經(jīng)銷點(diǎn)，因此，首先政府要加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)農(nóng)資市場(chǎng)的監(jiān)管，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系等，確保農(nóng)民購買到安全可靠的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，并且逐步擴(kuò)大以小城鎮(zhèn)為著力點(diǎn)的惠農(nóng)政策覆蓋面。其次，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，集中治理環(huán)境污染。

3.2.2 建立公共交流平臺(tái)

一方面，小城鎮(zhèn)作為一個(gè)橋梁，可以促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村之間的信息交流，因此政府應(yīng)該通過小城鎮(zhèn)將各種資源交匯融合，為周圍地區(qū)提供一個(gè)信息和物資的交流平臺(tái)，并且通過開展期貸、指賣、展會(huì)等貿(mào)易方式來規(guī)范訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展，減少生產(chǎn)盲目性。另一方面，小城鎮(zhèn)還可以培育農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷專業(yè)戶和農(nóng)村各類流通中介組織，通過他們組織生產(chǎn)，將農(nóng)副產(chǎn)品直接向城鎮(zhèn)和其他地區(qū)銷售，以帶動(dòng)和促進(jìn)周圍鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2.3 實(shí)行社區(qū)支持農(nóng)業(yè)

社區(qū)支持農(nóng)業(yè)簡(jiǎn)稱CSA。它是指社區(qū)居民在對(duì)食品安全關(guān)注下興起的一種城鄉(xiāng)社區(qū)相互支持，穩(wěn)定發(fā)展的本地生產(chǎn)、本地消費(fèi)的一種區(qū)域性生產(chǎn)-消費(fèi)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和運(yùn)作方式。換句話說是讓城市購買者參與到農(nóng)事中來，為他們提供一個(gè)平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，通過面對(duì)面交流來增強(qiáng)兩者的信任度，建立起相互支持、平等友好的關(guān)系。這種方式一方面可以讓城里消費(fèi)者通過感受到農(nóng)民生產(chǎn)的艱辛和所付出的成本，了解有機(jī)產(chǎn)品與生產(chǎn)的環(huán)境和自身健康的聯(lián)系，進(jìn)而更容易接受高于普通農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，并愿意與農(nóng)民共同承擔(dān)氣候等自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，建立“社區(qū)支持農(nóng)業(yè)”可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城里消費(fèi)者的需求直接掛鉤，避免生產(chǎn)的盲目性，同時(shí)也減少了中間的流通環(huán)節(jié)，不僅農(nóng)民得到了公平貿(mào)易，收入不斷穩(wěn)定增加，而且消費(fèi)者也能得到新鮮的蔬菜供應(yīng)，并且能根據(jù)自身需求對(duì)種植計(jì)劃提出調(diào)整建議。通過小城鎮(zhèn)提供的這個(gè)平臺(tái)，CSA可以更加具體地實(shí)施“城市反哺農(nóng)村”這項(xiàng)政策。

3.3 構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園

在當(dāng)今現(xiàn)代文明大潮中，城市人群工作競(jìng)爭(zhēng)十分激

烈，生活節(jié)奏緊張，身負(fù)壓力大，為此可以開發(fā)都市農(nóng)業(yè)資源。如在城鎮(zhèn)近郊附近，可以圍繞農(nóng)業(yè)教育、游覽觀光、科技展示、生態(tài)旅游等主題，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)休閑型、科普型、生態(tài)型等園區(qū)。對(duì)小規(guī)模產(chǎn)業(yè)建設(shè)予以扶持，如太陽能小型污水處理沼氣池等實(shí)體建設(shè)，并圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)各具特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造一鎮(zhèn)一品一鄉(xiāng)一業(yè)的格局融種植、養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)、情趣果林、花卉、觀光旅游、娛樂于一體，較好體現(xiàn)生產(chǎn)功能生態(tài)效益和景觀效益，以構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)自然和諧低碳環(huán)保體系，為新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展注入源動(dòng)力[4]。

在延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈上，由于企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的需求有較準(zhǔn)確的判斷能力，可以引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，把制造業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有效的結(jié)合起來，通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行加工制造，來提高小城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品的附加值，優(yōu)化整個(gè)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.4 拓寬建設(shè)資金多種渠道

由于小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，商業(yè)利潤(rùn)空間較小，單純依靠市場(chǎng)的力量難以吸引足夠的資金，因此應(yīng)加大中央和地方財(cái)政在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入，建立國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人、外資等多元化融資體制，優(yōu)化投資環(huán)境[5]。也可本著“誰投資，誰受益”原則，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)居民積極參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，如采用商業(yè)運(yùn)作的方式，實(shí)行BOT融資模式。政府部門就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人企業(yè)（項(xiàng)目公司）簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)，而政府對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施無償或有償移交給政府部門。這個(gè)模式不僅節(jié)省了政府的投資，也激勵(lì)一些企業(yè)積極投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，吸引農(nóng)村富余勞動(dòng)力和更多的外來企業(yè)的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的健康發(fā)展，最終形成一個(gè)良性循環(huán)。

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