青島綜合行政執(zhí)法改革的“西海岸新區(qū)模式”

韓加君　周兆鑫

青島西海岸新區(qū)，一片活力迸發(fā)的土地，一片改革創(chuàng)新的土地。

自2014年6月獲批國家級(jí)新區(qū)之后，青島西海岸新區(qū)便立足問題導(dǎo)向，將綜合執(zhí)法體制改革列入全區(qū)“十大改革”攻堅(jiān)項(xiàng)目，自2014年11月正式啟動(dòng)以來，以改革創(chuàng)新的魄力，積極推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門的綜合執(zhí)法改革，逐步建立起了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合執(zhí)法體制，鍛造出了一支作風(fēng)過硬、一專多能的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，破解了行政執(zhí)法部門權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、推諉扯皮等體制性、機(jī)制性問題，探索出的綜合執(zhí)法改革“青島西海岸新區(qū)模式”引起了全國的關(guān)注。2016年4月，山東省綜合行政執(zhí)法體制改革現(xiàn)場會(huì)在青島西海岸新區(qū)召開，這里綜合執(zhí)法改革體制機(jī)制的探索被譽(yù)為“青島西海岸新區(qū)模式”，得到了中央編辦和省編辦的高度評(píng)價(jià)和推介。

鍛造合力之劍

2014年11月18日，青島西海岸新區(qū)將原城市管理行政執(zhí)法局、文化市場行政執(zhí)法局、國土資源局的國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、海洋漁業(yè)局的海監(jiān)大隊(duì)、交通運(yùn)輸局的交通稽查大隊(duì)的人、財(cái)、物、編等整建制劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法局；先行集中行使城市管理、文化市場、國土資源、海洋監(jiān)察、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等六大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，共計(jì)42類1402項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限。為了讓新成立的新區(qū)綜合行政執(zhí)法局的工作具有法律地位，山東省大力支持青島西海岸新區(qū)的行政執(zhí)法改革探索，2015年8月，山東省編委辦批復(fù)了《青島西海岸新區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作方案》。2016年4月，山東省政府印發(fā)了《關(guān)于青島西海岸新區(qū)相對(duì)集中行政處罰權(quán)開展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)》。2016年7月，青島西海岸新區(qū)印發(fā)《關(guān)于確認(rèn)西海岸新區(qū)綜合行政執(zhí)法局行政執(zhí)法主體資格的公告》。至此，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局獲得了法律地位。

彰顯創(chuàng)新魅力

青島西海岸新區(qū)陸域面積2127平方公里，建成區(qū)面積210平方公里，海岸線長282公里，海域面積5000平方公里，轄26個(gè)街道（鎮(zhèn)）、1221個(gè)村居，常住人口180萬，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%，在這樣大的范圍內(nèi)搞好行政執(zhí)法，保障城市的健康運(yùn)行其難度和壓力不言而喻。

隊(duì)伍建設(shè)是綜合行政執(zhí)法改革的永恒主題。面對(duì)從六個(gè)職能部門劃入的執(zhí)法人員，青島西海岸新區(qū)對(duì)綜合行政執(zhí)法局提出了打造“執(zhí)法鐵軍”的隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。為此，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局每年組織兩次全員性法律知識(shí)考試，開展“百日業(yè)務(wù)培訓(xùn)班”，組織260人次赴浙江大學(xué)和上海交通大學(xué)參加“能力提升高級(jí)培訓(xùn)班”。同時(shí)，成立法制講堂、閱覽室，啟用網(wǎng)上學(xué)習(xí)考試系統(tǒng)，每年春、秋兩季開展全員軍事訓(xùn)練，目前，形成了全員性、常態(tài)化的教育培訓(xùn)體系，促進(jìn)了綜合執(zhí)法隊(duì)伍向復(fù)合型、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展提升。

與此同時(shí)，青島西海岸新區(qū)把創(chuàng)新元素融入改革全過程，規(guī)范執(zhí)法行為。對(duì)局機(jī)關(guān)科室和綜合執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，做到管理制度、執(zhí)法程序、法律文書、執(zhí)法服裝、執(zhí)法標(biāo)識(shí)、車輛裝備“六個(gè)統(tǒng)一”；創(chuàng)新制定了《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，將行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議和行政訴訟四類程序有機(jī)銜接，融入行政執(zhí)法責(zé)任制、權(quán)力清單、案件審查、重大案件集體討論等制度。同時(shí)建立區(qū)級(jí)執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)、內(nèi)部考核體系、社會(huì)多元評(píng)價(jià)等機(jī)制，對(duì)案件從立案到結(jié)案全程監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法巡查、錯(cuò)案追究、評(píng)議考核等制度，確保執(zhí)法公平公正。這些有力的措施，迅速規(guī)范了新成立的綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)了由“粗放執(zhí)法”向“精細(xì)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，一支依法行政的“執(zhí)法鐵軍”令全區(qū)刮目相看。

在創(chuàng)新執(zhí)法工作模式上，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局實(shí)施了“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”和“遞進(jìn)式執(zhí)法”等執(zhí)法模式，充分發(fā)揮了綜合執(zhí)法的改革優(yōu)勢。目前，新區(qū)綜合行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了全域性無縫隙覆蓋，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，得益于網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新。新區(qū)綜合行政執(zhí)法局政委陳彥軍介紹，網(wǎng)格化管理既節(jié)約了執(zhí)法成本，又提高了執(zhí)法效率。改革以前，新區(qū)監(jiān)管面積大，到遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方出現(xiàn)場需要個(gè)把小時(shí)，路上一折騰就是大半天?，F(xiàn)在，執(zhí)法中隊(duì)直接進(jìn)駐到街鎮(zhèn)，十多分鐘的執(zhí)法圈讓執(zhí)法人員第一時(shí)間就可趕到現(xiàn)場，執(zhí)法效率大幅度提高。

在求解綜合行政執(zhí)法的創(chuàng)新路徑上，青島西海岸新區(qū)不遺余力，探索首創(chuàng)的“公檢法三方銜接機(jī)制”也極富特色。

改革效應(yīng)凸顯

青島西海岸新區(qū)在行政執(zhí)法改革中自我鞭策，求新求變，取得了明顯的工作成效。

解決了“看似都管都不管”的問題，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管全部”。改革前，一些部門之間執(zhí)法邊界不清，“好管有利的事?lián)屩?，不好管無利的事沒人管”。以海岸帶保護(hù)為例，以往國土、海洋和城管部門對(duì)海岸帶的監(jiān)管以高潮線為界，潮汐一變化，就會(huì)發(fā)生三個(gè)部門推諉扯皮的問題。而對(duì)海岸帶違法建設(shè)的查處，城管、國土和海監(jiān)部門又存在執(zhí)法重疊現(xiàn)象。改革后，面對(duì)青島西海岸新區(qū)282公里海岸線和5000平方公里的海域，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局將城管、國土和海監(jiān)的執(zhí)法事項(xiàng)集中行使，實(shí)現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌執(zhí)法，對(duì)海岸帶存在的盜采海沙、非法建設(shè)、非法排污等違法行為逢違必治、一步到位，打破了以往“條塊管理”的壁壘，在新區(qū)2016年3月全面實(shí)施藍(lán)色海灣整治行動(dòng)以來，綜合行政執(zhí)法局牽頭組織聯(lián)合相關(guān)鎮(zhèn)街拆除存量違章建筑面積122910平方米，清理靈山灣海域和膠州灣海域非法養(yǎng)殖設(shè)施分別達(dá)1600余畝和800余畝，保護(hù)了新區(qū)的“黃金岸線”。

解決了“久治難除老大難”的問題，樹立了“執(zhí)法為民新形象”。改革前，由于執(zhí)法交叉、力量不足等原因，在占道經(jīng)營、違法建設(shè)等方面存在許多久治未除、屢屢反彈的“頑疾”和“老大難”問題。改革后，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局堅(jiān)持日常巡查和集中整治并舉，徹底根除了多處困擾周邊居民多年的“頑疾”，有效解決了長江路等數(shù)十條主次干道的占道經(jīng)營等違法違規(guī)經(jīng)營行為和“十亂”問題。

解決了“事權(quán)分散難辦事”的問題，促成了“集中力量辦大事”。青島西海岸新區(qū)以法律為支撐，一方面，推行“補(bǔ)充式”執(zhí)法模式。改革后，在實(shí)施衛(wèi)片整改工作中，準(zhǔn)確把握以前國土執(zhí)法沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的根本性制約，適用規(guī)劃方面的行政強(qiáng)制權(quán)限對(duì)違法建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除，實(shí)現(xiàn)了土地使用管理和規(guī)劃建設(shè)管理在法律執(zhí)行層面的有效對(duì)接。全區(qū)159個(gè)違法用地衛(wèi)星圖斑，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局1個(gè)月就全部拆除復(fù)耕，解決了過去國土執(zhí)法多年無法破解的“老大難”。另一方面，新區(qū)推行“合并式”執(zhí)法模式。將交通、國土和城管領(lǐng)域相關(guān)執(zhí)法權(quán)限有機(jī)統(tǒng)一，以整治渣土車撒漏為主，一并查處超限超載、非法偷沙偷土等違法行為。

解決了“五個(gè)指頭力量散”的問題，形成了“一個(gè)拳頭出合力”。改革前，原國土、交通、海洋、文化等領(lǐng)域執(zhí)法人員缺乏。以文化執(zhí)法為例，原文化執(zhí)法30多人負(fù)責(zé)全區(qū)文化市場的執(zhí)法監(jiān)管，僅網(wǎng)吧、娛樂場所就有400多家且分散各街鎮(zhèn)，印刷企業(yè)、出版物經(jīng)營單位、各級(jí)文保單位、廣電設(shè)施安裝使用更是廣布全域，日常巡查、集中整治和舉報(bào)查處往往“捉襟見肘”。改革后，通過綜合執(zhí)法大隊(duì)的分片區(qū)域網(wǎng)格化執(zhí)法和街鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)的屬地化巡查監(jiān)管，消除了執(zhí)法盲區(qū)，加強(qiáng)了源頭治理，實(shí)現(xiàn)了無縫覆蓋。2015年以來，新區(qū)綜合行政執(zhí)法局嚴(yán)格治理整頓網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人行為，吊銷網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證11家，取締無證經(jīng)營“黑網(wǎng)吧”3家，網(wǎng)吧市場經(jīng)營秩序煥然一新?！?