奧巴馬政府八年核政策再回首

員欣依?史建斌

2017年1月20日，奧巴馬正式向特朗普移交作為總統(tǒng)權(quán)力象征之一的“核手提箱”?；仡櫚四隁v程，奧巴馬政府在核領(lǐng)域取得了值得稱道的成就，但也留下了頗多遺憾。從倡導“無核武器世界”理念開局到考慮推行“不首先使用核武器”政策收尾，奧巴馬這位曾將諾貝爾和平獎收入囊中的美國總統(tǒng)無疑想在核軍控與裁軍領(lǐng)域有所作為，但其相關(guān)政策的制定和實施同時也受到國際、國內(nèi)因素的影響，總體呈現(xiàn)出一種矛盾性，反映了美國在發(fā)展變化的國際安全態(tài)勢下試圖尋求核政策的調(diào)整、但一時又難以改變自冷戰(zhàn)時期沿襲至今的核戰(zhàn)略的困境。

高調(diào)開篇，有所建樹

美國在小布什執(zhí)政時期奉行單邊主義政策，忽略乃至貶低國際核軍控及防擴散機制，以致全球核裁軍進程基本停滯，核擴散問題日益嚴重，核恐怖問題凸顯。2009年奧巴馬擎舉“變革”大旗入主白宮后，重新評估國際安全態(tài)勢，調(diào)整相關(guān)核政策，采取了一系列令人耳目一新的措施，重塑了美國在核領(lǐng)域的形象和領(lǐng)導地位。

其一，宣揚“布拉格議程”，重樹國際核裁軍領(lǐng)域的主導地位。2009年4月5日，剛上任不久的奧巴馬總統(tǒng)在布拉格發(fā)表演講，高調(diào)表明將在總統(tǒng)任期內(nèi)不遺余力地推動核裁軍進程、降低核武器的作用。他表示“要拋棄冷戰(zhàn)思維”，并承諾“美國將致力于尋求一個沒有核武器的世界”。此番被稱為“布拉格議程”的講話，獲得了廣泛好評和響應，并由此贏回了美國在核軍控與裁軍領(lǐng)域幾近喪失的主導地位。

其二，調(diào)整單邊主義外交，重獲防擴散領(lǐng)域的影響力。奧巴馬認為，核擴散及核恐怖主義的威脅甚于俄美之間可能爆發(fā)的核戰(zhàn)爭，并為此從多方面對小布什政府咄咄逼人的單邊主義外交政策進行調(diào)整，尋求他國在防擴散問題上的諒解與合作。2009年9月，聯(lián)合國安理會歷史上首次專門就核不擴散與核裁軍問題舉行峰會，美國總統(tǒng)奧巴馬以安理會當月輪值主席的身份主持會議，并因此成為美國歷史上首次主持安理會會議的總統(tǒng)。會上一致通過了美國提出的“無核武器世界”決議案（第1887號決議）。2010年4月，奧巴馬倡議并召開了首次核安全峰會，商討如何加強核材料安保和防止核恐怖主義。在同年5月召開的第八次《不擴散核武器條約》審議大會上，美國力推大會《最后文件》的達成。上述諸般努力，使美國重獲在國際防擴散領(lǐng)域的影響力。

其三，出臺美國《核態(tài)勢審議報告》，重排核政策關(guān)鍵目標。2010年4月，美國國防部公布了《核態(tài)勢審議報告》。作為美國未來5～10年核政策的綱領(lǐng)性文件，該報告將美國核政策的關(guān)鍵目標重新排序，把阻止核擴散與核恐怖主義放到首要位置，同時強調(diào)降低核武器在美國國家安全戰(zhàn)略中的作用，宣稱“只有在威脅到美國及其盟友的核心利益的極端情況下，才會使用核武器”。對核政策關(guān)鍵目標的重排，表明了奧巴馬政府對降低核武器威脅和實現(xiàn)無核武器世界的關(guān)切。

其四，談判新START條約，重啟美俄雙邊核裁軍進程。奧巴馬上任后不久，便與俄羅斯展開為期一年多達十輪的核軍控談判，并于2010年4月簽署《關(guān)于進一步削減和限制進攻性戰(zhàn)略武器措施的條約》（新START條約）。條約規(guī)定，到2018年，美、俄各自保留的實戰(zhàn)部署的戰(zhàn)略核彈頭不超過1550枚，運載工具不超過800件。新START條約的簽署、生效，是國際軍控界令人矚目的大事，它重啟了美俄停滯多年的雙邊核裁軍進程，填補了START I條約在2009年12月到期后留下的空白，并為未來更加深入的核裁軍提供了動力。

倉促收尾，諸多遺憾

雖然奧巴馬政府相關(guān)核政策的實施取得了可圈可點的成就，但也留下頗多遺憾。概括而言，大致有以下六個“難以”困境。

其一，美俄進一步核裁軍難以為繼。新START條約簽署、生效以來，美、俄雙邊履約正常，但兩國現(xiàn)役部署的戰(zhàn)略核武器仍有削減的余地，從而以較小規(guī)模的核武庫維持戰(zhàn)略穩(wěn)定性。奧巴馬總統(tǒng)在2013年的柏林講話中曾提議與俄羅斯一道，將現(xiàn)役部署的戰(zhàn)略核武器在新START條約基礎(chǔ)上再削減三分之一，即降低至1000枚的水平；此削減建議在2013年美國國防部的《美國核武器使用戰(zhàn)略報告》中再次被提及。然而，任期已滿，奧巴馬并未能與俄羅斯就進一步削減實戰(zhàn)部署的戰(zhàn)略核武器展開談判，也未能“推動與俄羅斯討論戰(zhàn)術(shù)核武器和非部署核武器的問題”。

其二，核武器的作用難以降低。對核威懾能力的重視，使得核武器在美國國家安全戰(zhàn)略中的作用難以降低。奧巴馬一再聲明，“只要核武器還存在，美國將繼續(xù)保持一個安全、安保和有效的核武庫”。言下之意是，美國將始終保持強大的核威懾能力。2016年10月聯(lián)合國大會第一委員會（裁軍與國際安全委員會）以123票贊成通過了在2017年啟動“禁止核武器公約”談判的決議，而美國投了反對票，并在投票之前積極動員其盟友反對——美國對核威懾能力的看重由此可見一斑。為維持有效的核威懾能力，奧巴馬政府斥巨資大力推進“三位一體”戰(zhàn)略核力量的現(xiàn)代化工作，其中包括用“陸基戰(zhàn)略威懾”系統(tǒng)替代現(xiàn)有的“民兵III”陸基洲際彈道導彈、用“遠程防區(qū)外巡航導彈”取代現(xiàn)有的空射巡航導彈、以“哥倫比亞”級戰(zhàn)略核潛艇更換現(xiàn)有“俄亥俄”級戰(zhàn)略核潛艇、開發(fā)新一代的B-21戰(zhàn)略轟炸機以及對核彈頭實施“3+2”的延壽計劃等。

其三，《全面禁止核試驗條約》（CTBT）難以獲批。奧巴馬承諾要“迅速并且積極地”推進美國批準CTBT，在其任期內(nèi)，美國參議院此前拒批CTBT的理由已不復存在：由于“庫存管理計劃”推進順利，美國在沒有核爆炸試驗的情況下，也具有保持安全、安保和可靠核武庫的技術(shù)能力；由于國際監(jiān)測系統(tǒng)的部署以及各項技術(shù)性能的改進，美國及國際社會監(jiān)測秘密核試驗的能力已顯著提升。但在過去八年中，就CTBT批約問題，奧巴馬政府始終無法爭取到國會內(nèi)足夠多的共和黨參議員的支持。2016年正值CTBT開放供簽署20周年，鑒于國會批約無望，奧巴馬只好在卸任前另辟蹊徑，倡議并推動聯(lián)合國安理會通過了呼吁停止核試驗以及推動CTBT早日生效的2310號決議，但該決議并無法律約束力。

其四，“禁產(chǎn)條約”談判難以啟動。奧巴馬在布拉格演講中，表示要致力于推動“禁產(chǎn)條約”的談判。但是，對于談判各方尚難達成共識的諸多重要問題，包括明確術(shù)語定義、規(guī)定禁產(chǎn)范圍、對待現(xiàn)有核材料庫存、建立核查機制和設(shè)定條約生效條件等，奧巴馬政府似乎并無解決良策；對于個別國家利用日內(nèi)瓦裁軍談判會議的“協(xié)商一致”原則阻攔條約談判的行徑，奧巴馬政府似乎亦無相應舉措。直至奧巴馬離任，“禁產(chǎn)條約”談判仍未啟動。

其五，朝鮮核問題難以緩解。對于國際社會高度關(guān)注的朝鮮核問題，奧巴馬政府八年來采取了“戰(zhàn)略忍耐”政策，結(jié)果朝鮮核問題持續(xù)發(fā)酵，半島緊張局勢不斷升級。朝鮮在奧巴馬任期內(nèi)進行了四次核試驗并頻頻進行導彈試射，尤其是在2016年一年內(nèi)進行了兩次核試驗，且第二次核試驗的爆炸威力達到萬噸數(shù)量級TNT當量，為朝鮮歷次核試驗之最。雖然在解決伊朗核問題上奧巴馬政府聯(lián)合英、法、俄、中、德五國與伊朗達成的“聯(lián)合全面行動計劃”堪稱經(jīng)典，但在朝鮮核問題上，奧巴馬政府并無太大作為，廣受詬病。

其六，“無核武器世界”倡議難以踐行。奧巴馬在布拉格演講中承諾“尋求和平、安全的無核武器世界”并“采取切實步驟走向無核武器世界”。雖然奧巴馬對美國核武庫實施了削減，但其削減力度小于冷戰(zhàn)結(jié)束后的任何一位美國總統(tǒng)。奧巴馬上任之初和離任之際，美國官方公布的美國核彈頭庫存分別為5113枚和4018枚，即奧巴馬政府在八年內(nèi)共削減了1095枚核彈頭。與之相比，小布什總統(tǒng)在任期內(nèi)削減了5304枚核彈頭，克林頓總統(tǒng)削減了3182枚核彈頭，老布什總統(tǒng)削減了9497枚核彈頭。緩慢的削減節(jié)奏，加之大規(guī)模核武庫現(xiàn)代化計劃的實施，使奧巴馬的“無核武器世界”倡議幾乎淪為一紙空文。

內(nèi)外影響因素

從“布拉格議程”和2010年4月連續(xù)砍出“三板斧”，即出臺《核態(tài)勢審議報告》、簽署新START條約和召開首次核安全峰會，可以看出奧巴馬在核政策的制定上有其思考、在實施上有其章法。但是，其核政策的推行受到各種因素的制約和掣肘，成效并非如其所愿。概括而言，影響奧巴馬核政策的因素主要有兩方面，一方面來自外部，即國際安全環(huán)境的變化、尤其是美俄雙邊關(guān)系的改變；另一方面來自內(nèi)部，即國內(nèi)政治制度的制約、尤其是國會所持態(tài)度。

奧巴馬上任之初，基于對國際安全環(huán)境和國家實力地位的重新評估，以倡議“無核武器世界”為抓手，進行核政策調(diào)整，試圖解決核擴散與核恐怖主義這兩個重大安全威脅。此后，奧巴馬政府核政策的任何變化無不體現(xiàn)著對國際安全態(tài)勢的考量。由于俄羅斯是美國在核武器領(lǐng)域的唯一對手，因此美國核政策在很大程度上受美、俄雙邊關(guān)系變化的影響。在奧巴馬第一任期內(nèi)，美俄雙邊關(guān)系明顯緩和，雙方簽署、生效了新START條約，并且在共同關(guān)心的核軍控與防擴散領(lǐng)域的諸多問題上相互呼應、支持。在奧巴馬第二任期內(nèi)，烏克蘭危機爆發(fā)，美、俄政治關(guān)系跌至冷戰(zhàn)結(jié)束后的低點，雙方在核武庫現(xiàn)代化、導彈防御系統(tǒng)、《蘇聯(lián)和美國消除兩國中程和中短程導彈條約》（簡稱《中導條約》）履約等問題上相互指責，這使得美國不愿采取單方面核裁軍措施以及推進雙邊核裁軍進程。

奧巴馬提出的一些核政策，如推進國際核裁軍進程、防止核武器擴散、加強核武器和核材料的安全和安保、阻止核材料和核技術(shù)的非法交易等，在獲得國內(nèi)擁護和支持的情況下，得以順利推行；但有些核政策主張，因為受到國內(nèi)政治力量的質(zhì)疑或反對，尤其是受到共和黨占據(jù)多數(shù)的國會的制約甚至阻撓，只能妥協(xié)或作罷。2010年奧巴馬將新START條約提交國會審批時，為了確保獲得三分之二強的贊成票，只好向國會承諾斥巨資對美國核“三位一體”以及核基礎(chǔ)設(shè)施進行現(xiàn)代化。奧巴馬曾明確表示要致力于推動美國批準CTBT，但自忖難以打通國會參議院這一關(guān)，故一直引而不發(fā)。在任期最后幾個月，奧巴馬曾考慮推行“不首先使用核武器”政策，但因遭到國內(nèi)的強力反對而放棄，持反對意見的政府高官包括國務卿、國防部長、能源部長以及空軍參謀長等，有美國媒體甚至批評奧巴馬“對個人政治遺產(chǎn)的追求”超越了國家利益。

矛盾性及其根源

通觀奧巴馬政府八年來的核政策，整體呈現(xiàn)出明顯的矛盾性：一方面倡導“無核武器世界”的理念，另一方面又對本應徹底銷毀的核武器系統(tǒng)全面實施現(xiàn)代化計劃；一方面宣揚降低核武器的作用，另一方面又反對啟動“禁止核武器公約”的談判；一方面呼吁推進國際核裁軍進程，另一方面又不愿進一步單邊或雙邊削減核武庫；一方面重視防擴散問題，另一方面又遲遲不能推動CTBT的批約和生效。

奧巴馬政府核政策的矛盾性，可以從核戰(zhàn)略角度進行挖掘。一個核武器國家的核政策雖然受到政治、外交和經(jīng)濟方面的一定影響，但最終還是取決于該國的核戰(zhàn)略。從美國核武庫規(guī)模、結(jié)構(gòu)和部署態(tài)勢看，美國奉行的是一種謀取核戰(zhàn)爭的對抗與獲勝能力的“戰(zhàn)爭對抗型”核戰(zhàn)略。持有這種核戰(zhàn)略的國家為了保持相對于其他核國家的核力量優(yōu)勢，必然要求維持相當數(shù)量的核武器；即使迫于國際社會的壓力或出于改善政治形象的需要而不得不采取一定的核裁軍措施，也不可能實際影響到其核武庫規(guī)模和核武器的作用。如果美國不能實質(zhì)性地改變沿襲自冷戰(zhàn)時期的“戰(zhàn)爭對抗型”核戰(zhàn)略，那么便很難對核政策進行根本性的調(diào)整。而核戰(zhàn)略深刻影響著一個核國家的軍事戰(zhàn)略和戰(zhàn)爭計劃體系，其改變絕非易事，更非朝夕之功。在新的國際安全態(tài)勢下，奧巴馬既想通過推進全球核裁軍進程降低核擴散和核恐怖襲擊的風險，卻又不得不通過實施核武庫現(xiàn)代化計劃等措施維持現(xiàn)有核戰(zhàn)略所需的核武器能力，這種糾結(jié)心態(tài)必然使其核政策具有矛盾性。

（作者皆為中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心研究人員）