我國(guó)公辦普通高校預(yù)算管理問題思考

曠溪

摘要：本文以高校圍繞預(yù)算管理制度改革要求改進(jìn)預(yù)算管理為契機(jī)，指出我國(guó)公辦普通高校預(yù)算管理體制與機(jī)制改革實(shí)踐中存在的問題。借鑒聯(lián)合國(guó)成功的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)高校在預(yù)算管理組織架構(gòu)管理、預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理和信息化建設(shè)等方面的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算管理；聯(lián)合國(guó)；經(jīng)驗(yàn)

隨著政府對(duì)高等教育財(cái)政政策改革的推動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)的高等教育的投入已呈現(xiàn)明顯的多元化趨勢(shì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為社會(huì)資源的組成，高等學(xué)校資源的配置效率已不可避免地成為高校發(fā)展的核心內(nèi)容。在公共財(cái)政改革框架下，作為高校財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，高校預(yù)算管理對(duì)于進(jìn)一步提高高校資源配置效率和使用效益都具有至關(guān)重要的作用。

近年來，我國(guó)在不斷深化預(yù)算管理制度改革，2014年9月26日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，明確了預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)任務(wù)和工作要求。作為財(cái)政撥款單位的公辦普通高校（以下簡(jiǎn)稱高校），圍繞預(yù)算管理制度改革要求，積極努力改進(jìn)預(yù)算管理，取得了一定成效，但在預(yù)算管理體制與機(jī)制改革實(shí)踐中仍有不少問題。本文擬從高校預(yù)算管理存在的問題出發(fā)，在與聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理情況對(duì)比基礎(chǔ)上，探討高校預(yù)算管理模式的改進(jìn)建議，以實(shí)現(xiàn)適應(yīng)高校發(fā)展新階段的資金需求、協(xié)同高校事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。

一、我國(guó)高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在問題

（一）現(xiàn)狀

高校的預(yù)算管理雖然一直就有，但在當(dāng)今高校逐步走向自主管理、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際教育競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，我國(guó)高校始終是依附型預(yù)算管理，即依附于政府財(cái)政預(yù)算管理的相關(guān)要求而編制執(zhí)行的預(yù)算管理，沒有形成適應(yīng)高校自身發(fā)展和現(xiàn)實(shí)管理所需的自主型預(yù)算管理。

李東旭等[1]（2009）指出，我國(guó)高校應(yīng)健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離又相互制衡的運(yùn)行機(jī)制；推行全面預(yù)算，完善預(yù)算管理制度，建立專家論證制度、公示制度、“三上三下”制度、滾動(dòng)預(yù)算制度、獎(jiǎng)懲制度、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度等。

李現(xiàn)宗等[2]（2012）指出，高校依附性預(yù)算管理模式存在預(yù)算管理理念缺乏自主性和管理上的獨(dú)創(chuàng)性；編制原則違背了高等教育的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律；預(yù)算管理程序混亂，導(dǎo)致預(yù)算管理功能大大降低；沒有相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，預(yù)算執(zhí)行控制乏力等弊端。

馮文軼[3]（2016）指出，傳統(tǒng)模式下的高校預(yù)算管理手工收集數(shù)據(jù)、層層傳遞的方式導(dǎo)致預(yù)算編制的時(shí)間過長(zhǎng)，預(yù)算編制的時(shí)效性和準(zhǔn)確性降低，單一的預(yù)算編制模式很難適應(yīng)各組織的不同需要。利用云會(huì)計(jì)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息的共享可以打破各組織信息孤立的局面，從而實(shí)現(xiàn)部門與總體戰(zhàn)略、預(yù)算與績(jī)效的統(tǒng)一，加強(qiáng)各組織間的交流與融合，使高校的預(yù)算模式更加合理。

楊臻黛[4]（2016）描述了聯(lián)合國(guó)秘書處（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合國(guó)）預(yù)算管理情況。作為全球最大的國(guó)際組織、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國(guó)所管理的預(yù)算，包括常規(guī)預(yù)算、維和預(yù)算、國(guó)際刑事法庭預(yù)算和基建總規(guī)劃等，此外還有預(yù)算外資金。預(yù)算年度方面，維和預(yù)算為一年，其他類的預(yù)算為兩年。預(yù)算資金來源方面，除預(yù)算外資金來源于成員國(guó)及其他組織的捐款外以外，其他預(yù)算資金均源自成員國(guó)的會(huì)費(fèi)攤繳，這些自愿性捐款形成信托基金。預(yù)算規(guī)模方面，每年管理的總預(yù)算盤子約為150億美元，管好用好如此盤大資金并支持聯(lián)合國(guó)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)規(guī)范高效運(yùn)行，在于其擁有一套嚴(yán)密的預(yù)算管理體制與機(jī)制以及多年的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)。這為高校推進(jìn)預(yù)算管理改革和提升管理水平有著很好的借鑒意義，值得學(xué)習(xí)。

（二）存在的問題

1.預(yù)決算管理的議事決策機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)

當(dāng)前，規(guī)模較大的高校都建立了由預(yù)算管理議事決策機(jī)構(gòu)、日常工作機(jī)構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行單位組成的預(yù)算管理組織架構(gòu)。其中：預(yù)算管理議事決策機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)專業(yè)審議機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱財(cái)經(jīng)委員會(huì)）、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委常委會(huì)，三個(gè)議事決策機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算管理職責(zé)權(quán)限的不同負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行審議決策；預(yù)算日常工作機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)擬定預(yù)決算政策，審議年度預(yù)算及具體分解方案，協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制、調(diào)整與執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，組織開展預(yù)算績(jī)效考核和預(yù)決算結(jié)果分析評(píng)價(jià)等工作；預(yù)算執(zhí)行單位負(fù)責(zé)編制本部門的業(yè)務(wù)計(jì)劃及相應(yīng)的預(yù)算草案，執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)的預(yù)算?？梢钥闯觯S著高校內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)一步完善，層次分明、權(quán)責(zé)明確的預(yù)算管理組織架構(gòu)已在高校逐步搭建起來。但是，從預(yù)算管理議事決策機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成情況來看，財(cái)經(jīng)委員會(huì)作為高校預(yù)算管理的專業(yè)議事機(jī)構(gòu)，其成員主要為行政管理部門的單位負(fù)責(zé)人，校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委常委會(huì)成員由校領(lǐng)導(dǎo)班子組成，這些成員大多數(shù)為學(xué)校教學(xué)科研能力極為突出的院士或者教授，擁有深厚的學(xué)術(shù)背景，或許是行政專家，但不一定都是財(cái)務(wù)方面的專家，難以體現(xiàn)決策的科學(xué)性和合理性。

2.公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制與基本預(yù)算單位的年度工作計(jì)劃不匹配

高校內(nèi)部制定的預(yù)算管理辦法基本都明確了預(yù)算是圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，預(yù)算與業(yè)務(wù)相匹配的預(yù)算編制理念已在制度上得以體現(xiàn)。然而，在預(yù)算編制實(shí)務(wù)中這一理念并未貫徹執(zhí)行。我們知道，我國(guó)高校編制兩套預(yù)算：一套是按照上級(jí)主管部門下達(dá)的部門預(yù)算編制要求編制的涵蓋學(xué)校全部收入和支出的部門預(yù)算；一套是按照高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃將學(xué)校可統(tǒng)籌使用的資金進(jìn)行分解編制的由人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算組成的校內(nèi)預(yù)算，其中公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是以院/處等業(yè)務(wù)部門為基本預(yù)算單位安排的預(yù)算。理論上，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)根據(jù)校內(nèi)基本預(yù)算單位的工作計(jì)劃和業(yè)務(wù)需求編制安排。事實(shí)上，高校啟動(dòng)校內(nèi)預(yù)算編制時(shí)間為每年的7月，業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃的編制為每年的12月，工作計(jì)劃和預(yù)算兩者的編制時(shí)間前后錯(cuò)位，使得高校公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算資金安排往往難以與業(yè)務(wù)部門的工作計(jì)劃緊密聯(lián)系，有的甚至相互脫節(jié)，從而造成高校內(nèi)部財(cái)務(wù)資源配置不合理，資金緊缺與浪費(fèi)并存現(xiàn)象依然普遍。

3.預(yù)算執(zhí)行報(bào)告編制主體單一，仍停留在數(shù)據(jù)的計(jì)算分析上，報(bào)告信息質(zhì)量不高

按照我國(guó)高校預(yù)算管理慣例，財(cái)務(wù)部門既是預(yù)算編制的主體，又是報(bào)告主體。歷年來，預(yù)算執(zhí)行報(bào)告編制工作都由財(cái)務(wù)部門完成，編制主體單一。并且，由于單位內(nèi)部組織缺乏溝通和校內(nèi)信息不對(duì)稱等原因，財(cái)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告只能停留在收入預(yù)算完成率和支出預(yù)算完成率等數(shù)據(jù)指標(biāo)的計(jì)算上，無(wú)法提供預(yù)算資金的使用與業(yè)務(wù)預(yù)期成果融合的財(cái)務(wù)信息，不利于內(nèi)部控制管理。

4.預(yù)算績(jī)效管理重執(zhí)行進(jìn)度，忽略資金使用效益

為了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，高校紛紛構(gòu)建了包含收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率和預(yù)算結(jié)余占預(yù)算收入的比率等指標(biāo)在內(nèi)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)單位內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行單位實(shí)施績(jī)效考核，將預(yù)算執(zhí)行率與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤、與預(yù)算執(zhí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，忽視了資金的使用效益。

5.預(yù)算管理信息化水平不高

信息技術(shù)為進(jìn)一步提高高校預(yù)算管理水平提供了新動(dòng)力、新手段。目前高校的財(cái)務(wù)工作基本實(shí)現(xiàn)了信息化管理，構(gòu)建了預(yù)算管理、賬務(wù)管理、報(bào)表管理等多個(gè)模塊，形成了財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)平臺(tái)，但是信息技術(shù)在財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中應(yīng)用不充分不靈活，預(yù)算管理的信息化水平不高。主要體現(xiàn)在一是財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)平臺(tái)中的各模塊相互獨(dú)立，預(yù)算管理統(tǒng)計(jì)報(bào)表不能按照管理需要自動(dòng)生成，很多指標(biāo)仍要靠人工查賬錄入數(shù)據(jù)計(jì)算制表，影響工作效能。二是財(cái)務(wù)系統(tǒng)與教學(xué)、科研、資產(chǎn)、采購(gòu)、人事等部門管理系統(tǒng)平臺(tái)不能對(duì)接，財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息無(wú)法整合利用，不能實(shí)現(xiàn)資源共享，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息傳遞不及時(shí)，有預(yù)算資金使用效益低和管理決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

二、基于聯(lián)合國(guó)經(jīng)驗(yàn)的改進(jìn)建議

（一）預(yù)算管理組織架構(gòu)管理方面，重組經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)專業(yè)審議機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)預(yù)算議事決策的科學(xué)性和合理性

聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理架構(gòu)由執(zhí)行層（業(yè)務(wù)部門）、管理層（預(yù)算部門）和三級(jí)審議決策層（行咨委、五委和聯(lián)大）組成。業(yè)務(wù)部們編制的預(yù)算草案要經(jīng)預(yù)算部門一級(jí)審核，行咨委、五委和聯(lián)大等機(jī)構(gòu)的三級(jí)審議，并由聯(lián)大終極審定。在預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和審議程序上，我國(guó)高校與聯(lián)合國(guó)有相似之處，只是聯(lián)合國(guó)設(shè)置的行咨委是輔助五委審議的一個(gè)聯(lián)大附屬機(jī)構(gòu)，它的委員是由聯(lián)大選舉產(chǎn)生的獨(dú)立專家，任期三年，以個(gè)人身份而非來源國(guó)政府代表身份行使職權(quán)，強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性和專業(yè)性。

前面提到，我國(guó)高校預(yù)算管理議事決策機(jī)構(gòu)為財(cái)經(jīng)委員會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委常委會(huì)。為了體現(xiàn)財(cái)經(jīng)委員會(huì)作為高校經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性，增強(qiáng)預(yù)算議事決策的科學(xué)性和合理性，筆者建議，重組財(cái)經(jīng)委員會(huì)，委員由財(cái)務(wù)專家和行政專家共同組成。同時(shí)建立相關(guān)專家?guī)?，由教代?huì)從專家?guī)熘羞x舉產(chǎn)生審議委員，委員以個(gè)人身份而非校內(nèi)部門代表身份行使職權(quán)，并且按照學(xué)校的管理機(jī)制設(shè)定審議委員的人數(shù)、專家占比和任期年限。

（二）預(yù)算編制管理方面，改進(jìn)和完善校內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制

聯(lián)合國(guó)編制的預(yù)算年度為兩年，預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間早，提前兩年啟動(dòng)，有長(zhǎng)達(dá)24個(gè)月的編制時(shí)間，比如2017年-2018年的預(yù)算編制在2015年年初就開始啟動(dòng)，其中：7個(gè)月為戰(zhàn)略規(guī)劃編制期，17個(gè)月為預(yù)算編制期。另外，聯(lián)合國(guó)的整個(gè)預(yù)算編制程序亦非常的嚴(yán)謹(jǐn)，首先，業(yè)務(wù)部門所提交的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算草案都要與預(yù)算部門的深入溝通、反復(fù)修改形成初稿；其次，聯(lián)合國(guó)的預(yù)算審議要經(jīng)過一級(jí)審核三級(jí)審議程序。值得一提的是，在審議的階段，業(yè)務(wù)部門和預(yù)算部門的代表需對(duì)申報(bào)的預(yù)算進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答辯，接受審議委員的質(zhì)詢，回答他們提出的任何問題，并根據(jù)審議機(jī)構(gòu)的專業(yè)建議對(duì)提交的預(yù)算進(jìn)行反復(fù)測(cè)算和修改。由此可見，聯(lián)合國(guó)預(yù)算有編制時(shí)間充足、編制內(nèi)容涵蓋戰(zhàn)略規(guī)劃和審議程序嚴(yán)格的特點(diǎn)，這為我國(guó)高校改進(jìn)和完善校內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)高校校內(nèi)預(yù)算編制受限于上級(jí)主管部門下達(dá)的部門預(yù)算編制，一般于每年的7月啟動(dòng)。為了合理配置校內(nèi)財(cái)務(wù)資源，使公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算緊貼業(yè)務(wù)需求，高校應(yīng)從制度上改進(jìn)和完善校內(nèi)預(yù)算的編制范圍及程序，一是將業(yè)務(wù)部門工作計(jì)劃納入校內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制范圍，每年的1月啟動(dòng)工作計(jì)劃的編制；二是加強(qiáng)預(yù)算部門與業(yè)務(wù)部門的深入溝通，確保業(yè)務(wù)部門所提交的工作計(jì)劃和預(yù)算草案相匹配，提供完整的預(yù)算草案信息供審議機(jī)構(gòu)決策。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理方面，建立“全過程、全方位、全員參與”的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告編制機(jī)制

聯(lián)合國(guó)預(yù)算屬于責(zé)任預(yù)算，業(yè)務(wù)部門既是預(yù)算編制的主體，也是預(yù)算執(zhí)行和報(bào)告的主體，有申報(bào)預(yù)算的權(quán)力，又必須按規(guī)定履行作預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任。在預(yù)算周期內(nèi)，業(yè)務(wù)部門要作兩次預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容詳實(shí)，包含目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和戰(zhàn)略執(zhí)行情況以及預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行情況需詳細(xì)解釋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程、支出內(nèi)容、與歷史預(yù)算的差異、分析各科目預(yù)算使用與預(yù)算撥付的差異等。此外，管理層亦非常關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，與預(yù)算編制審議程序一樣，聯(lián)合國(guó)業(yè)務(wù)部門匯報(bào)的執(zhí)行報(bào)告同樣要經(jīng)過預(yù)算司、行咨委、五委和聯(lián)大的層層審議，嚴(yán)格的審議程序無(wú)形之中提升了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力。

針對(duì)前面提到的我國(guó)高校預(yù)算執(zhí)行管理問題，筆者認(rèn)為根本原因在于高校對(duì)校內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理缺位，解決之道是通過建立“全過程、全方位、全員參與”的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告編制機(jī)制和完善預(yù)算績(jī)效考核體系加強(qiáng)預(yù)算控制。具體而言，建議從以下方面進(jìn)行改進(jìn)和完善：1.制度上規(guī)定預(yù)算執(zhí)行遵循“誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)。2.設(shè)計(jì)與自身管理相適應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告審議程序，充分發(fā)揮預(yù)算主體在預(yù)算管理過程中的自主性和預(yù)算執(zhí)行的積極性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全過程、互動(dòng)管理。3.以預(yù)算要真實(shí)反映業(yè)務(wù)部門的實(shí)際需要為導(dǎo)向規(guī)范報(bào)告內(nèi)容。4.完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，指標(biāo)設(shè)計(jì)上側(cè)重產(chǎn)出效率和效果的考核。

（四）進(jìn)一步加快推進(jìn)信息技術(shù)支撐的財(cái)務(wù)管理新模式，提高預(yù)算管理效能

聯(lián)合國(guó)充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的有效對(duì)接，這為聯(lián)合國(guó)管好用好上百億美元資金提供了有力的技術(shù)支撐。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，高校教育經(jīng)費(fèi)的快速增長(zhǎng)，加快推進(jìn)信息技術(shù)支撐的財(cái)務(wù)管理新模式，已是高校財(cái)務(wù)管理體制改革刻不容緩需完成的首要任務(wù)。高校應(yīng)把信息化作為內(nèi)部管理系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，密切關(guān)注大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)內(nèi)部管理工作的影響，站在全局的角度，加快信息化建設(shè)的步伐，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平臺(tái)信息與各部門業(yè)務(wù)管理平臺(tái)互聯(lián)互通，資源共建共享，提高預(yù)算管理效能。

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