主審法官責(zé)任制構(gòu)建之二維展開

李德恩

(九江學(xué)院 政法學(xué)院,江西 九江 332005)

主審法官責(zé)任制構(gòu)建之二維展開

李德恩

(九江學(xué)院 政法學(xué)院,江西 九江 332005)

中國的《憲法》及相關(guān)法律并未明確規(guī)定法官個體的獨立地位,法院內(nèi)部對審判權(quán)行使的行政化干預(yù)時有發(fā)生。獨任法官或合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審判委員會的決定,法院行政管理者也可以假借裁判文書審批的權(quán)力左右裁判結(jié)果。司法實踐中產(chǎn)生了審判權(quán)限分離以及附帶的責(zé)任主體模糊的問題。主審法官責(zé)任制改革旨在打造“讓審理者裁判”的權(quán)力運行架構(gòu)以及“由裁判者負責(zé)”的責(zé)任承擔(dān)機制。主審法官責(zé)任制的構(gòu)建可以從賦權(quán)與明責(zé)兩個維度加以展開：其一是賦予主審法官行使從主持庭審、作出裁判直至簽發(fā)裁判文書的完整的裁判權(quán)力。主審法官與審判委員會、合議庭其他成員之間的關(guān)系面臨重塑。其二是明確主審法官違法審判應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任范圍、形式以及追責(zé)主體。法官懲戒免職權(quán)的配置應(yīng)遵循司法規(guī)律、司法原理的要求,重點解決權(quán)限內(nèi)部化問題。在法官群體中選拔精英擔(dān)任主審法官只是特定時期的權(quán)宜之計,最終目標(biāo)應(yīng)該定位于法官走向精英化并賦予所有法官相同而完整的審判權(quán)。

審判分離;主審法官;賦權(quán);明責(zé)

一、主審法官責(zé)任制改革之緣起

主審法官責(zé)任制這一概念早在20世紀(jì)90年代初就已經(jīng)出現(xiàn),后來逐漸被實務(wù)界和學(xué)術(shù)界廣泛接受和使用。1993年4月,上海市楊浦區(qū)人民法院為克服審判工作中審判分離的弊端,任命符合條件的業(yè)務(wù)庭審判員和代理審判員為主審法官,由院長將部分案件審理和裁判的權(quán)限授予主審法官。在這之后,其他各省市地方法院對主審法官責(zé)任制的探索時有進行,且無一例外都強調(diào)了選拔與賦權(quán)。與司法實踐相呼應(yīng),同一時期學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究大多聚焦于如何通過主審法官責(zé)任制的實行改變審判分離的權(quán)力格局。然而,也有部分學(xué)者就選拔主審法官的做法提出了質(zhì)疑*質(zhì)疑主審法官責(zé)任制的理由集中在:主審法官責(zé)任制導(dǎo)致法官地位不平等,是法院行政化管理模式的另一種變態(tài);主審法官責(zé)任制不符合法律的規(guī)定;主審法官責(zé)任制不能保證司法公正等。參見張永泉.論主審法官制與法官選任制,《法學(xué)評論》2000年第6期,第92-97頁;李文霞.“主審法官責(zé)任制”應(yīng)該緩行,《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報》2005年第2期,第59-60頁。?？陀^地說,早期主審法官責(zé)任制的實踐與研究長時間處于不冷不熱的狀態(tài)之中,對于促進法官獨立行使完整審判權(quán)而言,倡導(dǎo)這一理念的形式意義要遠大于取得成效的實質(zhì)意義。

這種狀況在十八大之后發(fā)生了改變,主審法官責(zé)任制由地方性探索上升成為國家戰(zhàn)略,在全國范圍鋪開已經(jīng)勢在必行。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判,由裁判者負責(zé)”。十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》也明確,“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制,落實誰辦案誰負責(zé)”。最高人民法院研究制定的《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》進而對“健全主審法官、合議庭辦案機制”作出了安排,這是落實中央關(guān)于司法改革頂層設(shè)計的具體舉措。不難發(fā)現(xiàn),新一輪司法改革中的主審法官責(zé)任制除繼續(xù)強調(diào)選拔與賦權(quán)之外,還特別突出了明責(zé)的內(nèi)容,即“由裁判者負責(zé)”,“落實誰辦案誰負責(zé)”。

我國訴訟程序中長期存在審判權(quán)限分離的弊端,這是實行主審法官責(zé)任制最大誘因。中西方強調(diào)司法獨立的側(cè)重點有所不同。西方國家重視法官個體獨立審判案件,法官擁有完整的審判權(quán)。例如日本《裁判所構(gòu)成法》規(guī)定：“法官只受憲法及法令的拘束,而在具體案件的裁判內(nèi)容上,不受立法權(quán)或行政權(quán)的指示,甚至是上級法院司法行政上指示的拘束?！盵1]56我國《憲法》則強調(diào)“人民法院依法獨立行使審判權(quán)”,《人民法院組織法》以及《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等法律中也有類似強調(diào)人民法院而非法官個體獨立行使審判權(quán)的規(guī)定?！斗ü俜ā逢P(guān)于“法官依法審判案件不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的規(guī)定雖然與法官個體獨立的理念有關(guān),但依然只是排除法院之外的力量對法官審判案件的干涉,沒有將審判委員會或法院行政管理人員包括在內(nèi),亦即并未超越法院整體獨立的窠臼。邱聯(lián)恭教授指出,由于司法權(quán)的獨立并不當(dāng)然意味審判必不會遭受來自司法機關(guān)內(nèi)部或其他社會勢力的不當(dāng)影響,所以除了貫徹司法權(quán)獨立以外,還必須保障法官在從事個別裁判時不受任何有形無形的不當(dāng)干涉[2]60。有學(xué)者進而認為,司法獨立的最高境界是司法個體獨立[3]220。中國審判工作中存在一些行政化的做法,與作為整體的人民法院而非審理案件的法官依法獨立行使審判權(quán)的規(guī)定有千絲萬縷的聯(lián)系。

中國審判組織設(shè)置的獨特安排是產(chǎn)生審判權(quán)限分離的重要肇因。除依法可以適用法官獨任審理的情形之外,人民法院應(yīng)該組成合議庭審理案件并作出判決。在依個案而成立的獨任法官和合議庭之上,每個法院還常設(shè)一個最高審判組織,即審判委員會。根據(jù)當(dāng)前審委會承擔(dān)的具體事項,審委會的職能可以劃分為審判管理、審判監(jiān)督和審判案件職能[4]?！度嗣穹ㄔ航M織法》第十條規(guī)定,審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗,討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》第七條重申,人民法院審判工作中的重大問題和疑難、復(fù)雜、重大案件以及合議庭難以作出裁決的案件,應(yīng)當(dāng)由審判委員會討論或者審理后作出決定。對于經(jīng)審判委員會討論而作出的決定,合議庭或獨任法官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。審判委員會制度在總結(jié)審判經(jīng)驗、保證審判質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用,但其負面影響也顯而易見,“從法律解釋的角度來看,它最明顯的弊端是導(dǎo)致審與判的分離”[5],從程序運行以及實體結(jié)果兩方面對正義的實現(xiàn)帶來不利影響。毫無疑問,法庭的正義和判決的正確性密不可分,但“程序在實現(xiàn)判決正確性的目標(biāo)時總是存在一些局限性而力不從心”[6]4。裁判者的親歷性,即裁判者應(yīng)當(dāng)親自聽取當(dāng)事人的訴求與陳述,并作出恰當(dāng)回應(yīng),是正當(dāng)程序的基本要求之一。顯然,審判委員會行使職權(quán)的方式違背了親歷性原則,并且由于當(dāng)事人無權(quán)申請審判委員會的委員回避,裁判的正確性可能受到利益因素的侵蝕。正是由于審判委員會制度削弱了對當(dāng)事人的程序保障,架空了回避制度,因此對其進行改革也提上了議事日程。

此外,裁判文書審批簽發(fā)制度也加劇了審判分離的現(xiàn)象。裁判文書審批簽發(fā)制度指的是獨任法官或合議庭作出的裁判文書須經(jīng)庭長、主管副院長或院長審核簽發(fā)后才能生效和送達當(dāng)事人。不可否認,裁判文書審批簽發(fā)制度對于限制法官恣意裁判、統(tǒng)一裁判尺度、保證裁判質(zhì)量具有一定作用,但總體而言是弊大于利。作為資深法官的法院院庭長往往不再審理案件,而是隱身幕后負責(zé)裁判文書的審核簽發(fā)。簽發(fā)人雖然無權(quán)直接改變獨任法官的事實認定與法律適用或合議庭的評議結(jié)論,但其對裁判結(jié)果的最終影響依然不容小視。簽發(fā)人在行使簽發(fā)權(quán)時,可以對文書進行修改,包括對裁判書中的事實認定、證據(jù)分析、法律適用、裁判結(jié)果以及文字表述等各方面進行審查,并有權(quán)對其認為錯誤或不當(dāng)之處進行修改甚至刪除、增添內(nèi)容,或?qū)⑵渫私o文書制作人,令其修改,其實質(zhì)是對裁判內(nèi)容的變更[7]。如果簽發(fā)人對于裁判的不同意見未被合議庭采納,簽發(fā)人還可以依法定程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會討論決定。這種行政化的審判管理方式進一步加劇了審與判的職權(quán)分離*筆者曾就裁判文書的審批簽發(fā)制度與某中級人民法院的一位庭長進行交流。該庭長表示：“在審批簽發(fā)裁判文書時,如果認為裁判文書存在問題,我會指出并建議獨任法官或合議庭進行復(fù)議并提出書面意見。如果獨任法官或合議庭依然堅持己見,我會將案件按程序提交審判委員會討論決定,但這種情況極少發(fā)生。一般而言,獨任法官或合議庭會認真考慮我的意見并重新擬就裁判文書?！惫P者認為,正是由于裁判文書審批簽發(fā)人掌握了將案件提交審判委員會討論決定的權(quán)力,才迫使獨任法官或合議庭不得不認真考慮其意見。因此,裁判文書審批簽發(fā)制度多以獨任法官或合議庭對審批簽發(fā)人意見的吸納而非審判委員會決定的方式隱蔽地影響裁判。,已經(jīng)成為旨在實現(xiàn)法官精英化的法官員額制改革的阻力之一*從2014年開始,我國法院開始探索實行法院人員分類管理制度。法官員額受到嚴(yán)格限制,并且員額不能用足,還要為未來優(yōu)秀人才入額預(yù)留空間。法官精英化已經(jīng)成為大勢所趨。筆者接觸到的法院行政管理干部均認為他們是法官員額的優(yōu)先入選者。如果法院行政管理干部進入法官員額又極少或根本不辦案,無疑將使得一線法官的辦案壓力劇增。因此,法官員額制改革需要平衡協(xié)調(diào)法院行政管理者與普通法官的利益訴求,需要解決如何使“雙肩挑”的法官回歸審判一線的問題。,必須予以破除。

主審法官責(zé)任制的改革正是在這種背景下而展開的。有學(xué)者給出了如下定義:主審法官責(zé)任制是指為實現(xiàn)“讓審理者裁判,由裁判者負責(zé)”目標(biāo),依據(jù)正當(dāng)法律程序由中立機構(gòu)選任優(yōu)秀的審判業(yè)務(wù)骨干為主審法官,主審法官負責(zé)審理具體案件、徑行發(fā)布裁判文書并由其承擔(dān)責(zé)任的一種案件辦理機制[8]。從改革的目標(biāo)而論,主審法官負責(zé)制強調(diào)的是法官個體的獨立審判,它不但與人民法院依法獨立行使審判權(quán)并不沖突,而且是將后者落到實處的具體舉措。其基本內(nèi)涵就是主審法官對其承辦的案件在其職權(quán)范圍內(nèi)享有獨立的相對完整的裁判權(quán)[9]。主審法官負責(zé)制要求司法行政管理者不再干預(yù)法官的個別裁判活動,打造“讓司法裁判的回歸司法裁判,讓司法行政的回歸司法行政”[10]的權(quán)力運行架構(gòu)。從改革的合法性來說,我國《憲法》及相關(guān)法律強調(diào)法院依法獨立行使審判權(quán),并未針對獨任法官或合議庭獨立行使審判權(quán)作出安排,如此規(guī)定雖然存在不完善之處,但也不應(yīng)視為是對法院內(nèi)部審判組織依法獨立行使審判權(quán)的否定。人民法院獨立審判或者司法獨立最終的核心都是指向法官獨立斷案[11]。如果法官不能獨立審判,人民法院依法獨立行使審判權(quán)也就無從談起。

從字面理解,責(zé)任制是明確工作承擔(dān)者及其責(zé)任范圍的一種管理制度。司法責(zé)任制包括兩個構(gòu)成要素:一是“讓審理者裁判”,二是“由裁判者負責(zé)”。前者是指保證主審法官、合議庭享有獨立審判權(quán),解決審理權(quán)與裁判權(quán)分離的問題,取消庭長、院長的審批權(quán),實行法院內(nèi)部司法裁判的去行政化；而后者要求主審法官、合議庭成員對所審理的案件承擔(dān)法律責(zé)任,假如案件在審判質(zhì)量方面存在瑕疵,或者出現(xiàn)了裁判錯誤,其將成為責(zé)任追究的對象[12]。進而言之,主審法官責(zé)任制的構(gòu)建可以從兩個維度展開：其一是賦權(quán),即賦予主審法官獨立行使審判權(quán)的權(quán)力;其二是明責(zé),即明確主審法官未妥當(dāng)行使權(quán)力、履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。下文將分而述之。

二、主審法官責(zé)任制構(gòu)建維度之一:賦權(quán)

對案件進行審理和裁判是法官的職責(zé)所在。授予主審法官相應(yīng)審判案件的權(quán)限是主審法官責(zé)任制改革的首要內(nèi)容。對此,學(xué)術(shù)界存在三種觀點,其一是“還權(quán)說”*有學(xué)者認為,主審法官責(zé)任制是依法歸還審判權(quán),讓本屬主審法官的審理權(quán)和裁判權(quán)不致分離而有機統(tǒng)一。參見張元華:“還權(quán)”下的“明責(zé)”——論我國主審法官責(zé)任制之構(gòu)建,《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2015年第5期,第86-90頁。持主審法官責(zé)任制是還權(quán)主審法官觀點的學(xué)者還很多。參見屈學(xué)軍:主審法官負責(zé)制理論與實踐問題探析,《法學(xué)論壇》1995年第2期,第41-45頁;尹振國:對當(dāng)前主審法官責(zé)任制改革的理性審視,《武漢理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期,第98-105頁等。,即將法官依法應(yīng)該享有的審判權(quán)力從司法行政管理者或?qū)徟形瘑T會手中歸還法官;其二是“放權(quán)說”[13],即司法行政管理者或?qū)徟形瘑T會下放審判權(quán)力給主審法官;其三是“賦權(quán)說”,即賦予主審法官依法應(yīng)該享有的審判權(quán)力,這也是本文所持觀點?！斑€權(quán)說”含有將曾經(jīng)擁有的權(quán)力歸還的意義,與司法實踐的歷史與現(xiàn)狀不符。而所謂放權(quán)亦即下放權(quán)力,含有這些權(quán)力原本不屬于主審法官之意,顯然與現(xiàn)行法律的規(guī)定存在沖突。相對而言,賦權(quán)說不會引起以上歧義,也更為準(zhǔn)確一些。

判斷權(quán)的行使強調(diào)親歷性、獨立性、中立性和程序保障,賦權(quán)主審法官意味著必須排除各種各樣的行政式干預(yù)。行政元素的強化與活躍,必然以直接或間接的方式限制合議庭與法官的審判權(quán),一線法官的榮譽感和責(zé)任心將進一步喪失[14]。主審法官責(zé)任制改革致力于打造“由審理者裁判”的審判權(quán)運行架構(gòu),主審法官將在審判工作中處于基礎(chǔ)性的地位。主審法官有資格獨任審理案件,也可以在合議庭中擔(dān)任審判長或成為其他主審法官擔(dān)任審判長的合議庭成員。賦權(quán)主審法官所要求的審判權(quán)運行機制去行政化改革,覆蓋了從案件受理到作出裁判的整個過程,將對法院人事管理機制產(chǎn)生深遠影響。主審法官與法院行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、合議庭與審判委員會的關(guān)系以及審判人員與司法輔助人員的關(guān)系都將面臨全方位改革與重塑。

首先,保持主審法官履行職務(wù)的獨立性是賦權(quán)的核心。在主審法官出任獨任法官或合議庭審判長時,賦予其主持庭審和簽發(fā)裁判文書的權(quán)力,使其居于辦案的核心地位。在適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?主審法官作為獨任法官對案件審理享有全部判斷和決策權(quán),并依法獨立承擔(dān)案件辦理的全部責(zé)任[4]。在適用普通程序?qū)徖淼陌讣?主審法官享有訴訟程序指揮權(quán),負責(zé)安排組織法官助理及有關(guān)人員做好庭審準(zhǔn)備,主持庭審活動，維持庭審秩序,組織合議庭進行評議,保障合議庭成員獨立發(fā)表意見的權(quán)利,按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則作出裁判,簽發(fā)裁判文書。當(dāng)然,對于重大疑難案件,或者合議庭存在重大分歧的案件,主審法官有兩個選擇：其一是將案件提交主審法官會議討論。但主審法官會議并非審判組織,其討論形成的意見僅供合議庭裁判參考之用。其二是依照法定程序提交審判委員會討論決定。審判委員會是法院最高審判組織,其決定合議庭必須執(zhí)行。在構(gòu)建主審法官責(zé)任制的過程中,賦予主審法官獨立簽發(fā)裁判文書的權(quán)力對于抑制審判權(quán)限分離的弊端而言最為重要,且在司法實踐中發(fā)揮了良好的作用*例如在推行主審法官責(zé)任制的江蘇省宿遷市宿城區(qū)法院,2015年1至3月,該院共審結(jié)各類案件2052件,其中主審法官或合議庭獨立簽發(fā)1498件,占結(jié)案總數(shù)的73%。參見朱來寬、戴麗娟:主審法官獨立簽發(fā)裁判文書 1498 件,《江蘇法制報》2015年4月3日第001版。。原來負責(zé)審查簽發(fā)裁判文書的院庭長則可以更加專注于法院行政性事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和指揮等工作,并且常態(tài)化擔(dān)任合議庭的審判長參與具體案件的審理。易言之,主審法官責(zé)任制普遍推行之后,“雙肩挑”的法院行政領(lǐng)導(dǎo)除了做好司法行政管理工作之外,還要在審判工作中從幕后走向前臺,親身參與案件審理*早在2007年,最高人民法院就印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》,鼓勵法院行政領(lǐng)導(dǎo)親臨審判一線審理案件。近年來,法院院庭長親自審案并作出判決的現(xiàn)象日見增多。以“法院院長審案”詞條在百度進行檢索,結(jié)果多達303000條。河南省高級人民法院院長張立勇、最高人民法院第二巡回法庭庭長胡云騰等都參與了各類案件的審理工作。法院行政管理者參加合議庭審理案件是其法官職能回歸的體現(xiàn)。。

如果說處理主審法官與法院行政管理者之間關(guān)系的重點在于賦予主審法官裁判以及簽發(fā)裁判文書的權(quán)力,以解決審判權(quán)限分離問題的話,處理主審法官與其他合議庭成員之間關(guān)系則強調(diào)規(guī)范主審法官權(quán)力行使的方式和程序,避免在合議庭內(nèi)部出現(xiàn)高人一等、能夠左右其他成員意見從而最終控制判決結(jié)果的法官。顯然,前者強調(diào)賦權(quán),后者重在限權(quán)。但兩者并非矛盾關(guān)系，而是相輔相成的關(guān)系,最終目標(biāo)均指向保障審判人員參與審理案件時的個體獨立性。合議制度能夠在審判人員之間形成一種內(nèi)部制約機制,防止和減少審判人員在事實認知和法律適用上的偏差和片面,保障司法公正。主審法官在合議庭中一般會擔(dān)任審判長或承辦法官,集兩種甚至三種身份于一身的情況比較常見。限權(quán)主審法官幾乎等同于限權(quán)審判長或承辦法官,可以從案件評議以及裁判規(guī)則入手。合議庭評議案件時,應(yīng)該先由承辦法官就證據(jù)采用、案件事實的認定以及法律適用問題發(fā)表意見,審判長作為承辦法官的,由審判長最后發(fā)表意見,盡量避免審判長對合議庭其他成員施加影響。合議庭成員之中有人民陪審員的,由人民陪審員按照年齡從小到大先發(fā)言。審判長應(yīng)該根據(jù)評議的情況總結(jié)出結(jié)論性意見。如果評議意見出現(xiàn)分歧,就應(yīng)當(dāng)按多數(shù)意見作出裁判,并將少數(shù)意見應(yīng)該記錄在案。對少數(shù)意見的記錄非常重要,可以保證司法問責(zé)落實到人。

需要強調(diào)的是,合議制度的功能發(fā)揮并非僅僅依賴有關(guān)合議庭評議和表決的規(guī)則得到嚴(yán)格遵守就可以實現(xiàn),還取決于合議庭其他成員是否有能力和意愿實質(zhì)性參審。依照相關(guān)規(guī)定,主審法官除了負有主持庭審活動、控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵等崗位責(zé)任之外,也與合議庭其他成員享有相同而平等的權(quán)力。但在司法實踐中,主審法官不僅主導(dǎo)了程序的運行,也主導(dǎo)了裁判的結(jié)果。有學(xué)者斷言,在大多數(shù)情況下,所謂的合議在很大程度上只是在承辦人獨立判斷的基礎(chǔ)上加上了一個形式的外殼而已[15]。造成這種局面的原因有二：其一是由于對案件信息的掌握的不充分,合議庭其他成員在案件評議階段只能依賴于主審法官的意見。立案之后,主審法官會全程負責(zé)案件的審理,從安排庭前準(zhǔn)備活動、組織證據(jù)交換,到確定庭審重點、組織庭審活動,再到提出案件初步處理意見、起草裁判文書,主審法官的身影幾乎無處不在。而合議庭的其他成員卻不可能像主審法官一樣參與審理案件的所有環(huán)節(jié),往往只出現(xiàn)在庭審現(xiàn)場,要求其在極短的時間內(nèi)熟知案件的全部信息并進行甄別判斷實在有些勉為其難。其二是合議庭的其他成員,無論是法官還是人民陪審員,往往缺乏履行職責(zé)的內(nèi)在動力。自身承辦了大量案件的法官在加入其他法官擔(dān)任案件承辦人或?qū)徟虚L的合議庭時,往往缺乏意愿和精力去履行職責(zé),形合實獨、合而不議的問題相當(dāng)突出。對于加入合議庭的人民陪審員,我國相關(guān)法律規(guī)定,人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間,除不得擔(dān)任審判長外,與法官有同等權(quán)利。然而,由于其在法律專業(yè)知識上的不足以及制度設(shè)計上的一些缺陷,人民陪審員陪而不審、審而不判更是長期存在的司法難題。與法官同權(quán)的人民陪審員往往因缺乏自信而屈從于法官權(quán)威,從裁判者淪落為法官意志的背書人。2015年,最高人民法院會同司法部印發(fā)了《人民陪審員制度改革試點方案》,該方案要求探索“人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認定問題”,可謂切中肯綮之舉,可以揚陪審員之長而避其之短。人民陪審員的優(yōu)勢在于集社會經(jīng)驗與民間正義于一身,而缺乏法律專業(yè)知識則是其短板所在。人民陪審員只負責(zé)審理事實認定問題,有利于提高其履職的自我效能感,促成其實質(zhì)參審。

其次,賦權(quán)主審法官,還意味著作為個案審判組織的合議庭與常設(shè)的審判委員會之間職權(quán)的調(diào)整。審判委員會是人民法院的最高審判組織,由法院(副)院長、(副)庭長以及資深法官擔(dān)任委員組成,其職責(zé)是總結(jié)審判經(jīng)驗,討論重大或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。最高人民法院在2010年印發(fā)了《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》,對應(yīng)當(dāng)提交以及合議庭可以提交審判委員會討論決定的案件類型作出了規(guī)定。審判委員會對于證據(jù)采納、案件事實的認定與司法的親歷性原則相違背,造成了審者不判、判者不審的弊端,飽受學(xué)界詬病。為此,《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出,除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外,審判委員會主要討論案件的法律適用問題。易言之,審判委員會改革的方向是強化其宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用的職能,相應(yīng)淡化其個案裁判權(quán)。只有在案件法律適用存在疑難問題或重大爭議,主審法官才應(yīng)該按照法定程序提交審判委員會討論決定。但司法實踐中常常出現(xiàn)主審法官為了轉(zhuǎn)移責(zé)任而主動將案件提交審判委員會討論決定的現(xiàn)象。為了控制進入審判委員會討論案件的數(shù)量,也是為了對審判委員會討論案件的必要性進行審查,由院長指定2至3名審判委員會委員對案件進行預(yù)先過濾是必要的。審判委員會討論案件時,由院長或院長委托副院長主持。案件承辦人針對案情進行匯報,介紹案件爭議的焦點、各方的證據(jù)與理由以及合議庭面臨的難題,審判委員會成員可以詢問。然后審判委員會成員對案件進行討論,按照職務(wù)從低到高自主充分發(fā)表意見。主持人按照多數(shù)意見草擬決議并付諸表決。最終決議應(yīng)當(dāng)按照全體委員二分之一以上多數(shù)意見作出,并將少數(shù)意見記錄在案。對于審判委員會決議,合議庭必須執(zhí)行。對外,由審委會作出決定的案件將由審委會承擔(dān)責(zé)任，但是在內(nèi)部,實際上是由持多數(shù)意見的委員對該決定負責(zé)[16]。

最后,在明晰主審法官的職權(quán)之后,還應(yīng)以主審法官為核心構(gòu)建相對固定的審判隊伍,即為主審法官配備必要的審判輔助、服務(wù)人員,包括法官助理、法警、書記員等,為主審法官行使審判權(quán)的提供人力保障。這已經(jīng)成為各地構(gòu)建主審法官責(zé)任制的普遍做法。主審法官的主要職責(zé)是主持庭審并作出裁判,事務(wù)性工作可以由法官助理和書記員承擔(dān)。為此,一方面需要完善司法行政人員的管理制度,另一方面還可以積極探索購買社會服務(wù)從事法院事務(wù)性工作,把主審法官從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來,專司審判工作。在這方面,煙臺芝罘區(qū)法院的做法可資借鑒。該法院在民商事7個審判庭,實行一個法官、一個法官助理、一個書記員的“1+1+1”模式和一個法官、一個書記員的“1+1”模式試點,由獨任法官對案件審判全程、全權(quán)負責(zé)[17]。

三、主審法官責(zé)任制構(gòu)建維度之二:明責(zé)

按照權(quán)責(zé)一致的原則,在賦權(quán)主審法官、“讓審理者裁判”的同時,還須明確不當(dāng)行使權(quán)力所對應(yīng)的后果,構(gòu)建“由裁判者負責(zé)”的審判責(zé)任承擔(dān)機制。這是主審法官責(zé)任制的題中之義。就兩者的關(guān)系而言,賦權(quán)主審法官使得審判主體明晰化,奠定了明晰責(zé)任以及必要時候進行司法問責(zé)的基礎(chǔ)。正如季衛(wèi)東教授指出的,決定權(quán)的名分與實際相分離,甚或無人能作決定的事態(tài)是非常危險的,會導(dǎo)致無人負責(zé)的局面,從而誘發(fā)混亂和危機[18]。如果審判權(quán)限分離、審判主體多元導(dǎo)致責(zé)任主體模糊不清,司法問責(zé)在現(xiàn)實中就會演繹為法不責(zé)眾而流于形式。賦權(quán)主審法官,彰顯了審判權(quán)是判斷權(quán)的本質(zhì)特征,有利于培育法官身份認同感和職業(yè)尊榮感。有學(xué)者斷定,實行主審法官責(zé)任制之后,審判人員的思想作風(fēng)、工作干勁和對法律專業(yè)知識探求的自覺性也會有一個很大的改變和提高[19]。如果說賦權(quán)主審法官可以提升法官履職的積極性和自律性的話,明晰責(zé)任則是促使主審法官恪盡職守的一種外在強制。

對主審法官的問責(zé)須以強化司法監(jiān)督為前提。沒有監(jiān)督,就無以發(fā)現(xiàn)法官在辦案過程中的程序違法行為以及違反職業(yè)倫理的行為,問責(zé)自然無從談起。對主審法官的監(jiān)督機制包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。內(nèi)部監(jiān)督包括合議制度、人民陪審員制度形成的監(jiān)督,以及更為重要的,來自于法院行政管理者的監(jiān)督。賦權(quán)主審法官,并非意味著法院行政管理者監(jiān)督職責(zé)的弱化,而僅僅是監(jiān)督方向的轉(zhuǎn)變而已,即從原來通過對案件結(jié)果的審批以控制審判權(quán)的行使轉(zhuǎn)向通過對審判程序合法性的監(jiān)督以保障審判權(quán)的運行。基于法治國家原理,國家對國民應(yīng)負有裁判給付義務(wù),而國民對國家則有裁判行為請求權(quán)。為此,法官負有依法律為裁判行為之義務(wù),而對國民之權(quán)利訴求不得拒絕或拖延裁判。此種裁判給付義務(wù)乃對于審判事務(wù)之司法行政上監(jiān)督權(quán)的根據(jù)所在[2]71。中國需要進一步明確法院院長、庭長的審判監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督方式。案件審理是否符合審理期限的規(guī)定、審判人員是否遵守回避制度的規(guī)定、審判人員是否存在違背職業(yè)倫理的行為以及當(dāng)事人及其代理律師的訴訟權(quán)利是否得到保障等,法院的行政管理者都可以進行監(jiān)督。在監(jiān)督活動中形成的全部文書必須入卷存檔,全程留痕,防止法院的行政管理者以監(jiān)督之名而行干預(yù)審判之實。

外部監(jiān)督包括來自當(dāng)事人及其代理(辯護)律師的監(jiān)督以及新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督。其中,當(dāng)事人代理(辯護)律師的監(jiān)督居于特殊地位。律師精通法律和審判技術(shù),受客戶委托并對客戶負責(zé),其監(jiān)督必然更積極、更細致、更有針對性[18]。再加上律師依法享有的執(zhí)業(yè)權(quán)利以及對訴訟活動的全程參與等因素,決定了律師監(jiān)督的實效性。外部監(jiān)督的效果有賴于貫徹公開審判制度。公開審判將案件的審判活動置于公眾的監(jiān)督之下,增強了審判活動的透明度,是防止司法專斷和擅斷,發(fā)現(xiàn)和消除司法不公的重要技術(shù)性措施[20]67。2013年11月21日,最高人民法院印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于推進司法公開三大平臺建設(shè)的若干意見》,就建設(shè)人民法院審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大平臺進行了總體安排,這是在網(wǎng)絡(luò)時代貫徹審判公開制度的重要舉措。

對主審法官問責(zé)的理由和范圍可以從裁判結(jié)果、訴訟程序以及職業(yè)倫理三個方面加以界定*陳瑞華教授將我國對法官責(zé)任的追究歸納為三種制度模式:一是結(jié)果責(zé)任模式;二是程序責(zé)任模式;三是職業(yè)倫理責(zé)任模式。參見陳瑞華:法官責(zé)任制度的三種模式,《法學(xué)研究》2015年第4期,第4-22頁。。我國實行的錯案追究制度就是以裁判結(jié)果為導(dǎo)向的法官責(zé)任追究制度,其淵源可以追溯到20世紀(jì)80年代末90年代初。但長期以來,學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對于該制度始終質(zhì)疑不斷。法官只能依據(jù)證據(jù)認定事實,事實的認定能否還原客觀事實不僅要依靠法官的理性判斷,還取決于當(dāng)事人提供證據(jù)的充足情況,更受到當(dāng)事人在庭審過程中質(zhì)證和辯論情況的影響?；诜傻拈_放性和滯后性特征,必須賦予法官一定程度關(guān)于適用法律的自由裁量之權(quán)。不同的法官對于案件的認知各有不同,甚至同一個法官在不同的時間對同一案件也會有不同的認識。這些因素都決定了僅僅通過實體錯誤(不論是事實認定錯誤還是法律適用錯誤)來認定錯案存在很大難度與風(fēng)險[5]。面對錯案追究的風(fēng)險,法院和法官都會想方設(shè)法在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)進行轉(zhuǎn)移。下級法院會擴大向上級法院請示的范圍,法官會更多適用調(diào)解,會依賴庭長、院長和審判委員會,減輕自身的辦案責(zé)任。提交審判委員會討論的案件很多并非疑難復(fù)雜類,而是由于權(quán)力干預(yù)或當(dāng)事人矛盾可能激化等法官認為有風(fēng)險的案件。審判委員會成為法官卸載風(fēng)險的避風(fēng)港[21]183。由此產(chǎn)生了一個怪圈:旨在實現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”目標(biāo)的主審法官責(zé)任制在實踐中可能出現(xiàn)南轅北轍的結(jié)果,即審理者為了逃避責(zé)任而主動放棄行使裁判權(quán)。

擺脫這一怪圈的出路在于,在完善法官錯案追究制度同時建立和落實法官責(zé)任豁免制度,以消除法官依法履行職責(zé)可能承擔(dān)責(zé)任的后顧之憂。不過有學(xué)者認為,法官錯案追究制度在價值取向上和法官豁免制度是完全沖突的,“只要存在錯案追究制度就不可能真正建立法官責(zé)任豁免制度”[22]。這其實是一種誤解。法官責(zé)任豁免制度是為了保障司法獨立、消除法官履行職責(zé)的后顧之憂而豁免法官因職務(wù)行為而承擔(dān)司法責(zé)任或民事賠償責(zé)任。1983 年通過的《司法獨立世界宣言》明確了法官豁免權(quán)及其例外情況:原則上法官應(yīng)被避免遭受因職務(wù)行為而發(fā)生的司法責(zé)任的訴訟追究,例外情況是依法經(jīng)過司法當(dāng)局授權(quán)的除外;法官享有民事豁免權(quán),任何個人或單位不得因法官履行職務(wù)義務(wù)時的不作為或不適當(dāng)作為而提起損害賠償[23]。但法官審判過程中的故意違法行為,如明知應(yīng)當(dāng)回避而不回避、指使證人作偽證、故意違背事實錯誤裁判等,卻不在豁免之列,而仍然需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法官豁免制度和錯案追究制度并非截然對立非此即彼的關(guān)系,而是從不同角度對法官責(zé)任制的落實。最高人民法院先后制定的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》以及《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》雖然并未明確提出法官責(zé)任豁免制度,但已經(jīng)出現(xiàn)了將法官責(zé)任豁免和法官錯案追究相結(jié)合的規(guī)定*《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第二條規(guī)定,人民法院審判人員在審判、執(zhí)行工作中,故意違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī),或者因過失違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī)造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任。其后有大量的規(guī)定將這一原則細化。該辦法第二十二條規(guī)定的審判人員不承擔(dān)責(zé)任的情形包括:(一)因?qū)Ψ伞⒎ㄒ?guī)理解和認識上的偏差而導(dǎo)致裁判錯誤的;(二)因?qū)Π讣聦嵑妥C據(jù)認識上的偏差而導(dǎo)致裁判錯誤的;(三)因出現(xiàn)新的證據(jù)而改變裁判的;(四)因國家法律的修改或者政策調(diào)整而改變裁判的;(五)其他不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形。?！蛾P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第二十八條規(guī)定,因下列情形之一,導(dǎo)致案件按照審判監(jiān)督程序提起再審后被改判的,不得作為錯案進行責(zé)任追究:(1)對法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋具體條文的理解和認識不一致,在專業(yè)認知范圍內(nèi)能夠予以合理說明的;(2)對案件基本事實的判斷存在爭議或者疑問,根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理說明的;(3)當(dāng)事人放棄或者部分放棄權(quán)利主張的;(4)因當(dāng)事人過錯或者客觀原因致使案件事實認定發(fā)生變化的;(5)因出現(xiàn)新證據(jù)而改變裁判的;(6)法律修訂或者政策調(diào)整的;(7)裁判所依據(jù)的其他法律文書被撤銷或者變更的;(8)其他依法履行審判職責(zé)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形。但這些規(guī)定在豁免法官責(zé)任的范圍方面還有值得商榷之處,比如并未提出豁免法官的民事責(zé)任,而這是國際通行法官豁免制的重要內(nèi)容,并且該規(guī)定在層級上屬于最高人民法院的司法解釋,對黨委紀(jì)委、政府機關(guān)、檢察機關(guān)不能形成約束力,因而有必要將法官責(zé)任豁免制度在《憲法》《法官法》中進行明確規(guī)定。

為了促進司法獨立,法官應(yīng)該享有責(zé)任豁免特權(quán);為了保障司法公正和維護司法權(quán)威,法官需要承擔(dān)相應(yīng)的倫理責(zé)任。主審法官與普通法官在承擔(dān)法官倫理責(zé)任方面并無二致。法官是肩負崇高使命和社會責(zé)任的職業(yè),其職業(yè)倫理的要求遠遠高于社會道德底線。法官出入娛樂場所、接受他人宴請等行為看似生活小事,實則嚴(yán)重損害司法權(quán)威。司法倫理中的法官道德被看作是一套指導(dǎo)法官作出選擇和采取行動的價值規(guī)范[24]218。《法官法》和最高人民法院制定的《中華人民共和國法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等規(guī)范性文件中對此作出了具體規(guī)定,主要包括保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉潔、遵守司法禮儀、加強自身修養(yǎng)以及約束業(yè)外活動等六個方面。法官承擔(dān)的職業(yè)倫理責(zé)任一般表現(xiàn)為紀(jì)律責(zé)任*在2010年最高人民法院發(fā)布《人民法院工作人員處分條例》中,規(guī)定了有關(guān)法官違反職業(yè)倫理的違紀(jì)行為以及應(yīng)當(dāng)給予的處分類型。,但某些與職業(yè)倫理關(guān)聯(lián)的法官違法行為達到一定的嚴(yán)重程度后,將觸犯《刑法》的相關(guān)規(guī)定而承擔(dān)刑事責(zé)任*《刑法》關(guān)于貪污罪、受賄罪等規(guī)定可以適用于法官,徇私枉法罪、枉法裁判罪以及徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪更是專門針對司法工作人員而設(shè)定的罪名。。近年來法官違背職業(yè)倫理的行為頻頻曝光,這對于完善法官職業(yè)倫理責(zé)任的承擔(dān)機制而言既是挑戰(zhàn)也是機遇。

既然主審法官負有合理安排審判流程、主持庭審活動、保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利、組織合議案件、避免程序瑕疵等崗位責(zé)任,按照權(quán)責(zé)一致的原則,主審法官就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)比合議庭其他成員更多更重的程序責(zé)任。程序違法行為不僅損害程序公正的外觀,也可以直接導(dǎo)致實體的錯誤,必須予以追究。與錯案標(biāo)準(zhǔn)難于統(tǒng)一相比,由于程序的客觀性,程序違法行為的責(zé)任追究操作性強,不存在類似于關(guān)于錯案追究制度的學(xué)術(shù)爭議。違反回避規(guī)定、未保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利、違法調(diào)查證據(jù)、未經(jīng)質(zhì)證環(huán)節(jié)認定證據(jù)、違法采取或解除財產(chǎn)保全措施、偽造串改審判活動中形成的各種筆錄記錄等程序的違法行為易于判定,行為人應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任。

法官懲戒免職權(quán)的配置,即何種機構(gòu)行使問責(zé)主審法官的權(quán)力同樣值得討論。問責(zé)主體設(shè)置不當(dāng)可能影響法官身份的獨立,進而動搖法官職務(wù)獨立乃至司法獨立的基礎(chǔ)。對法官有懲戒免職權(quán)的機構(gòu)及其主管領(lǐng)導(dǎo)可以將這種權(quán)力作為間接干涉審判的手段,或者即使他們足夠謹(jǐn)慎克制,法官在審判案件時依然難免投鼠忌器,私下揣摩乃至迎合上意,違心裁判。1982年10月22日第十九屆國際律師協(xié)會全體大會通過的《司法獨立最低標(biāo)準(zhǔn)》提出,法官的懲戒和免職權(quán)應(yīng)授予獨立于司法機關(guān)之機構(gòu)進行。其中對法官的免職宜授予司法法庭為之。立法機關(guān)可以被授予對法官進行免職的權(quán)力,但必須基于司法委員會的建議。行政機關(guān)可以參與對法官的懲戒,但參與的范圍限于提出控告和提起懲戒程序而不包括對法官懲戒的裁決[25]417。日本現(xiàn)行憲法規(guī)定“法官的懲戒處分不得由行政機關(guān)行使之”,其目的在于“盡量不使懲戒處分不適當(dāng)?shù)厍址阜ü俚纳矸荼Ｕ?對司法獨立不產(chǎn)生壞影響”[26]550。加拿大則成立了由全國36名法官組成的司法理事會,對任何有關(guān)聯(lián)邦任命法官的投訴或指控進行調(diào)查和處理[27]106。

中國法官懲戒免職權(quán)的配置存在所謂的內(nèi)部化問題,體現(xiàn)在法律依據(jù)的內(nèi)部化以及懲戒主體的內(nèi)部化兩方面。從法律依據(jù)上考察,《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》《人民法院工作人員處分條例》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》等規(guī)范性文件均由最高人民法院制定并在全國法院系統(tǒng)組織實施。從懲戒主體上看,每個法院內(nèi)部均設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu),負責(zé)審判人員違法審判追究以及法院工作人員不服政紀(jì)處分的申訴工作等。如果要撤銷法官審判職務(wù)并開除公職,則應(yīng)由最高人民法院或地方各級人民法院提請全國人大常委會或地方各級人大常委會按法律規(guī)定辦理。法官懲戒免職權(quán)的內(nèi)部化與《司法獨立最低標(biāo)準(zhǔn)》提出的“法官的懲戒和免職權(quán)應(yīng)授予獨立于司法機關(guān)之機構(gòu)進行”的要求存在較大差距,必然加劇法院審判管理的行政化傾向。

新一輪司法改革是完善我國法官懲戒免職權(quán)配置的良好契機。十八屆三中全會決定提出,“改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。之后,《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》對省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理的改革作出了安排。此項改革劍指司法去地方化,對于保持法院整體也就是審判權(quán)的獨立性的意義不言而喻,其中關(guān)于法院人事工作的統(tǒng)一管理將對審判工作的去行政化產(chǎn)生重要影響。省級統(tǒng)管可以緩解法官懲戒內(nèi)部化問題,有利于保證法官身份的獨立,進而有利于提高法官對于法院行政管理者的抗壓能力。具體做法應(yīng)參照《司法獨立最低標(biāo)準(zhǔn)》的要求,比如遴選與懲戒機構(gòu)獨立于法院,并與立法機關(guān)對法官的任免權(quán)形成相互制約；法官遴選委員會與法官懲戒委員會可以由省級人大常委會牽頭設(shè)置,負責(zé)擬任法官的提名以及違紀(jì)違法法官的懲戒；其成員應(yīng)由法官、律師、學(xué)者以及省政法委、黨委組織部的人員共同組成[28]。2016年4月,江西省政法委公示了法官遴選委員會專門委員和專家委員的的名單,標(biāo)志著省級統(tǒng)管邁出了實質(zhì)性步伐。對于法官的紀(jì)律處分,由法官懲戒委員會依程序按多數(shù)意見作出;而對于法官的免職,則由法官懲戒委員會形成多數(shù)意見后,再提請相應(yīng)地方人大常委會決定。

四、主審法官責(zé)任制之前景

主審法官制度的建構(gòu)承載著“讓審理者裁判,由裁判者負責(zé)”的司法改革愿景?！白寣徖碚卟门小睉?yīng)當(dāng)具備一個基本前提,即保證審理者有裁判的能力和資歷，獲得主審法官資格的條件設(shè)定也就成為一個至關(guān)重要的議題。早在20世紀(jì)90年代主審法官責(zé)任制探索初期,就有學(xué)者將主審法官的產(chǎn)生方式歸納為五種,即指定主義、申請主義、選舉主義、受案主義以及混合主義[29]。這些方式的本質(zhì)都是在法官隊伍中選拔部分精英成為主審法官,只是選拔的程序有所不同而已。這與當(dāng)時全國法官隊伍的來源比較復(fù)雜、整體素質(zhì)不高有關(guān)。

既然并非所有的法官都具有依法獨立裁判并對裁判全權(quán)負責(zé)的專業(yè)素養(yǎng),選擇精英法官為主審法官,并賦予案件審理和裁判權(quán)限的做法有不得已而為之的現(xiàn)實理由。但合情卻不一定合法。《中華人民共和國法官法》第5條規(guī)定,法官的職責(zé)是“依法參加合議庭審判或者獨任審判案件”,亦即對案件進行審理和裁判是所有法官的職責(zé),而并非只有精英法官才能享有的權(quán)力。實行主審法官制必將導(dǎo)致法官之間行使審判權(quán)的不平等[30]。普通法官在面對主審法官時難免退避三舍,事事以主審法官的意見為準(zhǔn)，這樣,旨在破除司法行政化的主審法官責(zé)任制在某些方面又加劇了審判工作的行政化。對于審判權(quán)的規(guī)范運行而言,賦予部分法官特殊權(quán)力的做法并不可取，但通過這種方式產(chǎn)生示范效應(yīng),逐步實現(xiàn)所有法官均有權(quán)對參與審理的案件做出裁判并為能夠其承擔(dān)責(zé)任的目標(biāo),將特殊權(quán)力轉(zhuǎn)化為所有法官都擁有的普通權(quán)力,實行主審法官責(zé)任制的目的也就達到了。正如學(xué)者指出的,主審法官制的改革,它是針對我國法官體制現(xiàn)狀的一種過渡方式,現(xiàn)狀是我們在呼喚優(yōu)秀法官的同時需要建立相應(yīng)激勵機制,當(dāng)每個法官都很優(yōu)秀時,這種過渡方式就自然喪失其存在基礎(chǔ)而完成其使命,那時,每個法官都能行使法律賦予他們的完整權(quán)力[31]。

在主審法官責(zé)任制的探索已經(jīng)超過二十年,法官隊伍的整體狀況已經(jīng)發(fā)生巨大變化之后,《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》第28條仍然提出要“選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富的審判人員擔(dān)任主審法官”,實際上是要將在法官群體中選擇精英作為主審法官的做法在全國鋪開,并至少再延續(xù)五年。對此,學(xué)術(shù)界并沒有發(fā)出任何質(zhì)疑的聲音。葉青教授對此就持肯定態(tài)度,認為“主審法官必須是法官隊伍中的精英群體,在教育背景、知識體系、法律素養(yǎng)、執(zhí)業(yè)履歷、工作實績、職業(yè)品德、道德信譽等方面擁有令人信服的資歷”[4]。葉青教授進而提出應(yīng)明確全國和地方的主審法官遴選條件。

筆者認為,與中國法治國家建設(shè)進程相比而言,《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出的主審法官責(zé)任制改革非常保守,很不徹底。如果說選擇法官中的精英為主審法官是因為法官人數(shù)過多、素質(zhì)各異不得已而為之的話,那么,當(dāng)法官群體走向精英化之后,就應(yīng)該果斷賦予每個法官完整的、平等的審判權(quán),真正實現(xiàn)法官個人的獨立。主審法官責(zé)任制的探索已經(jīng)有二十余年的時間,效果不彰的原因就在于改革的不徹底性。只允許一部分法官中的精英擁有完整的審判權(quán)不可能根本扭轉(zhuǎn)審判分離的現(xiàn)象,也不可能建立起符合司法規(guī)律和司法原理的司法責(zé)任制。

從人力資源儲備的情況來看,當(dāng)前實現(xiàn)法官精英化的條件已經(jīng)具備,為賦予所有法官完整的審判權(quán)奠定了基礎(chǔ)。這表現(xiàn)在以下三方面:第一,高等法學(xué)教育在最近三十年的時間里已經(jīng)取得長足進步,培養(yǎng)的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生的人數(shù)和質(zhì)量都有了很大提高。第二,國家統(tǒng)一的司法資格考試為法官隊伍儲備了大量人才。第三,法官選任機制的改革使得選拔優(yōu)秀律師、法律學(xué)者以及立法、執(zhí)法、檢察等部門的法律專業(yè)人才為法官成為可能。

法官員額制為實現(xiàn)法官精英化提供了現(xiàn)實途徑,實現(xiàn)法官精英化的最佳時機已經(jīng)來臨?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014—2018)》第49條提出要建立法官員額制度,并且已經(jīng)在各司法改革試點省市陸續(xù)展開。該制度定位為通過控制法官數(shù)量來提高質(zhì)量,實現(xiàn)法官的精英化。法官員額將受到嚴(yán)格控制,要求控制在中央政法專項編制的39%以下。法官員額制推行之后,不適合擔(dān)任法官的人員將從事司法行政管理和司法輔助的工作,再采取提高法官待遇和職業(yè)保障的配套措施,法官職業(yè)必將成為高素質(zhì)法律人才的匯聚之地。2015年,上海等十八個司法改革試點省區(qū)市普遍建立了法官遴選委員會,嚴(yán)格按照入額標(biāo)準(zhǔn)遴選法官,已經(jīng)完成了10094個法官的入額工作?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014—2018)》將原有的選擇法官中的精英為主審法官的地方性做法固定化并向全國推廣,不僅屬于疊床架屋之舉,而且會產(chǎn)生負面效應(yīng),就是以最高法院的名義對法院自行認定的不具有主審法官身份的法官不得行使完整審判權(quán)現(xiàn)狀的一種確認。到2017年初,法官員額制改革基本完成,激發(fā)了法官的工作積極性。周強在《2017年最高人民法院工作報告》中指出,上海、廣東、海南法官人均辦案數(shù)量同比分別增長21.9%、 22.3%和34.8%。

廢除在法官隊伍中選任主審法官的做法,意味著入額法官只要擔(dān)任獨任法官或合議庭審判長,就自動獲得主審法官的身份。只有所有法官均有資格依法行使完整的審判權(quán),并對判決承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,審判分離的現(xiàn)象才能得到根本遏制,包括主審法官責(zé)任在內(nèi)的法官責(zé)任制也才能真正落實。

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B82;D62

A

1671-511X(2017)06-0101-10

2017-09-20

2015年度江西省高校人文社會科學(xué)研究項目“主審法官責(zé)任制實證研究”(項目編號FX1522)成果之一。

李德恩(1969—),男,四川隆昌人,法學(xué)博士，九江學(xué)院政法學(xué)院教授,九江學(xué)院社會系統(tǒng)學(xué)研究中心研究人員,研究方向：民事訴訟法學(xué)和司法制度。

(責(zé)任編輯 余 敏)