《用電檢查管理辦法》廢止后供電企業(yè)的對(duì)策

2016年1月1日國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第31號(hào)關(guān)于廢止《用電檢查管理辦法》的結(jié)果公布后，有人認(rèn)為，供電企業(yè)用電檢查工作無法開展了，其實(shí)則不然，該辦法廢止后對(duì)供電企業(yè)的影響并沒有想象中的大。文中從法律實(shí)務(wù)角度分析該辦法廢止后對(duì)供電企業(yè)的影響，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，使供電企業(yè)能夠在面臨用電糾紛時(shí)能夠有法可依、爭取主動(dòng)。

《用電檢查管理辦法》廢止后供電企業(yè)的對(duì)策

國網(wǎng)山東省電力公司墾利縣供電公司 王學(xué)光 魯東大學(xué) 尚志敏

2016年1月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第31號(hào)終于塵埃落地了，《供電營業(yè)規(guī)則》繼續(xù)保留，《用電檢查管理辦法》廢止。結(jié)果公布之后，有人認(rèn)為,此后,供電企業(yè)用電檢查工作無法開展了。其實(shí)，辦法廢止后，對(duì)供電企業(yè)的用電檢查工作，影響是有的，但沒有想象的那么大。

作為一名從事20余年法律工作，具有法律職業(yè)資格的基層電力職工，筆者從法律實(shí)務(wù)角度分析辦法廢止后對(duì)供電企業(yè)的影響，淺談應(yīng)當(dāng)采取的相應(yīng)對(duì)策。

一、《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》的法律地位

分析二者的法律意義。

分析兩者的法律地位，就是為了將來發(fā)生爭議時(shí)，提高供電企業(yè)的話語權(quán)，未雨綢繆，爭取主動(dòng)，在訴訟發(fā)生前，解決和化解糾紛。在解決爭議時(shí)，首先看爭議在哪個(gè)層面解決。在電力管理部門等行政層面解決爭議，《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》的效力是毋庸置疑的，甚至上級(jí)臨時(shí)頒發(fā)的文件，都可以作為解決、處理爭議的依據(jù)。行政部門依照《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》的規(guī)定，解決處理供電企業(yè)和客戶之間的涉電爭議，最終解決手段就是行政處罰。此時(shí)，行政手段一般用《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》來處理爭議，行使行政處罰權(quán)，對(duì)違反辦《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》的單位、個(gè)人進(jìn)行行政處罰。

但是，目前更多的是客戶規(guī)避行政手段解決爭議，一般直接向法院提起民事訴訟，依靠法律手段，解決爭議，或者客戶對(duì)行政處罰不服，向法院提起行政訴訟。此時(shí)，就行政訴訟、民事訴訟兩個(gè)體系的適用，就涉及《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》的法律地位和法律效力了。

《用電檢查管理辦法》是原電力工業(yè)部1996年8月21日，以電力部令〔1996〕第6號(hào)文頒布的，《供電營業(yè)規(guī)則》是原電力工業(yè)部1996 年 10 月 8 日，以中華人民共和國電力工業(yè)部令第8號(hào)文頒布的，從法律角度上分析，其法律地位是部門規(guī)章。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在法律效力位階上，除去行政訴訟法第63條作了原則規(guī)定外，其余沒有任何規(guī)定。按照現(xiàn)行的法律審理適用法律位階的慣例，一般按照法律、法規(guī)（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）司法解釋、最高人民法院公報(bào)案例、中外法律專家的通說、人民司法案例的順序檢索、適用法律的位階排序。規(guī)章的法律位階較低，一般很少采用。換句話說，當(dāng)法院在審理涉及電力企業(yè)用電檢查引發(fā)的糾紛時(shí)，都要在民法、合同法以及相關(guān)司法解釋中，按照上述位階，選擇相關(guān)法律法規(guī)。

二、對(duì)供電企業(yè)的影響

根據(jù)2009年7月13日，最高人民法院審判委員會(huì)第1470次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第四條、第六條規(guī)定，民事裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對(duì)于本規(guī)定第三條、第四條、第五條規(guī)定之外的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據(jù)。

而目前隨著電力企業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的移交，作為與客戶同為平等民事主體的供電企業(yè)，因?yàn)闆]有相關(guān)的法律依據(jù)或合法授權(quán)，《用電檢查辦法》并不能作為供電企業(yè)做出具體民事行為的法律依據(jù)。因此，從法律角度分析，供電企業(yè)的規(guī)章制度，以及《供電營業(yè)規(guī)則》、《用電檢查管理辦法》，不能作為各種民事處罰、違約金的依據(jù)。特別是進(jìn)入到訴訟程序中，效力之爭更加激烈，對(duì)抗性更強(qiáng)，其效力、位階，更加成為雙方爭奪的主陣地。從法律專業(yè)人士的角度來說，其應(yīng)用的可能性很小。

綜上所述，部門規(guī)章是行政機(jī)關(guān)做出行政行為的法律依據(jù)，并不是作為民事主體的供電企業(yè)用電檢查的法律依據(jù)。一旦進(jìn)入民事訴訟環(huán)節(jié)，其主張難以獲得支持。因此在法律不普及的過去，很可能成為我們的一家之言，但在法律非常普及的今天，很難能成為我們?cè)捳Z權(quán)的法理支撐。

三、我們的對(duì)策

既然《用電檢查辦法》的法律位階較低，供電企業(yè)在正常的供用電中，并不絕對(duì)是弱勢(shì)群體。相反此辦法的廢止，給供電企業(yè)解脫了緊箍咒?？蓮亩鄠€(gè)角度進(jìn)行解決。

1.善用行政執(zhí)法權(quán)?！峨娏Ψā芬?guī)定：用戶用電不得危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序，對(duì)危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序的，供電企業(yè)有權(quán)制止。這是全國人大常委會(huì)制定的特別法，效力相對(duì)較高。在具體檢查過程中，向有行政執(zhí)法權(quán)的經(jīng)信委、安監(jiān)等部門反映，由電力行政執(zhí)法的部門進(jìn)行行政處罰。必要時(shí)，可以聯(lián)合執(zhí)法，能夠有效解決經(jīng)信委等部門技術(shù)力量不足，而供電企業(yè)無行政執(zhí)法資格的情況。其處罰決定均可作為行政、民事訴訟強(qiáng)有力的證據(jù)。取得的證據(jù)材料，在職能部門出具后，相對(duì)效力較高，經(jīng)過質(zhì)證后，一般均會(huì)采信。

目前，行政訴訟概率非常低。據(jù)山東省高級(jí)法院2017年5月發(fā)布的行政訴訟審查報(bào)告：2016年，全年全省受理行政訴訟27188件，其中一審受理17413件，折合每個(gè)縣區(qū)每月才受理10.43件，無涉及電力行政處罰權(quán)的案件，一審行政案件的總敗訴率為14.61%。產(chǎn)生這方面的重要原因，可能是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)沒有完全行使，或行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格進(jìn)行依法行政，徹底解決了爭議糾紛。

2.作為平等民事法律關(guān)系的主體，國家在規(guī)范平等民事主體有諸多的法律，供電企業(yè)依靠合同法等有關(guān)法律法規(guī)，在保護(hù)自身權(quán)利方面，有很大的操作空間。

一是修訂供用電民事合同，約定供電企業(yè)檢查履行合同的權(quán)利，取得法律依據(jù)。作為民事主體的供電企業(yè)，按照“法無禁止即自由”的原則，設(shè)定供電企業(yè)權(quán)利和客戶義務(wù)。合同義務(wù)分為兩種：

一是在先合同義務(wù)中增加條款。所謂先合同義務(wù)，指在訂立合同過程中，合同成立之前所發(fā)生的，應(yīng)由合同雙方當(dāng)事人各自承擔(dān)的法律義務(wù)。它主要包括合同當(dāng)事人之間的互相保護(hù)、通知、保密、安全、協(xié)助用電檢查，檢查客戶是否按照供電合同履行及欺詐禁止等義務(wù)。即為確保安全用電、依約用電，要求客戶依照約定，保證供電企業(yè)隨時(shí)檢查履行供用電合同的義務(wù)，如發(fā)現(xiàn)違反安全、偷竊電、違約用電等情形，可以增設(shè)履行合同違約金，進(jìn)行懲處。此時(shí)的效力就毋庸置疑了，我們的主張也會(huì)得到法院的支持。

二是設(shè)定附隨義務(wù)。雖然附隨義務(wù)沒有法律規(guī)定，按照中國臺(tái)灣地區(qū)著名法學(xué)家王澤鑒的觀點(diǎn)，附隨義務(wù)已成為主流，目前法學(xué)界、實(shí)務(wù)界已形成共識(shí)，并多次為法院判決所引用。即，修改供電合同條款（高壓用電合同中第二節(jié)中進(jìn)行約定，低壓供電合同增設(shè)有關(guān)條款），供電合同簽訂之前，將用電檢查辦法中的權(quán)利、要求全部約定到供電合同中，根據(jù)意思自治的原則，供電企業(yè)就取得了相關(guān)的權(quán)利，真正做到了與法有據(jù)了。

3.爭取立法支持。與法院系統(tǒng)進(jìn)行密切合作，爭取入選最高人民法院司法案例。積極和各級(jí)法院系統(tǒng)進(jìn)行合作，將有關(guān)維權(quán)的案例，進(jìn)行總結(jié)提煉，形成判例，成為最高法院指導(dǎo)案例，這樣后續(xù)維權(quán)就方便的多了，也為其他供電企業(yè)維權(quán)打開空間。

隨著立法法第72條第2款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@給我們進(jìn)一步提升話語權(quán)創(chuàng)造了良機(jī)。在條件成熟的地方，可以從保障人身安全用電，維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度，建議當(dāng)?shù)匦纬傻胤叫苑ㄒ?guī)，進(jìn)入立法規(guī)劃，配合出臺(tái)地方性法規(guī)，為供電企業(yè)維護(hù)自身權(quán)益，提供堅(jiān)強(qiáng)的法律支撐。