安監(jiān)局為什么敗訴

曉陽　趙繪宇　胡苑

甘肅省天水市清水縣安監(jiān)局對事故企業(yè)開出了罰單，但拿不到全部罰款，通過法院強(qiáng)制執(zhí)行，卻遭遇“不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行”的裁決。原因是什么？

據(jù)西部商報記者陳振峰報道，2015年8月21日，羅某公司所在的工地發(fā)生墻體倒塌，造成2人死亡的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。甘肅省天水市清水縣安監(jiān)局事故調(diào)查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，羅某安全管理不到位，安全投入不足，隱患排查整改措施不力，在不具備前期施工手續(xù)和安全生產(chǎn)條件下擅自施工，對事故負(fù)有主要管理責(zé)任。清水縣安監(jiān)局于2015年11月29日作出行政處罰決定書并送達(dá)羅某，決定對羅某處以罰款50萬元整，履行期限15日內(nèi)。但羅某以公司經(jīng)濟(jì)困難為由，當(dāng)時只繳納10萬元，其余40萬元一直沒有履行。無奈，清水縣安監(jiān)局遂申請法院依法強(qiáng)制執(zhí)行。

法院審理認(rèn)為，安監(jiān)局開出的行政處罰決定書已經(jīng)于2015年11月29日送達(dá)羅某。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起訴訟，又不履行行政決定的，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但本案中，清水縣安監(jiān)局于2016年10月21日才申請強(qiáng)制執(zhí)行，已超過法定申請期限。而且，根據(jù)該安監(jiān)局提交的材料，證實其作出的履行行政處罰決定催告書，沒有羅某的簽名，經(jīng)詢問羅某，證實催告書確實沒有送達(dá)。

依《行政強(qiáng)制法》第四章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并應(yīng)給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利；催告書、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

《民事訴訟法》又是怎樣規(guī)定的呢？該法第八十四條規(guī)定，送達(dá)訴訟文書必須有送達(dá)回證，由受送達(dá)人在送達(dá)回證上記明收到日期，簽名或者蓋章，否則不構(gòu)成有效的送達(dá)；第八十六條規(guī)定，如果當(dāng)事人拒絕接收，可以采用留置送達(dá)。

《行政強(qiáng)制法》第五十四條規(guī)定，催告書送達(dá)十日后，當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

本案中，清水縣安監(jiān)局并沒有向羅某送達(dá)履行行政處罰決定催告書，明顯損害了羅某的合法權(quán)益。綜上所述，法院作出裁定如下：清水縣安監(jiān)局的行政處罰決定書中的40萬元，不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

不能忽視時限及程序性要求

清水縣安監(jiān)局申請法院強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)生效的安全事故行政處罰決定書，卻被人民法院裁定不予執(zhí)行，安監(jiān)部門處理安全生產(chǎn)事故的權(quán)威性或許因此被質(zhì)疑，對安全生產(chǎn)管理秩序造成危害的行為沒有能依法得到及時有效的懲罰。

本案中，清水縣安監(jiān)局未能向人民法院提供羅某簽名的履行行政處罰決定催告書送達(dá)的回證，也未能采取法律認(rèn)可的其他送達(dá)方式，不能滿足《行政強(qiáng)制法》第五十五條申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的必要條件要求，人民法院依法裁定：不予強(qiáng)制執(zhí)行安監(jiān)局行政處罰決定書中當(dāng)事人未履行的40萬元罰款。清水縣安監(jiān)局如果對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議，可以自收到裁定之日起十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議，上一級人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。

除了前述催告書未能有效送達(dá)外，清水縣安監(jiān)局的申請未能獲得人民法院支持還有下述原因。清水縣安監(jiān)局于2015年11月29日作出行政處罰決定書，并送達(dá)羅某?！缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定了期限屆滿之日起三個月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，期限起算日應(yīng)慮及行政處罰的執(zhí)行、當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟的期間。

《行政處罰法》第四十六條規(guī)定：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款；《行政復(fù)議法》規(guī)定：提起復(fù)議的有效期間為知道具體行政行為之后60日內(nèi)。本案當(dāng)事人羅某未提出行政復(fù)議。

《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。羅某未提出行政訴訟。

至此，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》，提出強(qiáng)制執(zhí)行的最長期限為決定書送達(dá)之日起6個月之后的3個月內(nèi)，共計9個月。但清水縣安監(jiān)局在約11個月后，即2016年10月21日才申請強(qiáng)制執(zhí)行，早已超過法定申請期限，人民法院不能支持。

在行政處罰中，安監(jiān)等執(zhí)法部門應(yīng)注意：不僅在適用具體的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和規(guī)章時須以事實為依據(jù)，在實施行政處罰時，應(yīng)依法充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)對法定義務(wù)和當(dāng)事人程序權(quán)利的忽視，會導(dǎo)致在行政訴訟或需要法院對強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定時，處于不利地位。

另一方主體——企業(yè)或自然人應(yīng)主動遵守法律要求，注意不要超過聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等期限要求；在行政處罰案中，企業(yè)或自然人有權(quán)提出管轄權(quán)異議；有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯；對重大處罰可要求進(jìn)行聽證，有權(quán)要求有直接利害關(guān)系的主持人回避。在行政處罰決定書作出之前，企業(yè)或自然人有主動消除或者減輕違法行為危害后果等法定情節(jié)的，可要求依法從輕或者減輕處罰；在履行義務(wù)階段，可以申請延期或分期；進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段，可與行政機(jī)關(guān)達(dá)成分階段履行的協(xié)議；在行政強(qiáng)制執(zhí)行時，有獲得提前催告的權(quán)利。各方均應(yīng)注意保留有效證據(jù)，有利于后續(xù)法院裁定、訴訟時，合法權(quán)利得以充分實現(xiàn)。

由上文可見，忽視法律法規(guī)中的程序要求，會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議等無效甚至敗訴的后果。

行政許可、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為也有著大量程序性規(guī)定?！渡a(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》專門規(guī)定了事故報告和調(diào)查的程序性要求。行政許可、行政處罰的設(shè)立，即行政機(jī)關(guān)制訂規(guī)范行政相對人的安全生產(chǎn)管理辦法等抽象行政行為，受到《立法法》等諸多程序性限制，因主題和篇幅所限，本文不再列舉。規(guī)定具體監(jiān)管內(nèi)容的《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》等法律、法規(guī)中也有一些程序性要求。

安監(jiān)局應(yīng)該如何“追罰”

從清水縣安監(jiān)局的執(zhí)法過程來看，行政處罰決定罰款50萬元，當(dāng)事人羅某以公司經(jīng)濟(jì)困難為由只繳納10萬元，其余40萬元一直未繳納。按《行政處罰法》第五十二條規(guī)定，當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，可以延期或者分期繳納罰款的，當(dāng)事人應(yīng)提出申請并得行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。本案中，行政處罰對象是羅某個人，他應(yīng)以個人資產(chǎn)承擔(dān)罰款義務(wù)，與公司經(jīng)濟(jì)情況并無直接法律關(guān)系，更無提出延期或分期申請得到行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的事實。

這里需要強(qiáng)調(diào)，在《行政處罰法》中，并無在行政處罰決定書作出之后有關(guān)減免的規(guī)定。按照依法行政、公權(quán)力不得放棄行使的行政法原則，行政處罰決定書一旦作出具有確定力，除依法修改原行政處罰決定書或經(jīng)法院判決、裁定外，行政機(jī)關(guān)不得減免。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四十二條，實施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議，執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。

羅某未繳納余額40萬元罰款一案的事實情況，不符合分期、延期或分階段履行的條件，不適用減免規(guī)定，行政處罰決定未能充分執(zhí)行，清水縣安監(jiān)局本應(yīng)及時依法執(zhí)行行政處罰決定。下一步，清水縣安監(jiān)局可以一方面繼續(xù)追索當(dāng)事人逾期未繳納罰款，加處罰款，增加對當(dāng)事人羅某的威懾力；另一方面，如果在此前的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理時已經(jīng)依法查封、扣押了設(shè)備、物品、設(shè)施，可以依法將查封、扣押的財物拍賣撥抵繳罰款。

依據(jù)《行政處罰法》第五十一條規(guī)定，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款；根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款。

新《安全生產(chǎn)法》第六十二條規(guī)定，安監(jiān)部門有權(quán)對不符合保障安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、設(shè)備、器材，以及違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)奈ｋU物品，予以查封或者扣押，對違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營危險物品的作業(yè)場所予以查封，并依法作出處理決定。實施查封、扣押、拍賣抵繳罰款等措施，必須根據(jù)現(xiàn)實狀況、依照法律規(guī)定，執(zhí)行主體有法律規(guī)定的權(quán)力，執(zhí)行條件和程序也要依法進(jìn)行。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，在本案中，清水縣安監(jiān)局是適格的。

為了進(jìn)一步提高安監(jiān)部門安全監(jiān)管專業(yè)執(zhí)法能力，筆者建議安監(jiān)部門應(yīng)重視、遵從行政法律規(guī)范的程序性要求，多吸收專業(yè)人員加入隊伍。安監(jiān)系統(tǒng)中的法規(guī)政策部門應(yīng)注意梳理執(zhí)法行為的程序性要求，同時借助電子政務(wù)或在線辦公系統(tǒng)，設(shè)定提醒職能科室法定行政行為時效等，并加強(qiáng)對其他部門相關(guān)培訓(xùn)、教育、督促和檢查。

（本文作者丁曉陽系索理思化工亞太區(qū)環(huán)境健康安全與法規(guī)事務(wù)經(jīng)理；趙繪宇系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授；胡苑系上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

編輯 包冬冬