農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度化的合理性分析與路徑選擇

魏 華

（北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083）

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度化的合理性分析與路徑選擇

魏 華

（北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083）

我國確定農(nóng)村土地政策“三權(quán)分置”改革方向后，針對“三權(quán)分置”應(yīng)否制度化問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)界存在意見分歧?！叭龣?quán)分置”制度化的現(xiàn)實合理性表現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押，此雖有民間實踐基礎(chǔ)，但缺少法律依據(jù)?！叭龣?quán)分置”制度化的理論價值體現(xiàn)在有助于厘清概念，優(yōu)化流轉(zhuǎn)規(guī)則，實現(xiàn)術(shù)語通俗化?！叭龣?quán)分置”制度化目標(biāo)應(yīng)為“規(guī)范流轉(zhuǎn)”，并貫徹于制度設(shè)計：嚴(yán)格限制土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，簡化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，放開土地經(jīng)營權(quán)抵押區(qū)分類型。

農(nóng)村土地；“三權(quán)分置”；正當(dāng)性；規(guī)范流轉(zhuǎn)

2014年中共中央、國務(wù)院發(fā)布一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，即農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策創(chuàng)新。2015年、2016年和2017年中央一號文件將此作為重點問題加以闡述，指明我國新時期農(nóng)村土地改革的方向。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，作為指導(dǎo)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的具體辦法。

“三權(quán)分置”是將當(dāng)前“土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)”二元土地權(quán)利體系擴展為“土地所有權(quán)——土地承包權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)”三層架構(gòu)，核心是增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”權(quán)利層級。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策創(chuàng)新在學(xué)界引起激烈討論，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)以及法學(xué)界從各自專業(yè)視角評價“三權(quán)分置”，形成不同觀點。本文主要從法學(xué)視角，從“三權(quán)分置”的現(xiàn)實意義、理論價值等方面論證“三權(quán)分置”制度化的合理性，以期為農(nóng)村土地法律制度變革提供論據(jù)支撐，并以“規(guī)范流轉(zhuǎn)”為制度目標(biāo)探討“三權(quán)分置”制度化具體路徑。

一、“三權(quán)分置”問題的研究維度及評析

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”合理性問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域均為研究熱點。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)效率最大化分析——小農(nóng)經(jīng)濟(jì)弊端，以及土地流轉(zhuǎn)必要性。經(jīng)濟(jì)學(xué)主流觀點以經(jīng)濟(jì)分析方法，根據(jù)效率最大化原則，分析當(dāng)前家庭承包經(jīng)營模式弊端，以及農(nóng)村土地“三權(quán)分置”對此的解決方案。經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點首先分析當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營模式困境：（1）家庭經(jīng)營規(guī)模小，土地利用效率低，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)缺乏競爭力，無法對接國際市場[1]；（2）農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民對土地依賴性減弱，土地拋荒，造成資源浪費；（3）土地?zé)o法變現(xiàn)，農(nóng)民缺乏融資渠道，農(nóng)業(yè)投入不足[2]。經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，只有放開土地流轉(zhuǎn)和抵押，推動土地規(guī)模化經(jīng)營和抵押融資，方可化解經(jīng)營效率低、資源浪費和融資難問題，形成放開土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、釋放土地融資功能觀點。基于土地的社會保障作用共識，保障農(nóng)民承包權(quán)應(yīng)作為改革底線，因此土地“三權(quán)分置”思想逐漸清晰[2]?！叭龣?quán)分置”思想認(rèn)為，將土地權(quán)利結(jié)構(gòu)拆分，不同權(quán)利賦予不同主體：確保農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，放活土地利用人的經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地多重功能，滿足國家、集體、農(nóng)民和經(jīng)營者對土地的多元化需求。

2.社會學(xué)理性選擇理論——家庭經(jīng)營的現(xiàn)實合理性以及“三權(quán)分置”的沖擊。與經(jīng)濟(jì)學(xué)力圖改革現(xiàn)實不同，社會學(xué)重視理解社會現(xiàn)實，并通過實證分析解釋現(xiàn)實合理性。社會學(xué)研究認(rèn)為，當(dāng)前家庭經(jīng)營模式有存在價值：科技發(fā)展和機械化作業(yè)縮短耕作時間，降低勞動強度，使老人農(nóng)業(yè)和半工半耕模式成為可能，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工與耕種土地并非互相排斥。農(nóng)村土地有助于降低農(nóng)民抵御非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定風(fēng)險，因此農(nóng)民不愿放棄土地權(quán)利。盲目推崇規(guī)?；?jīng)營和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)制度化，壓縮農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的彈性空間，給農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民勞動力安置以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)帶來巨大沖擊[3-5]。社會學(xué)認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革為政府強制推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)提供可能，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，破壞農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。

3.法學(xué)邏輯分析范式——“三權(quán)分置”與法律邏輯的沖突與協(xié)調(diào)。法學(xué)界對于“三權(quán)分置”的研究側(cè)重于法律邏輯層面，討論“三權(quán)分置”在制度上的可行性與具體制度安排。其中，反對“三權(quán)分置”的觀點主要認(rèn)為，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分立違背“一物一權(quán)”原則；土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)性使用權(quán)，不得作為抵押權(quán)客體[6-7]。支持觀點則認(rèn)為，“三權(quán)分置”的權(quán)利客體，以及權(quán)利性質(zhì)問題可通過理論擴展和變通解決，不應(yīng)成為阻礙產(chǎn)權(quán)制度改革的羈絆[8-9]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)重視土地資源利用效率，考慮農(nóng)產(chǎn)品市場競爭；社會學(xué)重視農(nóng)民生存需求，兼顧農(nóng)村社會穩(wěn)定。表面而言，二者矛盾不可調(diào)和，效率與公平的價值追求不可兼得。但經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)觀點均預(yù)設(shè)一個理論前提，即“三權(quán)分置”是為推動土地流轉(zhuǎn)，社會學(xué)者甚至認(rèn)為，其結(jié)果是強制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對此，筆者持不同意見，“三權(quán)分置”作為一項權(quán)利結(jié)構(gòu)安排，作用在于規(guī)范流轉(zhuǎn)，而非鼓勵流轉(zhuǎn)或強制流轉(zhuǎn)，制度設(shè)計后果不能絕對化為侵害效率或違背公平，尚需一定制度設(shè)計平衡效率與公平。法學(xué)界集中分析法律邏輯，但法律理論與邏輯并非一成不變，順時而動方可指導(dǎo)和規(guī)范社會生活。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度化的現(xiàn)實意義

農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較效益較低，非農(nóng)就業(yè)成為中青年農(nóng)民首選，但農(nóng)民對土地的依賴并未消失，于是保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)成為普遍現(xiàn)象，土地經(jīng)營權(quán)抵押漸露端倪。農(nóng)村土地制度應(yīng)指導(dǎo)社會現(xiàn)實，不能固步自封，避免制度穩(wěn)定性成為阻礙社會實踐前進(jìn)的藩籬。農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”的現(xiàn)實合理性在于，其正視農(nóng)民保留土地權(quán)利與獲得非農(nóng)收入的雙重需求，是順應(yīng)時代發(fā)展潮流的制度選擇。

1.“三權(quán)分置”已成普遍現(xiàn)實。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的1/3，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)67.8%[10]。2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2016年全國農(nóng)民工（包括年內(nèi)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個月及以上的外出農(nóng)民工和在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個月及以上的本地農(nóng)民工兩部分）占比78%；其中，外出農(nóng)民工占六成[11]。上述數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民外出務(wù)工以及土地流轉(zhuǎn)成為普遍現(xiàn)象。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離客觀存在并形成趨勢，法律制度需順應(yīng)趨勢相應(yīng)變革，以適應(yīng)社會發(fā)展，為流轉(zhuǎn)行為提供規(guī)范保護(hù)。

2.林地經(jīng)營權(quán)抵押無法可依。我國集體林權(quán)制度改革于2003年開始試點，2008年在全國開展，林權(quán)抵押作為金融業(yè)務(wù)已在各地開展[12-13]。2013年中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局出臺《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》。林權(quán)抵押主要以生長中的林木價值提供擔(dān)保，因我國土地及其地上定著物一體處分規(guī)則，林權(quán)抵押客體必須是林木所有權(quán)以及相應(yīng)的土地權(quán)利，為避免農(nóng)民因抵押失去土地承包權(quán)，可附帶抵押的土地權(quán)利僅為林地經(jīng)營權(quán)。因現(xiàn)行法律并無土地經(jīng)營權(quán)概念，林權(quán)抵押始終處于法律依據(jù)空缺狀態(tài)，法律制度嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展和現(xiàn)實需求。

3.土地經(jīng)營權(quán)抵押已有民間實踐。家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押，在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中均未明確，但探究立法者原意，是為避免農(nóng)民失去土地權(quán)利而禁止抵押[14]。隨著農(nóng)村市場開放，農(nóng)民融資需求增加，盡管法律未承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)抵押，但以土地經(jīng)營權(quán)抵押的民間實踐逐漸顯現(xiàn)。筆者從中國法律裁判文書網(wǎng)上搜集案例，土地經(jīng)營權(quán)抵押已非孤例。抵押人既有土地經(jīng)營權(quán)人①民法院民事判決書（2015）成民初字第659號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=87059e69-c28d-48fc-9a2c-20cb4dd19fc0&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款；蒙自市農(nóng)村信用合作聯(lián)社金融借款合同糾紛二審民事判決書，云南省高級人民法院民事判決書（2014）云高民二終字第38號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=cea7bac7-1a61-4fdf-b136-7e6cd9364386&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款。前一案中被告成都市淼垚生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以流轉(zhuǎn)獲得的1 500畝土地經(jīng)營權(quán)以及地上苗木設(shè)定抵押。法院認(rèn)為因雙方對于抵押物約定不清，并且抵押未辦理登記，因此，否定原告對于抵押物行使優(yōu)先受償權(quán)的訴訟請求。后一案件中被告經(jīng)村民小組討論同意，2006年以200畝土地經(jīng)營權(quán)，以及地上樹木設(shè)定抵押，法院認(rèn)定抵押土地并非荒山，土地經(jīng)營權(quán)抵押無效；原告對于地上定著物享有優(yōu)先受償權(quán)。，也有土地承包人②劉冬梅與盧里伙、曹衍剛、曾洪民間借貸糾紛二審民事判決書，四川省涼山彝族自治州中級人民法院民事判決書（2016）川34民終101號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=add30b92-7b0c-4259-ae32-4696120f1270&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款；趙立溫等訴虎林農(nóng)村商業(yè)銀行金融借款合同糾紛二審民事判決書，黑龍江省雞西市中級人民法院民事判決書（2015）雞商終字第35號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=cc403d5a-0e92-45fa-9e38-29cdb8ce0c8c&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款；高忠孝與中國農(nóng)業(yè)銀行同江市支行、于興波農(nóng)村土地承包合同糾紛二審民事判決書，黑龍江省佳木斯市中級人民法院民事判決書（2015）佳民終字第134號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=69fc4a7a-d472-4023-9620-d073e9de2c76&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款。；既有集體農(nóng)用地，也有國有農(nóng)用地③劉占明、楊子明、王學(xué)義與張方磊返還原物糾紛再審民事判決書，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院民事判決書（2013）寧民提字第19號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=69070d75-6e88-49f2-ace5-1758df951916&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押。該案中，被告從國有農(nóng)場流轉(zhuǎn)土地，其后以2800畝土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，因未能按時償還，被法院判定土地經(jīng)營權(quán)抵償給債權(quán)人信用社。信用社拍賣土地經(jīng)營權(quán)給原告，后因土地交接引發(fā)糾紛。；擔(dān)保的債權(quán)既有私人間借貸也有金融機構(gòu)貸款；案件涉及四川、云南、寧夏、黑龍江等地。但涉及土地經(jīng)營權(quán)抵押合同效力的案件，法院無一例外地判定合同因無現(xiàn)行法律規(guī)定而無效。此外，還出現(xiàn)以一定期限的土地經(jīng)營權(quán)抵債案件④高忠孝與中國農(nóng)業(yè)銀行同江市支行、于興波農(nóng)村土地承包合同糾紛二審民事判決書，黑龍江省佳木斯市中級人民法院民事判決書（2015）佳民終字第134號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=69fc4a7a-d472-4023-9620-d073e9de2c76&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款；陳鳳芹訴被告何玉靜民間借貸糾紛一審民事判決書，吉林省扶余市人民法院民事判決書（2015）扶民初字第1503號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=0453c73f-79a2-4e10-860c-4b9f347f64b9&KeyWord=土地經(jīng)營權(quán)|抵押|借款。，以土地經(jīng)營權(quán)抵債側(cè)面說明土地經(jīng)營權(quán)抵押變現(xiàn)的現(xiàn)實可能性。這些案例表明土地經(jīng)營權(quán)抵押，以及土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)已有民間實踐，可為土地經(jīng)營權(quán)抵押法律制度提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度化的理論價值

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在權(quán)利類型、權(quán)利結(jié)構(gòu)以及流轉(zhuǎn)制度方面，存在一定缺陷，“三權(quán)分置”理論有助于厘清概念，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，完善法律規(guī)則，體現(xiàn)農(nóng)村土地制度變革的理論意義。

第一，明確權(quán)利類型，避免概念混淆?，F(xiàn)行法的土地承包經(jīng)營權(quán)制度中無土地經(jīng)營權(quán)概念，導(dǎo)致長期以來，實務(wù)工作和學(xué)術(shù)討論中無法區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租后產(chǎn)生的權(quán)利類型，統(tǒng)一以“土地承包經(jīng)營權(quán)”概稱之。概念混亂反映實務(wù)中對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的錯誤認(rèn)識，以致土地承包權(quán)成為可隨意轉(zhuǎn)讓、抵押的對象?！叭龣?quán)分置”改革提出后，概念混亂得以清理，權(quán)利類型區(qū)分逐漸清晰：土地承包權(quán)應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)，以保障農(nóng)民基本權(quán)利；土地經(jīng)營權(quán)可放開流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地價值變現(xiàn)。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置，糾正了對土地流轉(zhuǎn)的錯誤認(rèn)識。

第二，改變流轉(zhuǎn)規(guī)則，結(jié)構(gòu)更加清晰?，F(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度未區(qū)分流轉(zhuǎn)客體，完全依賴流轉(zhuǎn)方式區(qū)別，且制度規(guī)范不完整：轉(zhuǎn)讓、互換后產(chǎn)生的依然是土地承包經(jīng)營權(quán)，屬于用益物權(quán)；轉(zhuǎn)包、代耕、出租后產(chǎn)生的權(quán)利，既無法定名，也無權(quán)利定性。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分立后，土地流轉(zhuǎn)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鬓D(zhuǎn)客體區(qū)分，針對土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)立不同規(guī)則，既簡化流轉(zhuǎn)規(guī)則，又明確流轉(zhuǎn)的不同后果和效力。

第三，實現(xiàn)術(shù)語通俗化，適應(yīng)利益主體認(rèn)知水平。《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》將土地流轉(zhuǎn)規(guī)則建構(gòu)在流轉(zhuǎn)方式的區(qū)分上。不同流轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)對象和后果。但不同流轉(zhuǎn)方式的差別，僅通曉民法者可辨別清楚，真正利益相關(guān)的農(nóng)民無從分辨，更無法準(zhǔn)確應(yīng)用這些術(shù)語。實務(wù)中出現(xiàn)眾多以流轉(zhuǎn)方式認(rèn)定為訴因的案例⑤筆者在“北大法寶”案例庫中以“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”為檢索詞搜索，分析搜索到的“推薦案例”，共篩選出77例相關(guān)案件。77例裁判文書中，因流轉(zhuǎn)方式引發(fā)爭議的共17例，占比近1/5。，法律規(guī)則僅為法官裁判案件依據(jù)，卻不能為利益主體提供相應(yīng)行為示范?！叭龣?quán)分置”改革有助于厘清土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)格限制土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，放開土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押，簡化規(guī)則，更易被農(nóng)民接受。

四、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律路徑選擇

與經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點和社會學(xué)觀點不同，筆者認(rèn)為土地“三權(quán)分置”功能應(yīng)定位為規(guī)范流轉(zhuǎn)，而非推動流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”作為一項權(quán)利結(jié)構(gòu)的制度安排，嚴(yán)格制度設(shè)計可避免利益沖動，同時也不必然排斥農(nóng)戶自發(fā)、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)。規(guī)范流轉(zhuǎn)可準(zhǔn)確、清晰地告知農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利及后果，并非強制簽訂書面合同，確定長期固定期限。只要充分尊重農(nóng)民意愿，規(guī)范流轉(zhuǎn)并不必然產(chǎn)生推動土地流轉(zhuǎn)，特別是強制土地流轉(zhuǎn)效果。為實現(xiàn)規(guī)范流轉(zhuǎn)的制度目的，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在制度設(shè)計上應(yīng)設(shè)置一定條件。

1.嚴(yán)格土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件?，F(xiàn)行法嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，要求轉(zhuǎn)讓人具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或非農(nóng)收入；受讓人必須為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶；轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過發(fā)包人同意。對現(xiàn)行法中規(guī)定的條件，溫世揚[15]、曾玉珊[16]、郭繼[17]等認(rèn)為過于苛刻，應(yīng)放寬限制，取消發(fā)包人同意、轉(zhuǎn)讓雙方條件限制等。應(yīng)給予農(nóng)民充分的土地自主權(quán)，其可自由處分土地；剝離土地社會保障功能。

在“三權(quán)分置”制度語境下，筆者認(rèn)為，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件不僅不能取消，反而應(yīng)加強。因土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分立的制度目的是將土地自由流轉(zhuǎn)、提供融資保障等功能從土地承包權(quán)中剝離，交由土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)；土地承包權(quán)的基本功能即為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供基本社會保障，具有一定福利性質(zhì)。因此，其轉(zhuǎn)讓條件應(yīng)保證土地承包權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，否則對集體經(jīng)濟(jì)組織成員不公平。土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件應(yīng)限定為：第一，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或非農(nóng)收入，且全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口；第二，受讓人應(yīng)是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員；第三，轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意。

2.簡化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括：轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、入股等。在土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離后，應(yīng)簡化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式：剔除出租、轉(zhuǎn)包方式，保留土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股方式。

土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期限應(yīng)限于土地承包權(quán)的剩余期限，轉(zhuǎn)讓不得改變土地用途；受讓主體不受限制。有學(xué)者認(rèn)為，為防止非農(nóng)資本獲得土地經(jīng)營權(quán)后炒賣土地獲取暴利，應(yīng)限制土地經(jīng)營權(quán)人再次轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，并非暴利行業(yè)，只要限定土地用途，炒賣土地可行性較低，不應(yīng)過多限制。

土地經(jīng)營權(quán)入股是以一定期限的土地經(jīng)營權(quán)折算成股份入股農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司等，以此作為獲取經(jīng)營回報的投資?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，只能采取村民自愿聯(lián)合入股成立合作社；其他承包方式產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)，可成立合作社或入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離后，在一定程度上解決了土地入股難題，土地經(jīng)營權(quán)入股沒有方式限制，經(jīng)營權(quán)人可自由決定入股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。

3.土地經(jīng)營權(quán)抵押類型限制。土地經(jīng)營權(quán)可否設(shè)定抵押，應(yīng)根據(jù)類型規(guī)制。根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)主體身份不同，土地經(jīng)營權(quán)抵押可分為兩類：土地承包人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)抵押，土地經(jīng)營權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)抵押。

第一類是土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體合一，即土地承包人自行將一定期限的土地經(jīng)營權(quán)作為客體設(shè)定抵押。一旦產(chǎn)生債務(wù)不能清償后果，債權(quán)人可將一定期限的土地經(jīng)營權(quán)變價優(yōu)先受償。此類土地經(jīng)營權(quán)抵押變現(xiàn)后果即設(shè)定一定期限土地經(jīng)營權(quán)，抵押產(chǎn)生風(fēng)險可控，法律應(yīng)允許。

第二類則是土地承包人已為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，土地承包人與土地經(jīng)營權(quán)人主體不一致，土地經(jīng)營權(quán)人僅享有一定期限的債權(quán)性使用權(quán)，權(quán)利具有暫時性和不穩(wěn)定性，不宜成為抵押客體。此類土地經(jīng)營權(quán)抵押，存在三方利害關(guān)系人：土地承包人、土地經(jīng)營權(quán)人和土地抵押權(quán)人。土地經(jīng)營權(quán)人作為中間環(huán)節(jié)，如未向土地承包人支付全部使用費，即向債權(quán)人設(shè)定抵押，存在土地經(jīng)營權(quán)透支現(xiàn)象，易損害土地承包人或債權(quán)人利益。在當(dāng)前我國土地經(jīng)營權(quán)抵押放開的初始階段，應(yīng)盡量規(guī)避風(fēng)險發(fā)生，此類土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)暫時禁止。

五、結(jié)語

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”順應(yīng)時代發(fā)展需要，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，滿足利益主體對土地利用的不同需求，應(yīng)在立法中予以確認(rèn)，將改革政策制度化，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。但“三權(quán)分置”并不能直接推動土地流轉(zhuǎn)，在制度設(shè)計中也應(yīng)避免其成為強制推行土地流轉(zhuǎn)的工具。因此，應(yīng)嚴(yán)格限制土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，簡化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，規(guī)制土地經(jīng)營權(quán)抵押分類。

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D922.3

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1672-3805(2017)04-0026-05

2017-07-03

魏華（1974-），北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授，博士，研究方向為民商法、林業(yè)法。