我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律問題研究

摘 要 經(jīng)濟、社會重大變遷現(xiàn)象會引發(fā)新的社會規(guī)制制度的生成。協(xié)調(diào)發(fā)展是我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標，由于我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“法律空洞化”現(xiàn)象突出，立法嚴重滯后于區(qū)域發(fā)展實踐，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程當中不可避免會出現(xiàn)各種各樣的法律問題。首先要明晰區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟法律屬性；其次在經(jīng)濟法視野中分析當前我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體存在的法律問題；再次就是域外經(jīng)驗借鑒；最后提出法律對策，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。這就是本文的立旨所在。

關鍵詞 區(qū)域 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 法律問題

作者簡介：李德學，中央財經(jīng)大學法學院博士研究生，貴州財經(jīng)大學講師，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.209

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在市場分割和地區(qū)差距兩個方面。建國以來，我國非常重視區(qū)域發(fā)展，不同時期采取了不同區(qū)域發(fā)展政策。我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是經(jīng)濟領域問題，而且也是經(jīng)濟法律問題， 最大的法律問題就是其相關區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略沒有上升為相應的經(jīng)濟法律法規(guī)，“法律空洞化”現(xiàn)象突出 。在全面推進依法治國戰(zhàn)略背景下，凡屬重大改革應該要于法有據(jù)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展迫切需要法律保障。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律性質界定

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的一種宏觀調(diào)控行為

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要涉及到的是中央和各區(qū)域的關系、區(qū)際政府之間的關系以及地方政府之間的關系，是一種縱向調(diào)控行為。從性質層面上講是具有行政屬性和經(jīng)濟屬性的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是“彌補市場機制的缺陷而對跨區(qū)域經(jīng)濟與社會事務進行積極干預的行為過程，也是區(qū)域政府規(guī)制和調(diào)控跨區(qū)域公共事務的行政規(guī)制行為”。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中央和地方政府的戰(zhàn)略目標

黨和政府在十六屆三中全會上明確把促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為我國長期堅持的指導思想和奮斗目標以來，經(jīng)過國家對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不斷完善和發(fā)展，不但是國家戰(zhàn)略非常重要的組成部分，而且也是國家發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的具體表現(xiàn)形式。 地方政府作為本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展政策的制定者，地區(qū)經(jīng)濟政策的制定主要依據(jù)就是同期的國家戰(zhàn)略目標，根據(jù)地方的實際情況和地區(qū)的差異性和特異性而制定出來的，因此它也是地方政府制定地區(qū)經(jīng)濟政策的戰(zhàn)略目標。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是協(xié)調(diào)中央和地方政府關系的行為規(guī)范

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，而戰(zhàn)略能否得到順利的貫徹和執(zhí)行，這就不可避免涉及到如何正確處理中央和地方政府的關系問題，它們之間的權、責、利的平衡與協(xié)調(diào)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題，也是直接涉及到區(qū)域能否良性循環(huán)發(fā)展。中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中主要承擔負責制定區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略和規(guī)劃以及規(guī)范主體有序合作的職能。區(qū)域內(nèi)政府就是根據(jù)中央政府制定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃制定本地區(qū)經(jīng)濟政策和政策的執(zhí)行者，同時推進區(qū)域合作。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)是區(qū)域合作的制度平臺

區(qū)域合作是自愿結合、互惠互利的基礎上，通過市場機制的作用，使各地區(qū)根據(jù)比較優(yōu)勢建立起來的經(jīng)濟、政治、生態(tài)、社會等領域合作。區(qū)域合作就要敢于“打破一畝三分地的思維”，克服行政區(qū)慣性思維的束縛。區(qū)域合作涉及到多方各種利益，一方面需要地方政府之間的組織和協(xié)調(diào)，另一方面也需要國家從宏觀層面規(guī)范區(qū)域合作，協(xié)調(diào)區(qū)際關系，積極推動區(qū)域一體化。因此區(qū)域協(xié)調(diào)為區(qū)域合作打通了制度通道，并為區(qū)域合作提供長期而穩(wěn)定的政策供給，可以克服政府行政契約的短期性、不確定性以及隨機性等缺陷，是區(qū)域間政府合作的長效機制和制度平臺。

綜上所述，本文認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的一種宏觀調(diào)控行為，具有經(jīng)濟法律屬性，應該納入經(jīng)濟法調(diào)整范疇，并予以法治化。

二、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的法律問題

（一）政策主導，缺乏穩(wěn)定性

政策和法律都是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要的制度性調(diào)整方法，但是采取哪種制度應當成為主導，在不同時期、不同國家是并不一樣的。我國一貫奉行由“綜合性政策措施、單項規(guī)劃和具體事項的意見或決定”構成的制度體系，作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度模式。當然，這種模式在實踐中發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了政策的靈活性等優(yōu)勢，但是，不可避免的暴露其在程序性、確定性、穩(wěn)定性及監(jiān)督制約等方面的缺陷，不僅未能很好地實現(xiàn)既定的協(xié)調(diào)發(fā)展計劃，而且也未能解決區(qū)域發(fā)展的諸多深層次矛盾和問題。

（二）缺少憲法依據(jù)，法律保障機制不健全

區(qū)域規(guī)劃是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段和主要形式，但是跨行政區(qū)規(guī)劃在憲法上是沒有規(guī)定的。從區(qū)域法治考慮，規(guī)劃編制和規(guī)劃實施都應當具有行為法以及組織法的依據(jù)。組織法上的授權依據(jù)是政府具有編制與實施區(qū)域規(guī)劃的權能和可行性，但事實上，憲法性文件還沒有相關規(guī)定。有學者認為我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是“既違反憲法的基本原則，同時又違反市場經(jīng)濟規(guī)律，” 其實這是學界對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的法律問題的反思。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不能僅僅依靠政策的推動，更需要法制的保障。由于我國現(xiàn)行法律框架下，還沒有專門的區(qū)域協(xié)調(diào)法律法規(guī)，在實踐中就不可避免會出現(xiàn)“于法無據(jù)”的問題。

（三）沒有明確各協(xié)調(diào)主體之間的法律關系

以《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》為例，中央設置推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，其職責主要是戰(zhàn)略統(tǒng)籌、部署、協(xié)調(diào)以及督檢等三個方面。沿江11省市是推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的主體。中央和11省市有了各自的職責與分工，統(tǒng)籌責任主要由中央政府來承擔，而具體工作則由11省市政府來承擔。但是，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體是多元的，除了政府（中央、地方）以外，還有區(qū)域內(nèi)企業(yè)、居民及其他利益相關群體。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標能否最終實現(xiàn)不但取決于政府，還取決于區(qū)域內(nèi)企業(yè)、居民和區(qū)域協(xié)調(diào)組織等區(qū)域利益主體，因為他們也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重要的行為主體，不同行為主體在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地位與功能是不同的。中央和地方政府是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策制定者和組織實施者，居民不但是發(fā)展程度的評價方，在一定程度上參與協(xié)調(diào)發(fā)展行動，而區(qū)域協(xié)調(diào)組織和企業(yè)既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的參與者又是評價方。

（四）區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制不健全

不同層次的規(guī)劃代表的利益也是不同的。國家性區(qū)域規(guī)劃一般是由區(qū)域內(nèi)相關?。ㄊ?、區(qū)）級政府牽頭編制，報國家發(fā)展改革委審議，最后經(jīng)過國務院批準實施。在規(guī)劃編制過程中，對規(guī)劃制定起決定性作用的是地方政府和相應的職能部門。規(guī)劃編制涉及到區(qū)域重大利益的再次分配與調(diào)整，規(guī)劃編制是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權的一種重要途徑，而區(qū)域發(fā)展權是中央政府、地方政府、區(qū)域企業(yè)、區(qū)域居民共同享有的權利。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益主體對規(guī)劃編制應該享有參與權、知情權、監(jiān)督權等權利。因此規(guī)劃編制既離不開政府行為，更需要區(qū)域利益主體的集體一致行動。

正因為不同主體代表的利益不同，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中就要有協(xié)調(diào)各主體的利益訴求和平衡機制。我國制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的主體有中央和地方，就會存在中央和地方利益的博弈和平衡，有學者指出：“政策的制定過程就是利益的再權衡和再分配過程，有的政策甚至涉及重大的利益調(diào)整”， 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也不例外。

三、國外區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

區(qū)域的不協(xié)調(diào)發(fā)展是世界各國的普遍問題，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為主要國家政府宏觀調(diào)控的重要目標，其經(jīng)驗顯示，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅能通過政策來驅動，更應該通過法律形式確定下來。

（一）確定協(xié)調(diào)發(fā)展目的

美國在制定區(qū)域政策時，就明確規(guī)定區(qū)域開發(fā)所要達到的目標。日本為了解決過密過疏等經(jīng)濟布局不合理問題，縮小區(qū)域發(fā)展差距，政策重點向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展傾斜。20世紀上半葉，當時處于經(jīng)濟大蕭條的時代背景下，德國的區(qū)域政策就起步于對抗大蕭條手段。

（二）建立和健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度

其他國家協(xié)調(diào)發(fā)展的法律發(fā)展史，大多經(jīng)歷了非體系化向體系化的轉變過程，表現(xiàn)為以基本法為主，眾多單行法為輔。 最早重視區(qū)域發(fā)展的國家是美國，一開始就以法律為保障，促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展。美國在西部開發(fā)的時候，一方面，因為當時還缺少法律來促進區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗，另一方面受普通法的限制，因此，西部開發(fā)立法主要是圍繞著土地開發(fā)與利用而制定單行法規(guī)。日本欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗主要是開發(fā)計劃與開放的立法相結合。其開發(fā)政策主要分為三種：一是國土綜合開發(fā)政策；二是一般落后地區(qū)的開發(fā)政策；三是特定落后地區(qū)的開發(fā)政策。德國的區(qū)域開發(fā)主要采用立法形式，其特點為“區(qū)域開發(fā)，立法先行”，專門出臺《聯(lián)邦基本法》、《聯(lián)邦改善區(qū)域結構公共任務法》、《聯(lián)邦空間布局法》等一系列法律法規(guī)，直接為區(qū)域政策的有效實施提供系統(tǒng)的法律保障。

（三）管理機構設置法治化

國外區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗和實踐證明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的有效執(zhí)行離不開依法設置強有力的、有權威的區(qū)域管理機構。如1950年，日本在《北海道開發(fā)法》明確規(guī)定，在中央一級設立北海道開發(fā)廳，并規(guī)定其國務大臣的行政級別；德國在1969年制定的區(qū)域結構改善的法律中明確規(guī)定，計劃委員會是共同任務的決策機構，成員由聯(lián)邦經(jīng)濟部長、財政部長、各州經(jīng)濟部長共同組成。中央設置的區(qū)域管理機構，可分為專門的、分立的、聯(lián)合的三種職能部門模式。

（四）區(qū)域政策手段法律化

為了克服市場失靈的缺陷，政府在扶持欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，通常在財政、稅收、金融等政策方面采取支持手段，對這些支持性政策的上升為法律調(diào)整，這就是區(qū)域政策實施的法律化，主要體現(xiàn)為財政法、稅法、金融法及財政轉移支付法等法律法規(guī)。 美國政府援助欠發(fā)達地區(qū)的方式：一方面政府通過財政轉移支付手段，另一方面通過實行稅收優(yōu)惠政策，支持美國西部和南部發(fā)展。如在二戰(zhàn)以后，美國對南部、西部地區(qū)的采取始終低于東北部及五大湖地區(qū)的稅負政策。

（五）主要調(diào)整范圍法律化

為了讓有限的資金發(fā)揮最大效益，各國都選擇區(qū)域經(jīng)濟重點發(fā)展領域，把有限的資金傾斜投入重點領域，并通過法律、法規(guī)來確定，這些做法就是主要調(diào)整范圍法律化。一般來講，主要集中在以下領域：第一以基礎設施建設為先導；第二是人力資源開發(fā)；第三是關于技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整；第四就是關于生態(tài)環(huán)境保護。

四、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律對策

無論市場主導還是政策主導的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式都有其缺陷和局限性，是其自身無法突破和克服的，因此需要以法律法規(guī)特別是經(jīng)濟法律規(guī)范來確定、指引和調(diào)控。

首先，在依法治國的戰(zhàn)略背景下，要正確處理好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策與法律的關系，建立政策與法律之間的良性互動機制?！罢摺蓖ǔ１憩F(xiàn)為國家關于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各類政策性文件。政策性文件與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)之間的關系不是平行關系或并列關系，而應該是主次關系，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的法律法規(guī)為主，發(fā)揮法律的主導作用，而有關區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的政策應該為輔，發(fā)揮政策的靈活性和法律的拾遺補缺作用，而不能再走“政策先行，法律追認”的老路。

其次就是要創(chuàng)新立法理念，調(diào)動地方各級人大立法積極性，確立區(qū)域聯(lián)合立法的合法性。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度供給不足是多方面原因導致的，一定要從我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐出發(fā)，法律需求決定供給，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個系統(tǒng)而復雜的工程，就會需要方方面面的法律保障，既有全國性法律保障需求，也有區(qū)域特色性法律保障需求，還有地方性法規(guī)需求，不能采取類似于“一刀切”等簡單而粗暴的立法模式，這就需要具體甄別不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律需求，找到問題的根源，從中央層面、區(qū)域層面和地方層面多種途徑立法，解決法律制度供給不足的問題，滿足我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律需求。

最后就是構建與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應的的法律法規(guī)體系。法律主導的法治化模式必將成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本制度模式，該模式最重要的就是構建與之相配套的的法律法規(guī)體系。 雖然我國目前尚未制定任何一部區(qū)域發(fā)展的法律，“千里之行，始于足下”，只要我們踐行依法治國理念，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治化建設，逐步在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，構建與其相適應的法律法規(guī)體系：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法、特別區(qū)域發(fā)展法以及地方性法規(guī)。

五、結論

任何一種法律制度的產(chǎn)生都有社會、經(jīng)濟變遷的背景。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，法律制度屬于上層建筑。隨著區(qū)域實踐的發(fā)展和變化，區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生了新的法律需求，傳統(tǒng)行政區(qū)法律制度模式已經(jīng)不能適應區(qū)域發(fā)展，滿足不了其對法律制度的需求。在其發(fā)展過程中，區(qū)域不平衡、地區(qū)差異擴大、空間無序開發(fā)、經(jīng)濟與人口資源分布不協(xié)調(diào)等區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題越來越突出，經(jīng)濟與社會發(fā)生了重大變遷以及原有的法律體系對變遷不能有效適應和調(diào)整。區(qū)域的不協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域有可能協(xié)調(diào)發(fā)展為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度的產(chǎn)生提供了充分條件，同時區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度可以界定政府職能的區(qū)域發(fā)展權限，對各級政府在區(qū)域發(fā)展過程中應何時協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)等問題做出程序性規(guī)定，避免出現(xiàn)長官意志和隨意性，對政府的協(xié)調(diào)行為規(guī)范化、法治化。

綜合考慮我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實踐對區(qū)域法律需求，借鑒國外相關的立法經(jīng)驗以及與國內(nèi)理論界的相關研究成果相結合，我國應盡快從中央和地方啟動區(qū)域發(fā)展立法工作，建立和健全由基本法、特別區(qū)域法以及單行法或地方法規(guī)、部門規(guī)章等不同層次法規(guī)構成的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)展法律體系。

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