稅收效率原則下煤層氣稅收制度的優(yōu)化

摘 要 煤層氣的開發(fā)利用一舉多得，但是企業(yè)開采成本巨大，經(jīng)濟效益不高，嚴(yán)重困擾我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文將以稅收效率原則為分析基礎(chǔ)，對我國現(xiàn)行針對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策及現(xiàn)實問題進行具體分析，旨在促進煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

關(guān)鍵詞 煤層氣 稅收 規(guī)模效率 行政效率 經(jīng)濟效率

作者簡介：王淵喆，山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級經(jīng)濟法研究生，研究方向：經(jīng)濟法、金融法。

中圖分類號：D922.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.155

煤層氣，俗稱煤礦瓦斯，是煤的伴生礦產(chǎn)資源，屬非常規(guī)天然氣。煤層氣中甲烷含量大于90%，發(fā)熱量大于8000千卡/立方米，熱值是通用煤的2-5倍，幾乎不產(chǎn)生任何廢氣，所以煤層氣也是一種優(yōu)質(zhì)、高效、潔凈的氣體能源，是近一二十年在國際上崛起的潔凈、優(yōu)質(zhì)能源和化工原料。煤層氣用途廣泛，是工業(yè)燃料、也是化工原料和居民生活燃料，同時可以發(fā)電。但是，煤層氣是一種溫室氣體，將煤層氣直接排放到大氣中，對臭氧破壞嚴(yán)重。煤層氣的開發(fā)利用具有一舉多得的功效：潔凈能源，商業(yè)化能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。因此，國家出臺了大量財稅政策鼓勵煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。本文將以稅收效率原則為分析基礎(chǔ)，對我國現(xiàn)行針對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策及現(xiàn)實問題進行具體分析，旨在促進煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

一、稅收政策對煤層氣產(chǎn)業(yè)的意義

我國具有豐富的煤層氣資源，儲量位于世界前三。截止2016年，我國每年在煤炭開采排放的煤層氣在130億立方米以上，合理利用量不達30%。開發(fā)煤層氣綜合利用具有很大的經(jīng)濟意義。此外，煤層氣主要成分為甲烷，是一種威力極大的溫室氣體。據(jù)政府間氣候變化委員會提供的數(shù)據(jù)，甲烷制造溫室效應(yīng)的能力是二氧化碳的21倍，這還未包括煤層氣中含有的其他揮發(fā)性化合物對溫室效應(yīng)的影響。從2006年起我國政府開始重視此問題，推出一系列的產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策，推動煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

盡管煤層氣作為一種新型能源，有廣闊的發(fā)展前景，但是由于開發(fā)技術(shù)的不成熟、政府的優(yōu)惠，政策不完善以及資金投入周期長，嚴(yán)重制約了煤層氣資源的開發(fā)。煤層氣開發(fā)存在前期高投入、高風(fēng)險、高技術(shù)的“三高”特點，嚴(yán)重制約著煤層氣的順利開發(fā)。由于煤層氣本身性質(zhì)特殊，開采困難，技術(shù)條件復(fù)雜，地質(zhì)要求高等特點，所以技術(shù)瓶頸直接影響了煤層氣產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。此外，我國煤層氣開發(fā)利用的經(jīng)濟效益偏低，國家補貼政策落實也降低了企業(yè)開發(fā)煤層氣資源的積極主動性?，F(xiàn)階段，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)總體上處于起步階段，規(guī)模小、利用率低，部分關(guān)鍵技術(shù)尚未取得突破。與國外相比，除技術(shù)原因外，筆者以為這與我國現(xiàn)行的稅收制度和政策不無關(guān)系，所以，完善稅收制度并且制定行之有效的財政稅收政策對現(xiàn)階段煤層氣產(chǎn)業(yè)具有重要的支持和推動作用。

二、稅收效率原則與我國煤層氣稅收制度存在的主要問題

我國就煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺了很多扶持政策，其中包括由國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣煤礦瓦斯抽采利用的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》，國家能源局發(fā)布的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》等，此類文件對煤層氣稅收制度做出宏觀指導(dǎo)性規(guī)定。另外，國家稅務(wù)總局、財政部、海關(guān)總署也公布相關(guān)文件通知，這些文件從技術(shù)層面對煤層氣稅收制度進行具體規(guī)定。各地方政府也出臺有關(guān)配套政策，如山西省政府、河北省政府、江西省政府、陜西省政府、云南省政府等均對當(dāng)?shù)孛簩託忾_發(fā)稅收制度作出了規(guī)定，個別資源豐富的地市政府也出臺相應(yīng)政策支持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

即使國家對煤層氣產(chǎn)業(yè)稅收制度進行了超出同類型能源產(chǎn)業(yè)的具體細化規(guī)定，但是仍然有許多問題制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，煤層氣勘探艱難，企業(yè)前期投入巨大，煤層氣采掘成本高，企業(yè)利潤微薄，地方政府與企業(yè)利益分配不合理，“棄煤采氣”對資源造成極大浪費，后期恢復(fù)生態(tài)成本高等諸多問題。筆者將以稅收效率原則為基礎(chǔ)，對現(xiàn)行煤層氣稅收法律制度進行分析：

（一）稅收規(guī)模效率與煤層氣稅收制度

目前，煤層氣行業(yè)雖然受到多年扶持，但因其“三高”特點，煤層氣行業(yè)總體尚仍處于嬰兒期。根據(jù)拉弗曲線原理，如果在“十三五”期間調(diào)整稅率，可能造成殺雞取卵的結(jié)果，打擊企業(yè)的積極性。即使開征資源稅，調(diào)高企業(yè)稅率，根據(jù)目前的產(chǎn)量，參照天然氣或者煤炭的征稅辦法，也不可能得到可觀的稅收，反而打擊市場積極性，造成企業(yè)總投入的減少，采氣總量的降低。

綜上所述，從稅收規(guī)模效率角度分析，煤層氣稅率的降低，稅種的減免有利于煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)公開資料顯示，十二五期間，我國煤層氣年產(chǎn)量突破140億立方。根據(jù)中國工程院編制的《我國煤層氣開發(fā)利用戰(zhàn)略研究》顯示，到2030年，我國煤層氣產(chǎn)量有望達到900億方。由數(shù)據(jù)分析可知，五年內(nèi)不適合增加煤層氣的稅率稅種，應(yīng)大力鼓勵煤層氣發(fā)展，當(dāng)基數(shù)擴大后，才有利于稅收的增加。

（二）稅收行政效率與煤層氣稅收制度

根據(jù)《關(guān)于“十二五”期間煤層氣勘探開發(fā)項目進口物資免征進口稅收的通知》有關(guān)規(guī)定，煤層氣企業(yè)在我國境內(nèi)進行煤層氣勘探開發(fā)項目，進口國內(nèi)不能生產(chǎn)或國內(nèi)產(chǎn)品性能不能滿足要求，直接用于勘探開發(fā)作業(yè)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，但是在實際操作中除中聯(lián)煤層氣公司外，其他公司申報手續(xù)復(fù)雜、免稅退稅時間長，嚴(yán)重影響正常的生產(chǎn)活動的開展?？梢哉f，這一規(guī)定沒有公平的惠及所有市場投資者，也在一定層面上對煤層氣企業(yè)造成了時間上的損失。同時因為報批手續(xù)的復(fù)雜，也造成了稅收征管費用的提高，影響稅務(wù)部門工作效率。稅務(wù)工作人員并非煤層氣專業(yè)技術(shù)人員，對于煤層氣稅務(wù)抵扣問題缺乏專業(yè)知識，國家稅收政策不容易落實，對企業(yè)生產(chǎn)難以起到支持作用。

根據(jù)以上的分析可以清晰發(fā)現(xiàn)，我國煤層氣稅收法律制度雖然已經(jīng)超出其他非常規(guī)能源的稅收制度規(guī)定，但是還有細化完善的空間，提高稅收行政效率，既可以使國家稅收成本降低，也可以降低煤層氣從業(yè)者的非必要納稅稅費用。（到現(xiàn)在為止，讀者對煤層氣的具體稅收比例及與其他行業(yè)稅收比例的不同尚無概念，所以也無法深入理解進行問題剖析。）

（三）稅收經(jīng)濟效率與煤層氣稅收制度

稅收的經(jīng)濟效率，是指政府向企業(yè)和個人征稅不但是收入分配，也是資源轉(zhuǎn)移，是對市場所決定資源進行重新配置，它既會促進經(jīng)濟效率或者效益提高，也會導(dǎo)致經(jīng)濟效率的損失。我國目前資源配置尚未能達到最優(yōu)狀態(tài)，還需要多運用稅收杠桿對資源配置進行調(diào)節(jié)，在稅收過程中盡可能避免造成較大的經(jīng)濟效率損失，改善資源配置，提高稅收的經(jīng)濟效率，檢驗稅收經(jīng)濟效率的標(biāo)準(zhǔn)，是使稅收的額外負(fù)擔(dān)最小化和額外收益最大化。

曾經(jīng)對煤層氣企業(yè)企業(yè)所得稅實行的“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，這一政策缺乏長期性或者周期性。放眼國際，印度煤層氣開發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產(chǎn)之日起，7年內(nèi)免征所得稅；美國在開發(fā)煤層氣頁巖氣的初期，政府制定的高額補貼和稅收優(yōu)惠政策。但是我國對于煤層氣的稅收扶持政策還是很模糊。再如地方政府的強制干預(yù)，例如山西省晉城市政府印發(fā)了《關(guān)于市區(qū)煤層氣供應(yīng)問題的協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（晉政〔2011〕26號），不僅要求相關(guān)企業(yè)向指定用戶供氣指定數(shù)量，還規(guī)定了到貨價格為1.00元/立方米。單從經(jīng)濟成本收益角度，以及企業(yè)發(fā)展角度，煤層氣產(chǎn)業(yè)遇到的問題十分嚴(yán)峻。

從稅收經(jīng)濟效率成本來看，現(xiàn)行的煤層氣稅收制度，并沒有充分發(fā)揮最大化地擴大新興煤層氣產(chǎn)業(yè)的額外收益最大化，反而在有些方面由于稅率稅種問題，可能給納稅人造成“額外負(fù)擔(dān)”。而且因為落實有困難，可能將目前已經(jīng)制定的優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)。目前，我國正處于鼓勵發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)的時期，因此從經(jīng)濟效率角度應(yīng)該繼續(xù)加大煤層氣產(chǎn)業(yè)的稅費優(yōu)惠力度。運用稅收杠桿調(diào)節(jié)，激活煤層氣采掘市場活力，改革能源結(jié)構(gòu)，保持社會穩(wěn)定，通過市場機制和稅收機制雙重作用，實現(xiàn)煤層氣開發(fā)的資源最優(yōu)配置。

（四）稅收社會生態(tài)效率與煤層氣稅收制度

稅收的社會生態(tài)效率原則就是通過稅收政策的制定，影響那些與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟行為主體的活動，誘導(dǎo)其產(chǎn)生正外部效應(yīng)的最大化和負(fù)外部效應(yīng)的最小化。稅收應(yīng)當(dāng)促進經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的最終目的在于提高人民的生活水平。如果單從企業(yè)成本收益分析以及供求關(guān)系市場均衡角度分析，煤層氣開采無疑不具有經(jīng)濟效率，而且在市場經(jīng)濟逐利性的趨勢下，目前這個行業(yè)應(yīng)該說沒有企業(yè)效益可言。但是從煤礦開采角度，先采氣后采礦可以避免煤礦瓦斯安全事故，降低煤炭開采成本。此外，將煤層氣產(chǎn)業(yè)放在能源改革以及預(yù)防全球變暖上進行分析，無疑意義重大。從社會生態(tài)價值角度分析，就不難發(fā)現(xiàn)煤層氣的一系列稅收優(yōu)惠政策，雖然橫向與天然氣，煤炭，石油開采享受的優(yōu)惠頗多，但是作為溫室氣體的廢氣，變廢為寶，保護資源環(huán)境來看，還是意義深遠，值得繼續(xù)加大財稅扶持力度。

三、優(yōu)化煤層氣稅收制度的建議

根據(jù)以上問題，筆者建議對于優(yōu)化煤層氣稅收制度提出以下方案：

第一，保障退稅制度落實。煤層氣抽采企業(yè)增值稅繼續(xù)實行先征后退，加快退稅時間，保證企業(yè)的資金充足到位。由于煤層氣是一個前期投入大的行業(yè)，從勘探開始就對資金需求量大，現(xiàn)行退稅體制為先征收增值稅，一年之后進行退稅，嚴(yán)重制約企業(yè)資金流，影響擴大再生產(chǎn)。

第二，煤層氣抽采企業(yè)再次享受所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠方案。雖然近年來煤層氣技術(shù)不斷成熟、市場強勁需求，煤層氣開發(fā)已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化，但是，無論橫向與國外大型煤層氣企業(yè)比較還是縱向與天然氣、石油等能源行業(yè)比較，煤層氣還如同一個脆弱的嬰兒。發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)于國于民都有很大好處，所以政府應(yīng)該再次對煤層氣企業(yè)執(zhí)行所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠方案。

第三，加大抵扣力度。對獨立核算的煤層氣抽采企業(yè)購進的專用設(shè)備，可以采用雙倍余額遞減法或加速折舊，從原來的二倍折舊可以再加大力度，并且細化折舊表，對高科技，對產(chǎn)業(yè)升級有幫助的設(shè)備與一般設(shè)備區(qū)分開，執(zhí)行更高倍數(shù)的折舊，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。為提高產(chǎn)業(yè)效率，加快氣化工作，出于對環(huán)境的保護，可以規(guī)定高于其項目所需國產(chǎn)設(shè)備投資的 40%的比例的費用從前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免，以鼓勵企業(yè)技術(shù)升級。

第四，應(yīng)當(dāng)開征資源稅，以示公平。但是資源稅可以減免，也可以與“煤氣一體，先采氣，后采煤”政策配套使用，綜合減免煤炭及煤層氣的總體資源稅，以防“棄煤采氣”。在采氣過程中破壞了煤層和頂板等采煤條件，違背了“先氣后煤”資源開采順序，不利于資源一體開發(fā)、綜合高效利用。

第五，臨時征地的土地使用稅減免問題?，F(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從煤層氣的性質(zhì)以及能源改革角度，煤層氣臨時征地也應(yīng)減免土地使用稅。

此外，煤層氣政策還要加大財政補貼力度，完善市場定價模式，按照有關(guān)碳排放標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣抽采予以市場性補貼，以多層次、多角度的財政稅收政策鼓勵煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

參考文獻：

[1]徐孟洲、徐陽光.稅法（第四版）.北京：中國人民大學(xué)出版社.2012.

[2]國務(wù)院辦公廳：關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見（國辦發(fā)〔2013〕93號）.

[3]財政部：國家稅務(wù)總局關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知（財稅[2007]16號）.

[4]丁浩、代汝峰.非常規(guī)范油氣資源產(chǎn)業(yè)財稅政策的影響機理.財會月刊.2013（18）.

[5]李良.煤層氣新政隱憂.能源.2013（11）.