推進公眾參與:創(chuàng)新城市社區(qū)治理的有效路徑

瞿紅霞

（中共滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）

社區(qū)是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺。所以，創(chuàng)新社會治理體制的重心必須落到基層社區(qū)。而社區(qū)治理離不開公眾參與，公眾積極有效地參與社區(qū)治理，事關基層社區(qū)和諧發(fā)展，事關整個社會和諧發(fā)展。

一、城市社區(qū)治理與公眾參與

（一）城市社區(qū)治理

“社區(qū)”是以地區(qū)為范圍，人們在地緣基礎上結成的互助合作的群體，用以區(qū)別在血緣基礎上形成的互助合作的親屬群體[1]。而社區(qū)治理則可以理解為是社會治理理論在社區(qū)層面的運用,或者說是對社區(qū)范圍內的公共事務進行治理。所以，必須在理解社會治理的基礎上來分析社區(qū)治理。

社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程[2]?！吧鐣卫怼币辉~是對“社會管理”概念的創(chuàng)新，“社會治理”相比于“社會管理”有兩個最大的區(qū)別：橫向的多元主體并存，縱向的上下互動。橫向是指主體的區(qū)別，社會管理主體單一，以各級政府及其職能部門為主，而社會治理的主體不僅包括黨和政府，還要依托各類社會力量的協(xié)同和公眾參與，構建了一個多元互動的社會網(wǎng)絡。縱向，是指權力運行過程的區(qū)別，以“政府為主導的一元化”的社會管理必然導致公權力運行是自上而下的單向型。而社會治理的權力運行是雙向或多向互動，每個社會主體都能夠在法治保障的范圍內，積極自由地行使各自權力，形成政府、市場與社會共治的“善治”模式。除此之外，兩者還在治理理念、方式、手段等方面存在區(qū)別。

由此，“城市社區(qū)治理”指在城市社區(qū)中政府、居民自治組織和非政府組織等多元治理主體共同管理社區(qū)公共事務的過程，其特征表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理過程的互動性、居民的廣泛參與和自下而上的協(xié)調[3]。

（二）公眾參與

公眾參與通常又稱為公共參與、公民參與。它最早是一個政治學概念，主要是指公眾參與政治決策和立法，這是狹義上的公眾參與。廣義上，所有關心公共利益、公共事務的活動，都叫公眾參與。本文是從廣義角度闡述公眾參與。社區(qū)治理中的公眾參與是指具有共同利益或志趣的社會群體在社區(qū)中由共同的目標支持而通過合法途徑與方式自覺自愿地參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的行為和過程，其目的在于影響社區(qū)決策、推動社區(qū)發(fā)展，最終實現(xiàn)社區(qū)的全面發(fā)展。其參與主體就是政府及其機構之外的個人或社會組織。公眾參與的主旨就是引導公眾勇于承擔起對于社區(qū)事務和自身事務的責任。

（三）城市社區(qū)治理中公眾參與的作用

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的治理體系就是一個由政府、市場與社會合作共治的治理體系。社區(qū)治理是社會治理在基層的實踐。十八屆三中全會進一步指出:“建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。”習近平總書記也在不同場合多次談到要發(fā)揮人民群眾的作用來推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。他強調要“提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務和自身事務的能力”。良好的城市社區(qū)治理離不開公眾參與，公眾參與的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，滿足公眾多元化的需要，促進社區(qū)和諧發(fā)展

2016年，我國經(jīng)濟藍皮書顯示，中國已經(jīng)處于中等偏高收入國家階段，所以，目前，我國公眾對社會事務有著強烈的參與需求，而且呈現(xiàn)多元化、多樣化的特點。社區(qū)治理的成效，關系到每一個人的切身利益，所以，良好的社區(qū)治理是我們每一個人的期盼，我們大家就都有這樣一種本能和這樣一種意愿參與到各項社區(qū)治理當中去。公眾參與的過程也是公眾自我服務、自我管理的過程。通過協(xié)商等合法合適的參與方式，有利于化解社區(qū)矛盾，增強居民之間的交流，增強社區(qū)歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)和諧。

第二，優(yōu)化社區(qū)資源配置，增強社區(qū)自治和服務功能

當前，我國處于社會轉型期，中國取得了舉世矚目的輝煌成就，但同時，也產生了一系列的社會矛盾，例如，工業(yè)化讓國家的經(jīng)濟得到了迅速的發(fā)展,創(chuàng)造了日益豐富的物質財富，但也帶來了工業(yè)污染、環(huán)境惡化；城市化有利于城鄉(xiāng)交流，縮小城鄉(xiāng)差距，但也產生了很多的“城市病”。而社會轉型也給城市社區(qū)治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，如社區(qū)內部人口結構日趨多元化和復雜化等。政府這只看得見的手和市場這只看不見的手能否解決所有的社會問題？答案顯然不是肯定的。如何才能形成更有成效的治理能力?顯然是在政府和市場之外，我們還需要一個健全的社會支持體系，如此，整個社會才能健康有序地可持續(xù)發(fā)展。因為，政府和市場也會由于種種原因有缺位失靈的時候，此時，就需要公眾適時、積極的參與。實踐證明，公眾適時有效的參與社區(qū)治理，有利于在社區(qū)內部形成利益共享、責任共擔的參與體系，有利于形成居民、社會組織及社區(qū)管理機構等等社區(qū)利益的相關方之間的和諧的互動模式，優(yōu)化了社區(qū)管理的資源配置，進而增強社區(qū)自治和服務功能。

二、城市社區(qū)治理中公眾參與存在的問題

近年來，在黨和政府一直倡導下，城市社區(qū)治理越來越成為公眾參與的重要舞臺，公眾合法有序地參與社區(qū)治理也成為中國特色社會主義民主政治的重要內容。但是，當前我國城市社區(qū)治理中的公眾參與還存在著亟待解決的問題。

（一）政府推進公眾參與的理念滯后

當前，各級政府已經(jīng)認識到城市社區(qū)治理中公眾參與的必要性和重要性。從中央到地方都在重視和鼓勵公眾參與。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，單一主體的社會治理模式有了很大的改變，但并沒有得到根本性的轉變。依然有一些黨員干部的理念滯后，對公眾參與心存畏懼或認為公眾能力不足或者認為公眾參與社區(qū)治理實施起來太麻煩，所以，在重重顧慮下，現(xiàn)有的公眾參與社區(qū)治理，一些形式主義的東西比較多。而這恰恰也反映了當前我們還有少數(shù)黨員干部推進公眾參與的理念滯后，認為政府是社區(qū)治理的主體，公眾是治理的客體，忽視乃至于漠視公眾參與的積極作用。

（二）城市社區(qū)治理中公眾參與的制度供給不足

雖然我國憲法和法律對公眾參與的權力做出了原則性的規(guī)定，多地也出臺政策鼓勵公眾參與，從法律法規(guī)上對公眾參與作了明文規(guī)定。但是，由于公眾參與社區(qū)治理在我國實際的實踐比較少，與其相關的理論研究也不多，因此，公眾參與社區(qū)治理的相關法律制度缺少具有可操作性的制度措施，對具體的參與過程要求、參與深度、參與范圍、相關權利義務及其保障機制等內容都沒有詳細規(guī)定，不利于規(guī)范和引導社會公眾合法有序地參與社區(qū)治理，給公眾參與城市社區(qū)治理造成了制度層面的障礙。例如，在具體的制度運作上，信息公開制度不能滿足公眾參與的需要，公眾參與又缺乏有效的反饋機制等，所以，目前我們國家的公眾參與有些還處在政府部門單向的征集和聽取意見階段，還沒有做到政府與公眾的雙向互動。

（三）城市社區(qū)治理中公眾參與的組織化程度不高

公眾參與依照參與方式不同，大致可以分為兩種類型：一是以個體化的方式參與治理活動；二是以組織化的方式參與治理活動。社會組織具有非營利性、民間性、公益性、自愿性和組織性這幾個特點，因此相比于個體參與，組織化參與有兩個大的優(yōu)點：一是能在很大程度上避免個體自發(fā)式參與因力量有限導致的參與無效。二是能在社會矛盾尚未發(fā)展為政治矛盾之前，通過利益表達與協(xié)調化解社會矛盾。雖然，近年來，我國社會組織發(fā)展很快，但相比較而言，當前我國社會組織的相對量仍然比較少。國際上，萬人社會組織的數(shù)量已成為衡量一個社會發(fā)展的重要指標。在萬人社會組織數(shù)量方面，世界發(fā)達國家一般以50個為準。而我國2016年底，大概是6個。另外，社區(qū)社會組織專業(yè)化水平不高，以及缺乏必要的工作人員激勵機制，這些都極大地制約了公眾參與社區(qū)治理的渠道和機會，致使社會組織還難以有效發(fā)揮在社區(qū)治理方面應有的作用。

（四）城市社區(qū)治理中公眾參與意識與能力不足

從公眾角度講，參與社區(qū)治理是喚醒廣大公眾公共精神和社區(qū)責任感的過程。計劃經(jīng)濟體制和單一結構的政府治理模式，使廣大公眾缺乏建立新型社區(qū)治理模式所應有的主體意識、社會責任意識和主動參與意識。相當一部分公眾養(yǎng)成了依賴政府的社會心態(tài)，只希望政府作為，自身參與社區(qū)治理的積極性和熱情不高，更缺乏主動參與的行動。另外，相當多數(shù)公眾實際參與能力不高、還存在一些不合法非理性的參與行為。

三、推進城市社區(qū)治理中公眾參與的對策建議

可以說，公眾參與社區(qū)治理離不開政府推進，離不開每一個主體的積極參與，社區(qū)治理中起主導作用的是政府。因此，本文主要從政府層面來加以闡述推進社區(qū)治理中公眾參與的對策建議。

（一）強化政府職責，轉變城市社區(qū)治理理念

政府在社區(qū)治理中占據(jù)著主導地位，沒有政府社區(qū)治理理念和治理方式的轉變，就不可能有公眾參與社區(qū)治理的有效空間。所以，推進公眾參與社區(qū)治理離不開政府治理理念的轉變，一是要樹立社區(qū)治理理念，切實尊重人民群眾主體地位。二是不斷創(chuàng)新公眾參與活動方式，努力提高活動實際效果，增強凝聚力和向心力，讓公眾愿意參與、樂于參與，進而可以提高公眾參與的水平。

（二）建立健全城市社區(qū)治理中公眾參與的制度體系

健全合理的制度安排是公眾能否有效參與社區(qū)治理的重要保障。公眾參與社區(qū)治理，首先就是要構建科學規(guī)范的公眾參與制度體系。一是要完善政府信息公開制度，滿足公眾參與的需要；二是建立健全公眾參與程序制度，使聽證、公示、咨詢、責任等制度真正發(fā)揮實際的效果，改進公眾參與中出現(xiàn)的問題；三是建立健全公眾參與的反饋制度，政府對公眾意見及時回應，同時，采納公眾的合理意見，并將回應公開化、制度化，進而提高公眾參與的積極性；四是建立健全公眾非理性參與的責任追究制度，通過制度的規(guī)定來約束公眾非理性的參與行為。其次，制度的生命在于執(zhí)行效果，在于制度的高執(zhí)行力。制度要得到貫徹執(zhí)行，一是對制度的執(zhí)行要加大力度檢查，二是對檢查的結果，進行獎懲與問責。

（三）培育和規(guī)范社會組織發(fā)展

社區(qū)內多種多樣的居民參與的社會組織可以整合各類公眾力量，從而實現(xiàn)社區(qū)與公眾的對接和合作，實現(xiàn)良好的公眾參與效果?？梢圆扇《喾N措施來培育、引導和規(guī)范社會組織發(fā)展：完善社會組織法律法規(guī)體系，比如，對于社區(qū)民間組織注冊難的問題，要從立法著手降低其準入門檻，通過建立健全社區(qū)民間組織的信息公開、年檢、評估等制度，促進其更好更快發(fā)展[4]；逐步擴大政府購買社會組織服務的范圍；規(guī)范社會組織內部管理，形成監(jiān)管合力；以品牌社會組織帶動行業(yè)發(fā)展；建立社會組織孵化機制和支持體系。

（四）提高公眾參與的意識和能力

公眾是社區(qū)治理的主體之一，公眾本身的參與意識、方式、能力直接決定著社區(qū)治理的水平高低。一是積極引導公眾人格意識轉變。公眾人格意識的轉變，要求變“個體人”的意識為“公共人”的意識。這種“公共人”意味著廣大公眾要由被管理者角色轉為管理者角色，變“被動者”身份為“主動者”，變“無責任主體”為“有責任主體”[5]。二是提升公眾參與社區(qū)治理的能力。使公眾不僅愿意參與，而且能夠參與?？梢酝ㄟ^獎勵政策、教育培訓、媒體傳播、精英帶動等方式提高公眾的參與意識與能力。

公眾參與是我國社會治理格局的重要一極，是確保形成良好社區(qū)治理的有效途徑。在城市社區(qū)治理中，居民、社會組織、單位等公眾是最主要的利益相關者，充分提高公眾參與城市社區(qū)治理的積極性，提升其參與的意識與能力，培育和規(guī)范社會組織發(fā)展，并從制度層面為公眾參與城市社區(qū)治理建立起完善機制，對于城市社區(qū)治理水平將會起到更為積極和重要的作用。政府推進、公眾積極，公眾參與必將迎來一個加速健康的發(fā)展期，必將形成社區(qū)治理人人有責，和諧社區(qū)人人共享的良好局面。

[1]張民闊.公民參與 “城中村”社區(qū)治理的研究綜述[J].公共管理,2015(33)：99.

[2]蔣俊杰.領導干部提升社會治理能力的方向與方法[J].領導科學,2014(3)：6-8.

[3]吳佳順.城市社區(qū)治理中公民參與方式研究[J].遼寧行政學院學報,2011(6)：39,43.

[4]鄭嵐.城市社區(qū)治理中的公眾參與[J].人民論壇,2011(29)：246-247.

[5]黃品嘉等.提升公眾參與社會治理創(chuàng)新的積極性[OL].http://theory.people.com.cn,2016-09-25.